吳迪

(葫蘆島市城鄉(xiāng)規(guī)劃信息中心,遼寧葫蘆島 125004)

新形勢下城市規(guī)劃策略探析

吳迪

(葫蘆島市城鄉(xiāng)規(guī)劃信息中心,遼寧葫蘆島 125004)

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新形勢下城市規(guī)劃所面臨的新情況呈增加的發(fā)展趨勢。本文以新形勢下城市規(guī)劃的重要性出發(fā)，在分析城市規(guī)劃現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上，提出了新形勢下城市規(guī)劃的優(yōu)化策略。該研究對(duì)促進(jìn)我國城市規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展有一定的借鑒作用。

新形勢 城市規(guī)劃 策略

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,提高城市規(guī)劃的前瞻性,保持城市的個(gè)性特色、魅力和發(fā)展活力,促進(jìn)城市發(fā)展事業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展之路,是十分深遠(yuǎn)的歷史課題[1]。伴隨著新形勢的發(fā)展,我國城市規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)越來越多。正因?yàn)槿绱?本文對(duì)新形勢下城市規(guī)劃策略進(jìn)行研究。

1 新形勢下城市規(guī)劃的重要性

城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo),確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。我國城市化步入了飛速增長期。城市發(fā)展要不斷回歸舒適、休閑、健康、安全和文明等人類最基本的追求,使人居環(huán)境更貼近自然,與自然和城市文化和諧。通過城市規(guī)劃,堅(jiān)持城市發(fā)展的生產(chǎn)、生活、生態(tài)相統(tǒng)一,為城市發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境[2]。一是高效益的生產(chǎn)環(huán)境,要完善城市基礎(chǔ)設(shè)施,提高城市生產(chǎn)、城市管理水平和效率,增強(qiáng)城市創(chuàng)新水平;二是高質(zhì)量的生活環(huán)境,要營造便捷舒適、環(huán)境友好、文化多元、自由開放的城市氛圍;三是高水準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境,要保持優(yōu)美的城市環(huán)境,打造適宜的公共空間,讓蔥郁的樹木、純凈的空氣和水成為吸引人們安居樂業(yè)的基本因素。城市規(guī)劃的根本作用是作為建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù),是保證城市合理地進(jìn)行建設(shè)和城市土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營活動(dòng)的前提和基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的綜合手段。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府作為城市規(guī)劃管理的主體,與企業(yè)等開發(fā)建設(shè)單位之間處于整體利益一致的關(guān)系之中。城市規(guī)劃的實(shí)施也在體制內(nèi)主要通過行政手段來推進(jìn),使得政策意圖和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。但是隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市規(guī)劃管理中利益一元化的主客體關(guān)系發(fā)生了明顯的變化。政府與企業(yè)、社會(huì)之間,乃至不同政府部門和管理層級(jí)的各類管理主體之間,對(duì)于利益的追求和目標(biāo)的認(rèn)識(shí)并不總是一致。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,房屋、土地、空間與環(huán)境不僅是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要公共資源,同時(shí)也是個(gè)人與社會(huì)財(cái)富的載體和來源。因此,對(duì)于房屋與土地利用的政府管制和政策影響,從本質(zhì)上不僅意味著對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)這一公民基本權(quán)利的干預(yù),也意味著運(yùn)用公權(quán)力對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行政策調(diào)控、對(duì)城市發(fā)展收益進(jìn)行重新分配。在這一意義上,城市規(guī)劃的意義很顯然并不僅僅是在建筑與空間形態(tài)的物質(zhì)環(huán)境層面上為城市發(fā)展建立有序的軌道[3]。進(jìn)一步來看,城市規(guī)劃具有更深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治含義。隨著中央向地方分權(quán)的推行,城市以及基層政府對(duì)于土地開發(fā)的掌控能力明顯增強(qiáng)。這使得中央與地方政府之間、不同的職能部門之間,對(duì)于城市發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施途徑、方式的選擇和判斷出現(xiàn)了明顯的分歧。不同政府層級(jí)間和部門間利益分化導(dǎo)致的管理目標(biāo)不一致,使得城市規(guī)劃對(duì)各類開發(fā)活動(dòng)的控制和引導(dǎo)并不總能體現(xiàn)宏觀政策意圖。而程序和手段的不規(guī)范,更助長了政策性沖動(dòng)與權(quán)力尋租的產(chǎn)生,也使得規(guī)劃中出現(xiàn)更多的不確定性。正因?yàn)槿绱?有必要加強(qiáng)新形勢下城市規(guī)劃的工作水平。

