葉新路

摘要：近年來我國的財政預(yù)決算之間一直呈現(xiàn)較高的偏離,追根究底既包括制度原因,也包括管理原因。這些原因?qū)е碌慕Y(jié)果會進一步對國家的經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重影響。因此,需要對產(chǎn)生差異的原因進行分析,以盡量減少預(yù)算與決算之間的偏差。本文考察了2007年陜西省各部門財政收支預(yù)決算之間偏離狀況、影響偏差的主要部門，由此分析本省財政收支預(yù)決算偏差的原因及提出建議。

關(guān)鍵詞：財政收支預(yù)決算；差異

2007年全國財政收入、支出分別為61316.9億、62427.03億，其中地方收入、支出分別為28644.91億、49052.72億，表明地方預(yù)算成為整個國家預(yù)算的中堅。部門預(yù)算作為政府預(yù)算的基本形式，對省級部門預(yù)算運行進行實證分析，具有重要的理論和政策價值。

一、省級部門財政預(yù)決算實證分析

（一）各部門財政預(yù)決算的偏差分析

對于地方預(yù)決算的影響，可以從各大部門的實際情況出發(fā)進行分析，包括發(fā)改委、交通廳、勞動廳、農(nóng)業(yè)廳、衛(wèi)生廳、信息產(chǎn)業(yè)廳、建設(shè)廳、教育廳、民政廳、水利廳和文化廳。本文建立基于陜西省部門財政預(yù)決算的型，見圖1所示。

圖1 財政預(yù)決算模型

將2007年陜西政府一般預(yù)算收入、支出的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)比較,可以計算政府財政預(yù)決算偏離度。

表1 2007年陜西政府各部門財政預(yù)決算收入偏離情況

表2 2007年陜西政府各部門財政預(yù)決算支出偏離情況

從上表可以看出, 陜西政府一般財政預(yù)算收入偏離絕對數(shù)和一般財政預(yù)算支出偏離絕對數(shù)成遞增趨勢,特別是交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳的一般財政預(yù)算偏離度比較大,這意味著交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳有相當(dāng)一部分預(yù)算支出沒有落到實處,一部分收入沒有列入預(yù)算中。鑒于此，筆者通過結(jié)構(gòu)方程模型驗證交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳等部門對財政預(yù)決算差異的影響程度。

根據(jù)2007年陜西政府交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳預(yù)算收入、支出的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)，計算其均值、標(biāo)準(zhǔn)差。見表3所示。

表3 因子均值、標(biāo)準(zhǔn)差及信度值

（二）典型部門的預(yù)算運行的結(jié)構(gòu)方程模型建立

在此對上述預(yù)決算收支中偏離較大的交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳進行結(jié)構(gòu)方程模型的建立，以考察部門預(yù)決算中影響較大的因素。

將收集到的數(shù)據(jù)輸入Amos7，運行后得到圖2所示的通徑圖。

圖2 采用Amos分析后得到的通徑圖

圖2中偏離為內(nèi)生潛在變量,支出和收入為二階潛在變量，基本、項目、經(jīng)營支出、附屬補助、上繳支出、財政、預(yù)算外、經(jīng)營收入、上級補助、附屬上繳和其它為可測變量，交通廳、發(fā)改委、水利廳、勞動廳為外生潛在變量。觀察變量附近的數(shù)字代表其方差，變量與變量之間的系數(shù)為通徑系數(shù),圖中最左邊和最右邊指向標(biāo)識的數(shù)據(jù)為測量誤差。

通過建立結(jié)構(gòu)方程模型可以看到預(yù)決算偏離中收入的影響略高于支出，而在收入中影響較大的是財政撥款和預(yù)算外資金收入，在支出中影響最大的主要是基本支出，其次是項目支出；在這四部門中，交通廳的收支預(yù)決算偏離度最大，其影響因素主要是財政撥款和基本支出，另外我們還注意到水利廳的收入預(yù)決算中，預(yù)算外資金收入是影響它的主要原因。

二、陜西省財政預(yù)決算差異的成因

由上述模型分析，并結(jié)合全部部門實際數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)存在以下五方面共性及典型的問題。

1.基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算欠規(guī)范

部門預(yù)算要求結(jié)合部門工作任務(wù)與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，按照職能和工作計劃，科學(xué)、規(guī)范編制本部門基本支出和項目支出預(yù)算，保障部門基本運轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展。但從調(diào)查的情況看，基本支出和項目支出預(yù)算均存在比較突出的問題。

2007年十一部門各類實有人數(shù)平均超編制51%，最嚴(yán)重者超編122%?？鄢x退休人員后實際在崗的各類全額管理人員（包括參照公務(wù)員管理的事業(yè)人數(shù)）平均超編11%，最嚴(yán)重者超編48%；實際在崗人員中的各類差額和自收自支人員超編更嚴(yán)重，平均超編23%，最嚴(yán)重者超編98%。同一年十部門機動車全部超編，平均超編61%，最高的部門超編178%。可以肯定，各部門人員、車輛超編是人均基本支出差距巨大一個重要的直接原因。

項目支出預(yù)算程序執(zhí)行松懈，效果較差。

首先，大多數(shù)項目預(yù)算沒有經(jīng)過“論證、評審、申報、設(shè)立”嚴(yán)格程序。各部門相當(dāng)多的項目預(yù)算沒有嚴(yán)格的程序，可行性論證不夠充分，一部分項目預(yù)算無項目實施方案，項目支出預(yù)算無測算依據(jù)。僅個別部門的少數(shù)項目支出預(yù)算試點績效考評機制。

