沈立

近年來，環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)等相關(guān)部門積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。什么是費(fèi)改稅？它有何重要的意義？又要如何循序漸進(jìn)地開展？

十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要深化財(cái)稅體制改革，把高耗能、高污染產(chǎn)品納入征稅范圍，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。環(huán)保領(lǐng)域的“正稅清費(fèi)”已被提上日程。

排污費(fèi)由來已久

2002年1月，國務(wù)院通過的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，排污者應(yīng)當(dāng)依照《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《環(huán)境噪聲污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，繳納相應(yīng)的排污費(fèi)。然而，排污收費(fèi)雖然在實(shí)踐中不斷得到完善，但仍存在諸多不足。征收標(biāo)準(zhǔn)過低、缺乏必要的強(qiáng)制手段等現(xiàn)狀往往造成企業(yè)違法成本低，守法成本高。而且排污費(fèi)收入主要?dú)w地方財(cái)政，難以保證不會(huì)出現(xiàn)以費(fèi)代管的現(xiàn)象。

業(yè)內(nèi)專家指出，“由于條例制定的時(shí)間比較早，當(dāng)中的許多規(guī)定顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)需求?！崩缭摋l例只是從源頭擬定排污費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)促進(jìn)企業(yè)提高治污能力缺乏激勵(lì)，對(duì)企業(yè)超量排污也缺乏必要的約束，導(dǎo)致不少企業(yè)在繳納完排污費(fèi)之后便公然排污。“條例規(guī)定的排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低?！币远趸?yàn)槔凑諊覙?biāo)準(zhǔn)，依據(jù)廢氣污染物每當(dāng)量的征收金額，每千克收取0.6元。但是，二氧化硫的實(shí)際治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，從目前實(shí)際操作來看，二氧化硫每千克的治理成本高達(dá)1.95元。中國當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)是，排污企業(yè)在獲得微小利潤時(shí)，卻在對(duì)環(huán)境造成巨大破壞。環(huán)境修復(fù)成本與企業(yè)利潤不成正比。

“如果能通過改革，以法律形式確立環(huán)境保護(hù)的地位，把一種并不具有法律效力的收費(fèi)，變成具有法律效力的稅收制度，這將在一定程度上解決目前排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低、征收手段較弱和政策剛性不足等問題，可以更好地承擔(dān)起對(duì)于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任?！睒I(yè)內(nèi)人士分析道。

環(huán)境形勢(shì)呼喚改革

去年以來，霧霾在全國范圍內(nèi)持續(xù)肆虐，遼寧省則首次給其轄下8個(gè)城市開出“霧霾罰單”，這筆總額約為 5420萬元的罰繳資金將全部用于治理環(huán)境空氣質(zhì)量。這則消息見報(bào)后，一度引發(fā)了人們熱議。人們對(duì)政府加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的這一舉措普遍持肯定態(tài)度，但也有人表示擔(dān)憂：單純罰款可能難以收到持久成效，是不是明年霧霾無法改善還要繼續(xù)罰呢？除此之外，也有人表示用財(cái)政資金繳納環(huán)境空氣質(zhì)量考核罰金，是否與“誰污染、誰治理”的原則相沖突？對(duì)此專家指出，目前國家在治污方面經(jīng)濟(jì)處罰主要針對(duì)企業(yè)，而遼寧省對(duì)城市的環(huán)保處罰，實(shí)際上是把處罰資金轉(zhuǎn)嫁到老百姓身上，對(duì)于排污企業(yè)來說反而可能是有利的，這樣其實(shí)不利于污染源頭排放的監(jiān)管。因此要揪出環(huán)境違法企業(yè)，環(huán)保處罰最終應(yīng)落在污染企業(yè)身上才能避免先污染后治理的老路。

事實(shí)上，一方面是人們對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的呼聲越來越高，另一方面是造成環(huán)境污染的源頭得不到有力的遏制，盡管國家于此可謂想盡辦法，然而排污費(fèi)征收上的諸多門檻，環(huán)保處罰上限又過低，按日處罰政策還沒普及落實(shí)，環(huán)境訴訟受冷等等因素使污染處罰屢屢受挫，違法企業(yè)得不到應(yīng)有的懲處，污染治理最終還是由政府“埋單”。

費(fèi)改稅是大勢(shì)所趨嗎？

2013年年底，十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要深化財(cái)稅體制改革，把高耗能、高污染產(chǎn)品納入征稅范圍，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

其實(shí)，早在2011年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》上就提出，要實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，研究開征環(huán)境保護(hù)稅。2011年12月，李克強(qiáng)總理在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出，開征環(huán)境保護(hù)稅對(duì)于“清費(fèi)立稅”、促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保具有重要作用，要抓緊研究立法和開展試點(diǎn)。

財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明接受媒體采訪時(shí)表示，在環(huán)境保護(hù)方面，我國過去也有相應(yīng)的制度安排，其中一個(gè)主要的制度安排就是對(duì)主要污染排放物征收排污費(fèi)。在他看來，近期環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革的一個(gè)主導(dǎo)方向是把排污費(fèi)“改”成稅收。

