蘇麗敏

摘要：近年來，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時期，城市化率由1996年的18.4%提高到2013年的44.3%，然而在我省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，也面臨著城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足、融資主體和融資方式單一、土地財政缺乏可持續(xù)性、融資平臺風(fēng)險突出等問題。而充足的資金、合理的投融資機(jī)制是城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力保障。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，我們要不斷地完善我省城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制，從而全方位的在量上和質(zhì)上保證我省城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，促進(jìn)我省我省城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河南??；城鎮(zhèn)化；基礎(chǔ)設(shè)施；籌資機(jī)制

河南省政府在2011年政府工作報告中指出，要不斷提升新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用，把加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的綜合性舉措，要繼續(xù)深入實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)三年大提升行動計劃，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)交通、供排水、垃圾污水處理、供熱、供電、供氣、生態(tài)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，充足的資金、合理的投融資機(jī)制是城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力保障。因此，分析河南省在城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的投融資問題和解決問題方案，對于河南省城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、我省城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的深入推進(jìn)，融資來源開始多元化，1994 年分稅制改革和 2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，強(qiáng)化了這一趨勢，使得土地出讓金、地方投融資平臺、地方債逐漸成為融資的主力。與此同時，外資和民間資本也開始投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上解決了財政資金不足的問題。經(jīng)過多年市場化進(jìn)程的推進(jìn)，我省的城鎮(zhèn)化投融資已由早期的政府計劃控制、財政預(yù)算支付，逐步轉(zhuǎn)型為財政資金引導(dǎo)、市場資金介入的市場化融資模式，并且政府的投資唯一主體地位形勢有所改觀，由社會各方資金共同參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體多元化格局正在形成。從融資方式來看，我省城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資方式主要有：地方政府為主體的地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付，地方政府的土地財政，地方政府控制經(jīng)營的投融資平臺，中央代發(fā)地方債，公私合營的民間資本。

從表1可以看出，在我省城鎮(zhèn)建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，資金來源主要有國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金。其中國家預(yù)算資金在總資金的比重呈下降趨勢，國內(nèi)貸款、自籌資金和其他資金在總資金的比重逐年上升。以 2012年為例，全社會固定資產(chǎn)投資額為 21710.1億元，其中國家預(yù)算資金為412億元，占總資金的1.9%，國內(nèi)貸款資金為2494.9億元，占總資金的11.5%，利用外資78.1億元，占總資金的0.36%，自籌資金為16789.8億元，占總資金的77.3%，其他資金為1935.3億元，占總資金的8.9%。

表1：河南省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金來源（單位：億元）

資料來源：國家統(tǒng)計年鑒（2003-2013）

二、我省城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題

（一）我省城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求缺口較大

當(dāng)前，我省處于城市化加速發(fā)展時期，河南省社科院發(fā)布藍(lán)皮書《2014年河南社會形勢分析與預(yù)測》中提到，按照河南省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃要求，從2013年起，我省城鎮(zhèn)化率年均應(yīng)提高2個百分點(diǎn)，2015年達(dá)到48%，2017年達(dá)52%以上，2020年達(dá)到58%。1聯(lián)合國開發(fā)計劃署研究認(rèn)為，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資一般占GDP的3%-5%。如果處在城市化加速發(fā)展階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所占GDP的比重還應(yīng)使得提高。在河南省的“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要全文中提到：在十二五期間，全省生產(chǎn)總值年均增長9%以上。依據(jù)這些信息，我們可以對未來河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求做如下預(yù)測。

從表2可看出，未來我省的經(jīng)濟(jì)增長速度年均為9%，在這種背景下，城鎮(zhèn)化率和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求大增，預(yù)計到2015年我省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求余額為1916億元，2020年達(dá)到2947億元，甚至更多。由此看來，未來我省的城鎮(zhèn)化率逐年提高，同時也將面臨著很大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口。

表2：2012-2020年河南省GDP、城鎮(zhèn)化率、城市基礎(chǔ)設(shè)施資金需求預(yù)測

（單位：億元）

資料來源：河南省統(tǒng)計年鑒整理而來

（二）融資主體和融資方式單一

加速城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府關(guān)注的熱點(diǎn)。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大慣性，我省在城市化基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域仍然存在著投融資主體和投融資方式單一的問題。

1、投融資主體單一。從我省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)來看，我省城建資金來源已由過去依賴單一的政府財政撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦顿Y、信貸投資、自有資金投資和利用外資等多種渠道。但是從我省城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制來看，主要還是以政府為投資主體，政府的投資范圍不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涉及部分競爭性領(lǐng)域。

2、投融資方式單一。近年來，全省各地積極搭建投融資平臺，這對于解決河南省城鎮(zhèn)化資金問題起了一定的作用，但作為各地建設(shè)投資的融資主體，實(shí)質(zhì)上仍是政府運(yùn)作，投資主體單一造成風(fēng)險集聚于政府，債務(wù)依存度過高給新的融資需求帶來較大壓力。相對來說，招商引資的運(yùn)作方式仍停留在以土地?fù)Q投資的階段。