2 新形勢下城市規(guī)劃面臨的主要問題

結(jié)合我國現(xiàn)有新形勢下城市規(guī)劃的實(shí)際情況,在城市規(guī)劃中所面臨的主要問題有如下幾項(xiàng)。

2.1 城市規(guī)劃中缺乏對(duì)法律意識(shí)的關(guān)注

近年來,城市領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)城市規(guī)劃的日益重視,無疑是城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的前提條件和重要保障[4]。然而,過分的“重視”并非是城市規(guī)劃的福音,不少城市領(lǐng)導(dǎo)熱衷于具體規(guī)劃方案的審查,喜歡對(duì)建筑和環(huán)境小品,雕塑造型這類技術(shù)性問題作出具體指示和干預(yù),而往往置法律程序確定的規(guī)劃于不顧,忽視城市規(guī)劃制度建設(shè)和城市規(guī)劃法治環(huán)境的營造。這種典型的人治行為在實(shí)踐中往往導(dǎo)致不良后果,反映出行政領(lǐng)導(dǎo)乃至整個(gè)社會(huì)法治精神的缺失。

2.2 城市規(guī)劃缺失對(duì)人文精神的關(guān)注

我國城市的歷史文化,經(jīng)歷了多次破壞。一次是20世紀(jì)50年代“大躍進(jìn)”時(shí)期幾乎把所有的城市都轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)城市,造成了歷史文化遺存的破壞,另一次是“文革十年浩劫”造成了難以估量的損失,再一次改革開放以來,不少地方政府為提高土地財(cái)政收入,以保護(hù)的名義吸引開發(fā)商搞所謂的保護(hù)性開發(fā),留下了“沒有靈魂的軀殼”。許多歷史文化名城實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡,現(xiàn)代化的城市淪落為文化的沙漠。

2.3 城市規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境有著不良的影響

隨著工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市的快速發(fā)展一方面促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮和人民生活水平的提高,但與此同時(shí)也帶來了一些生態(tài)環(huán)境問題,對(duì)城市環(huán)境造成了污染并且破壞了城市及周圍的生態(tài)系統(tǒng)。城市中人口密集、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)集中,并且排放出大量的廢棄物。城市這種密集的人口活動(dòng)、高物耗、高污染的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)造成破壞,致使城市生態(tài)環(huán)境的承載能力越來越低。2013年表現(xiàn)最為明顯的是我國中東部城市出現(xiàn)嚴(yán)重的霧霾天氣。

2.4 城市規(guī)劃數(shù)字化方面存在問題

隨著數(shù)字城市建設(shè)的步伐加快,信息產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,以3S等為主體的空間信息技術(shù)漸趨成熟,為數(shù)字城市規(guī)劃提供了可靠的技術(shù)支撐[5]。目前,國內(nèi)已有多個(gè)城市建設(shè)了面向城市規(guī)劃管理及決策支持的信息系統(tǒng)。而面向城市規(guī)劃編制、集成應(yīng)用SIT的信息系統(tǒng)比較缺乏,還沒有實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃“全過程”的數(shù)字化,存在著以下問題:一是沒有統(tǒng)一的數(shù)字城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;二是空間信息技術(shù)在城市規(guī)劃編制階段的應(yīng)用相對(duì)落后。作為SIT重要組成,RS、GPS用于數(shù)據(jù)獲取、GIS側(cè)重空間分析、VR擅長規(guī)劃表現(xiàn),四者的集成應(yīng)用是城市規(guī)劃未來發(fā)展的方向。已經(jīng)有很多城市規(guī)劃局,投入了大量的人力物力從事相關(guān)的工作,建設(shè)了面向城市規(guī)劃管理與決策支持的信息系統(tǒng),而面向城市規(guī)劃編制、集成應(yīng)用SIT的信息系統(tǒng)比較缺乏,SIT在城市規(guī)劃編制階段的應(yīng)用相對(duì)落后,優(yōu)勢和潛力沒有充分發(fā)揮。三是城市空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多,制約數(shù)字城市規(guī)劃的發(fā)展。四是信息共享問題依舊突出,除此以外,高層次城市規(guī)劃數(shù)字化方面的技術(shù)和管理人才依然不足。