事實(shí)上，綜觀世界上的先進(jìn)國家，財(cái)政收入都是由稅收和收費(fèi)二者組成的，以稅為主，以費(fèi)為輔，一般稅收占90%以上。各國規(guī)范化的收費(fèi)一般只有三類：一是規(guī)費(fèi)，即指國家機(jī)關(guān)為居民和團(tuán)體提供特殊服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費(fèi)和工本費(fèi)。二是使用費(fèi)，即“為交換公共部門所提供特殊商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付”，凡是公共部門可以通過市場(chǎng)提供的商品和服務(wù)就可以采用收費(fèi)形式。三是其他少量雜項(xiàng)收入，如國有資產(chǎn)管理收入、外事服務(wù)收入等。

短期影響不大

業(yè)內(nèi)人士指出，開征環(huán)境稅的好處還是有多方面的。一是可以提高污染企業(yè)的營運(yùn)成本，有利于企業(yè)優(yōu)勝劣汰，倒逼高耗能、高污染類企業(yè)增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力，用價(jià)格、稅收機(jī)制等手段關(guān)閉污染源。二是取消排污費(fèi)，推行環(huán)境稅，“正稅清費(fèi)”有利于維護(hù)國家稅制的統(tǒng)一，與國際接上軌。三是有利于增加財(cái)政收入，為治理環(huán)境提供財(cái)政資金支持。

但與此同時(shí)，也有人擔(dān)心環(huán)保稅一方面會(huì)加大企業(yè)稅負(fù)，企業(yè)最終也會(huì)把這部分稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上；另一方面，環(huán)保稅可能會(huì)重蹈土地增值稅和資源稅的覆轍，對(duì)環(huán)境保護(hù)不會(huì)有多少實(shí)質(zhì)性的效果。

對(duì)此，有財(cái)稅專業(yè)人士則表示，企業(yè)繳納環(huán)保稅的成本肯定是要轉(zhuǎn)嫁一部分到消費(fèi)者身上，但是這種轉(zhuǎn)嫁應(yīng)該算在企業(yè)的生產(chǎn)成本以內(nèi)。因?yàn)檫^去企業(yè)并沒有把環(huán)境的成本算入到生產(chǎn)成本當(dāng)中，而是讓社會(huì)來承擔(dān)環(huán)保成本，讓老百姓用健康去承擔(dān)。從另一方面來說，對(duì)一些高污染高排放的企業(yè)而言，“費(fèi)改稅”只是把以前的排污費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂招问?，絕對(duì)金額不會(huì)增加太多，環(huán)保稅可能不會(huì)給它們帶來很大稅收壓力?！百M(fèi)改稅”更多是制度層面的完善，短期內(nèi)不會(huì)給企業(yè)帶來太大變化。

具體操作還要完善

“費(fèi)改稅”在我國并非沒有先例，而在環(huán)保領(lǐng)域推行“費(fèi)改稅”必須面臨的一個(gè)核心問題是標(biāo)準(zhǔn)如何確定，這恐怕是開征環(huán)境保護(hù)稅一個(gè)最大的難點(diǎn)。專家認(rèn)為，如果稅率水平與現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持平就顯得偏低了，起不到對(duì)污染排放懲罰的作用。如果把標(biāo)準(zhǔn)定得過高，又會(huì)在一定階段內(nèi)大大增加相關(guān)行業(yè)企業(yè)的成本。真正操作起來，開征初期主要污染物的稅率水平也許應(yīng)該高于現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低于治理成本。長遠(yuǎn)來講，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)的逐步累積，稅率可以逐漸提高，再通過征稅覆蓋治理成本。

此外，環(huán)境稅屬于外部成本，需要通過政府干預(yù)將它合理地納入社會(huì)成本，因此政府也可以著手完善相關(guān)法律。稅務(wù)部門根據(jù)環(huán)保部的征收單統(tǒng)一收取企業(yè)的環(huán)境稅，集中資金用于專項(xiàng)環(huán)境治理。對(duì)此，蘇明認(rèn)為，中國推出環(huán)境稅首先是將排污費(fèi)改成稅收，也就是將目前對(duì)廢氣、廢水，以及二氧化碳、二氧化硫所征費(fèi)用，首先改成稅，遵循“先易后難”、循序漸進(jìn)的路線圖，在一些地方試點(diǎn)，試點(diǎn)成功并總結(jié)完善后再逐步推開。等條件成熟了，再對(duì)噪聲、固體廢棄物等其他項(xiàng)目征收環(huán)境稅。

Tips

何為費(fèi)改稅

費(fèi)改稅，也稱稅費(fèi)改革，是指在對(duì)現(xiàn)有的政府收費(fèi)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，用稅收取代一些具有稅收特征的收費(fèi)，通過進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，初步建立起以稅收為主，少量的、必要的政府收費(fèi)為輔的政府收入體系。其實(shí)質(zhì)是為規(guī)范政府收入機(jī)制而必須采取的一項(xiàng)重大改革舉措。endprint