其次，部門“項目支出預(yù)算”不同程度存在未按經(jīng)濟分類細化問題。各部門“經(jīng)常性專款”預(yù)算支出沒有落實到具體承擔(dān)、執(zhí)行單位。2007年有七部門均不同程度存在這一問題。另外編制項目支出預(yù)算時，普遍未把項目預(yù)算的基本支出按經(jīng)濟分類細化，僅確定一個總預(yù)算額度。2007年有五部門“經(jīng)常性?？睢鳖A(yù)算支出全部打包記入“其他項目支出”，沒有分解到具體的經(jīng)濟功能科目?！捌渌椖俊敝С鲱A(yù)算也不同程度存在類似問題

2. 部門預(yù)算綜合程度偏低，范圍不完整

既要編制財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃、預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃，也要編制部門及其下屬各類單位的各類收支預(yù)算，這是部門預(yù)算綜合性的基本要求。調(diào)查顯示，各部門項目支出預(yù)算均未包括基本建設(shè)支出，且中央轉(zhuǎn)移支付在各部門預(yù)算表中難覓蹤跡。一些部門沒有編制其下屬單位的基本支出預(yù)算。

3. 部門預(yù)算約束力不強，執(zhí)行中隨意性較大

部門預(yù)算一經(jīng)立法機關(guān)批準(zhǔn)即成為法律，預(yù)算所約定的支出和事項代表政府做出的具有約束力的承諾，各預(yù)算單位只能遵照執(zhí)行,不得隨意增減, 發(fā)生特殊情況也需要按法定程序調(diào)整。由于預(yù)算編制過程中存在支出預(yù)算未能細化到具體項目和單位、定員定額標(biāo)準(zhǔn)不健全或者執(zhí)行不力等，一些部門預(yù)算自行追加預(yù)算，自行改變預(yù)算支出用途，相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)機制不暢、協(xié)調(diào)力度不足，延滯部門預(yù)算按計劃執(zhí)行。

4.收入預(yù)測未能較好的反映經(jīng)濟發(fā)展實際情況，且國家在年度中會出臺增收或減收的政策

收入預(yù)測的一般做法就是GDP增幅加若干個百分點，這實際上會產(chǎn)生很大的超收空間。地方政府缺乏預(yù)算自主權(quán)，要執(zhí)行中央的政策。在大多數(shù)情況下，負責(zé)編制預(yù)算的財政部門,無法控制政策,無法從預(yù)算的角度嚴(yán)格審查政策的合理性和政策成本,這就使得預(yù)算制定過程中充滿了各種政策導(dǎo)致的不確定性。

非稅收入納入預(yù)算管理的范圍和程度均偏低。近年非稅收入增長較快，總額已經(jīng)達到或超過同期地方稅收收入，但長期游離于財政預(yù)算管理之外。

預(yù)算外資金收入使用并未在批準(zhǔn)的預(yù)算中反映。近年來統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,在大幅度超收的同時也伴隨著大規(guī)模超支。如此大量的稅收超收收入由政府根據(jù)需要用于預(yù)算追加撥款,實際上打破了國家預(yù)算的整體安排和統(tǒng)籌規(guī)劃。

5.部門預(yù)算預(yù)、決算差異程度大，破壞了部門預(yù)算的嚴(yán)肅性

上述種種問題共同導(dǎo)致部門預(yù)算預(yù)、決算差異程度大，部門預(yù)算的嚴(yán)肅性受到極大影響。

三、陜西省財政預(yù)決算差異的控制及建議

1、統(tǒng)一、完善部門預(yù)算法制監(jiān)督

完善權(quán)力機關(guān)監(jiān)督審查的權(quán)力和范圍，提高其監(jiān)督審查能力，推進人大對政府預(yù)算和決算的審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，可擴展地方人大在預(yù)算準(zhǔn)備和支出審查中的權(quán)力范圍。明確規(guī)定財政超收、中央轉(zhuǎn)移支付、非稅收入等也必須列入預(yù)算調(diào)整的審查范圍。

2、有效統(tǒng)一，集中預(yù)算分配權(quán)

當(dāng)前急需理順財政與計劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于非稅收入，必須迅速打破各部門的一定程度的實質(zhì)分配權(quán)。財政部門在實行財政專戶“收支兩條線”過渡辦法的同時，必須加快非稅收入納入預(yù)算管理的推進力度,以法規(guī)鞏固成果。

3、理順財政部門與預(yù)算部門的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系

首先必須賦予財政部門有機統(tǒng)一的預(yù)算分配權(quán)，確立其在預(yù)算（草案）審查領(lǐng)域的行政權(quán)威。各部門同時負有建立健全內(nèi)部管理制度，并隨時檢查內(nèi)部控制制度運行的有效性，保證經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算按計劃執(zhí)行的責(zé)任。

4、完善管理監(jiān)控機制

完善管理監(jiān)控機制，其前提是首先必須建立完善公開、透明的政府財政公開信息系統(tǒng)。其次，行政監(jiān)控和權(quán)力機關(guān)監(jiān)控都必須有切實的問責(zé)糾偏制度，都必須對那些不能提供恰當(dāng)解釋的活動進行否決和處罰。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，只有建立起追查執(zhí)行者——無論財政部部門還是其他部門，是否聽取審計機構(gòu)建議的機制，以及重點加強對各部門——包括財政部門“一把手”的問責(zé)糾偏，管理監(jiān)控機制才能發(fā)揮出作用。

四、結(jié)束語

無需諱言，預(yù)算改革明顯帶有濃厚政治色彩，但面對缺乏扎實有效的部門支出管理的現(xiàn)狀，只有進一步建立健全和強化完善“合規(guī)性”體制與機制，才可能為以實現(xiàn)受托責(zé)任、透明度、參與和預(yù)見性為支柱的預(yù)算改革更高目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

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