3 新形勢下城市規(guī)劃的優(yōu)化策略

結(jié)合上文對(duì)新形勢下我國城市規(guī)劃面臨的主要問題的分析,本文提出以下優(yōu)化新形勢下城市規(guī)劃的策略:

3.1 提高城市規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性

城市規(guī)劃的制訂要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),充分論證,有序進(jìn)行。既要尊重專家意見,同時(shí)也要廣泛征求居民意見。畢竟城市是居民共有的生產(chǎn)生活平臺(tái)。規(guī)劃一經(jīng)確定,就具有強(qiáng)制性。不經(jīng)法定程序不得隨意修改,更不能一任市長一個(gè)規(guī)劃。有些城市的規(guī)劃制訂和修改的隨意性都比較大,一些專業(yè)人員閉門編制,實(shí)施之后又經(jīng)常變更,對(duì)居民生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用的負(fù)面影響都很大。

3.2 應(yīng)關(guān)注人文精神

在城市規(guī)劃中應(yīng)關(guān)注人文精神,應(yīng)當(dāng)更加注重歷史文化傳承,體現(xiàn)城市發(fā)展的精神追求細(xì)微之處見真功,城市發(fā)展不僅需要有宏觀開闊的視野,同時(shí)還需要有精雕細(xì)刻的精神[6]。在城市文化氛圍方面,要尊重和傳承歷史文化,彰顯城市的文化底蘊(yùn)和建筑特色,形成既有濃郁的現(xiàn)代化氣息,又有厚重歷史積淀的城市文化。在園林建設(shè)方面,要重視利用自然植被條件進(jìn)行綠化、美化,注意克服刻意修飾的造園手法;杜絕對(duì)古樹名木的銘牌采用鐵釘和鐵絲固定的做法,改用具有伸縮性的繩子或彈簧固定,避免對(duì)樹木生長的傷害。在城市管理方面,要做到教育、管理并重,形成齊抓共管的局面,提高城市管理效能。

3.3 關(guān)注生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

通常情況下,生態(tài)環(huán)境作為人類賴以生存和發(fā)展的條件,對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和建設(shè),在一定程度上是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),通過對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃,不斷滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需求,立足城市,對(duì)城市周邊地區(qū)及所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合考慮[7]法。從總體上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢,促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán),建立有效的自然保護(hù)監(jiān)督管理體制和法規(guī)體系,將城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在首位,為國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的提高創(chuàng)造良好的生態(tài)條件。

3.4 加強(qiáng)城市規(guī)劃數(shù)字化建設(shè)

城市規(guī)劃是數(shù)字城市的重要組成部分,其發(fā)展?fàn)可娴秸麄€(gè)數(shù)字城市的戰(zhàn)略部署。針對(duì)前述問題,就如何更好地推進(jìn)數(shù)字城市規(guī)劃,從我國現(xiàn)有城市規(guī)劃數(shù)字化存在的問題來看,可以通過制定統(tǒng)一的數(shù)字城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;加強(qiáng)空間信息技術(shù)在城市規(guī)劃編制階段的應(yīng)用研究;數(shù)字城市規(guī)劃與數(shù)字城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展;加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的信息共享。除此以外,還應(yīng)重視制度建設(shè)及專業(yè)人才的培養(yǎng),數(shù)字城市規(guī)劃需要高層次的技術(shù)和管理人才的參與,只有這樣才能從根本上推進(jìn)城市數(shù)字化的發(fā)展,提高我國城市規(guī)劃在數(shù)字化方面的建設(shè)。

4 結(jié)語

現(xiàn)代城市規(guī)劃是一項(xiàng)十分龐雜的任務(wù)[8]。它不僅需要考慮專業(yè)內(nèi)部的所有事宜,而且也要事先考慮到其行為可能產(chǎn)生的結(jié)果以及對(duì)其他機(jī)構(gòu)所帶來的影響。這樣才能使每個(gè)機(jī)構(gòu)都更好地了解未來可能出現(xiàn)的情況,并做出自己最好的選擇。

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