（三）融資平臺風(fēng)險突出

從我省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資來源結(jié)構(gòu)可以看出，國內(nèi)貸款在總資金中占了很大比重。在2012年，該比重達(dá)到了11.5%。無可置疑，地方政府投融資平臺對于推動地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展的確發(fā)揮了不可磨滅的作用。但是，同時我們必須清醒的認(rèn)識到：地方政府投融資平臺大規(guī)模負(fù)債過分依賴銀行信貸和土地出讓收入、與地方政府關(guān)系過于密切、投資運(yùn)作不規(guī)范和不透明，在積累了巨額債務(wù)的同時，也潛藏著巨大的財政風(fēng)險、金融風(fēng)險。地方政府投融資平臺承擔(dān)的債務(wù)從微觀法律層面上看是企業(yè)的直接或擔(dān)保債務(wù)，但是從宏觀政府職能角度看，一旦融資平臺運(yùn)營失敗，所有這些債務(wù)必定由政府買單，轉(zhuǎn)變?yōu)檎闹苯觽鶆?wù)，這將直接或者間接的導(dǎo)致金融風(fēng)險與財政風(fēng)險。

三、建立和完善我省城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系的建議

目前我省城鎮(zhèn)化建設(shè)在快速推進(jìn)的同時，面臨著大量的資金需求缺口。因此，為保證我省城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展，我們必須不斷改進(jìn)和創(chuàng)新投融資體制。

（一）形成多元化的城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體

當(dāng)前我省城建資金仍然是以政府財政和國有銀行信貸融資為主，即是以政府信用為主。社會信用、企業(yè)信用體系尚未形成，這是制約我省融資重心轉(zhuǎn)向市場的根本原因。因此，繼續(xù)改革單一的政府投融資模式，拓寬融資渠道，吸引更多的色會資金進(jìn)入我省城建領(lǐng)域是我國未來城市基礎(chǔ)設(shè)施融資發(fā)展的重要取向之一。為實(shí)現(xiàn)城建資金多元化的格局，我們應(yīng)在省政府的推動下，引入民營投融資主體，鼓勵農(nóng)民自主建設(shè)小城鎮(zhèn)，鼓勵和引進(jìn)公司和企業(yè)共同參與城市化建設(shè)。

推進(jìn)投資主體多元化。

（二）實(shí)現(xiàn)多樣化的城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式

1、強(qiáng)化財政直接投資并提高資金使用效率

從我省城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源結(jié)構(gòu)知道，財政預(yù)算資金一直是我省城市建設(shè)資金的重要來源之一。為提高資金使用的效率水平，我們應(yīng)該提高政府建設(shè)項目的分析論證水平，認(rèn)真制定資金的籌措方案，加大跨類別、跨部門的資金整合力度，使重點(diǎn)城市建設(shè)項目做到科學(xué)排序，大大提高規(guī)模效益。此外，從提高政府投資的社會效益和效率角度看，我省在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要改進(jìn)政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投融資決策的科學(xué)化、民主化水平，并建立嚴(yán)格的投融資決策責(zé)任追究制度。

2、健全完善現(xiàn)代金融服務(wù)體系

金融信貸是我省城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來源，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)必須充分發(fā)揮金融業(yè)的支持作用。如爭取國家開發(fā)性銀行和世界銀行在河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公用事業(yè)等公益項目融資中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；鼓勵全省商業(yè)銀行不斷創(chuàng)新金融工具，設(shè)計與重點(diǎn)項目對接的信貸產(chǎn)品；加強(qiáng)與保險公司的戰(zhàn)略合作，積極吸引保險資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項目等。提升河南省綜合金融體系對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持功能。

3、引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要采取多種措施吸引民營資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極探索公私合伙經(jīng)營模式，建立民間投資與政府投資的合作機(jī)制。對于現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃、出售、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式與民營企業(yè)合作；對于擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府可以通過購買-建設(shè)-經(jīng)營（BBO）、租賃-建設(shè)-經(jīng)營（LBO）、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作；對于新建基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營（BOT）、建設(shè)-擁有-經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。

（三）建設(shè)優(yōu)良的城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資環(huán)境

從以上分析我們知道，我省城鎮(zhèn)化發(fā)展處在典型的以建設(shè)為主要特征的階段。在建設(shè)階段，資金短缺是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最突出的制約瓶頸。但是我們深入剖析形成資金瓶頸的深層次原因會發(fā)現(xiàn)，資金瓶頸并不完全是城市建設(shè)的資金供給不足。我省當(dāng)前的財政、金融體系和法律體系對城市建設(shè)投融資的制約和束縛，也影響著我省的城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資狀況。因此，我們在建立和完善投融資機(jī)制的同時，也應(yīng)該加強(qiáng)我省財政、金融和法律等體系的改革，為城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供良好的外部環(huán)境。

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