作者簡(jiǎn)介：

鄧凡（1981-），男，四川儀隴人，云南大學(xué)高等教育研究院講師，管理學(xué)博士，研究方向：教育政策與教育管理。

摘要： 政策網(wǎng)絡(luò)理論是當(dāng)前政策科學(xué)的前沿理論，代表著未來(lái)政策科學(xué)發(fā)展的方向。政策網(wǎng)絡(luò)理論的興起為我國(guó)新型教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在政策網(wǎng)絡(luò)視角下構(gòu)建新型教育政策執(zhí)行模式要擴(kuò)大教育政策執(zhí)行主體、豐富教育政策執(zhí)行工具、改善教育政策執(zhí)行信息傳遞的路徑和建立有效的網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò)；教育政策；執(zhí)行模式

中圖分類號(hào)：

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-055X（2014）02-0000-00

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黨的十七大報(bào)告指出，“人民民主是社會(huì)主義的生命。發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！笔叽髨?bào)告還明確提出社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重點(diǎn)在于“發(fā)展基層民主”， 要求不斷地?cái)U(kuò)大基層群眾的自治范圍，完善民主管理制度，做到人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。在這種新要求下，我國(guó)傳統(tǒng)“線性”教育政策執(zhí)行模式（即“自上而下”和“自下而上”的政策執(zhí)行模式）面臨著很多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。而政策網(wǎng)絡(luò)的興起為我國(guó)教育政策執(zhí)行模式創(chuàng)新提供了一個(gè)很好的研究視角和分析框架，對(duì)我國(guó)構(gòu)建新型教育政策執(zhí)行模式具有重要意義。

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一、政策網(wǎng)絡(luò)：主要理論及內(nèi)涵

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政策網(wǎng)絡(luò)是將網(wǎng)絡(luò)理論引入政策科學(xué)中而形成的一種分析框架和研究途徑，它著眼于公共政策過(guò)程中政策主體的相互關(guān)系及其結(jié)構(gòu)對(duì)政策過(guò)程和結(jié)果的影響。政策網(wǎng)絡(luò)研究始于20世紀(jì)五六十年代的美國(guó)，后來(lái)在英國(guó)、德國(guó)和荷蘭等地得到發(fā)展，現(xiàn)在盛行于整個(gè)歐美學(xué)界。政策網(wǎng)絡(luò)研究的興起被認(rèn)為是對(duì)政治科學(xué)的一大貢獻(xiàn)，它是過(guò)去二三十年里西方學(xué)界尋求對(duì)政策決策現(xiàn)象進(jìn)行重新概念化的重要成果。 ［1］

網(wǎng)絡(luò)一詞最初的意義是指利于接觸（take advantage of contact）的意思。最早將網(wǎng)絡(luò)分析方法運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)研究中的應(yīng)當(dāng)是社會(huì)學(xué)。在20世紀(jì)四五十年代，社會(huì)科學(xué)在分析與描述人際關(guān)系、結(jié)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系與互賴關(guān)系時(shí)，首先使用網(wǎng)絡(luò)一詞。他們認(rèn)為，“行動(dòng)者并非如同原子個(gè)體一般在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之外行動(dòng)或者決策,不會(huì)一成不變地恪守其社會(huì)角色的職責(zé),力圖進(jìn)行有目的的行動(dòng)是嵌入在具體的、當(dāng)前的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中?！?［2］因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的概念可以更靈活、真實(shí)的分析不同層次人民的互動(dòng)，于是在20世紀(jì)70年代引起了政治學(xué)家們的重視和關(guān)注。他們認(rèn)為，“公共政策是人民與組織之間復(fù)雜相互作用的產(chǎn)物，政策制定的網(wǎng)絡(luò)概念更能提供真實(shí)政治如何發(fā)生的景象，能真實(shí)地認(rèn)識(shí)到政策過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)圖景，避免了政治科學(xué)和政策科學(xué)在規(guī)范理論與經(jīng)驗(yàn)分析之間搖擺不定的局面”。 ［3］到20世紀(jì)70年代末期，網(wǎng)絡(luò)成為當(dāng)代變遷的治理模式的適當(dāng)隱喻，而取代多元主義（pluralism）、統(tǒng)合主義（corporatism） 以及其它的傳統(tǒng)治理模式。

由于各國(guó)的政治文化差異和學(xué)術(shù)研究傳統(tǒng)的不同，學(xué)者們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)理解也存在著分歧，當(dāng)代西方政治科學(xué)學(xué)界對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的局面，形成了不同的理論和流派。一般認(rèn)為，西方學(xué)者關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的研究主要有三個(gè)不同的研究傳統(tǒng)和理論流派。

一是以美國(guó)為代表的政策網(wǎng)絡(luò)研究。他們從微觀層面強(qiáng)調(diào)政策主體之間的相互影響和互動(dòng)。美國(guó)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的研究源于其對(duì)亞政府問(wèn)題的研究。亞政府是指“專注在具體的問(wèn)題領(lǐng)域中的小政治團(tuán)體，有政府的行動(dòng)者，也有非政府的行動(dòng)者”。 ［4］亞政府的研究主要專注于“鐵三角”模式，即政策制定和執(zhí)行中不能忽視政府官員、國(guó)會(huì)議員和利益集團(tuán)之間相互作用而形成的亞系統(tǒng)，他們認(rèn)為這個(gè)亞系統(tǒng)在政策制定過(guò)程中幾乎處于壟斷地位。1978年，美國(guó)學(xué)者赫克羅（Heclo）發(fā)表了《議題網(wǎng)絡(luò)與執(zhí)行權(quán)威》一文，通過(guò)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政策決策過(guò)程考察指出，“鐵三角”在政策制定和執(zhí)行中的確存在，但在多元社會(huì)中相對(duì)開(kāi)放的“議題網(wǎng)絡(luò)”必將取代這種封閉的“鐵三角”關(guān)系。他指出，在“尋找封閉的三角控制關(guān)系的同時(shí)，我們將會(huì)錯(cuò)過(guò)對(duì)政府沖擊越來(lái)越強(qiáng)的比較開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)?！?［5］議題網(wǎng)絡(luò)是一種圍繞特定的政策問(wèn)題而形成的參與者之間的松散網(wǎng)絡(luò)，其參與者主要包括政府官員、國(guó)會(huì)議員、游說(shuō)團(tuán)體、商人、專家學(xué)者以及大眾傳播業(yè)者等，這些成員可以隨意出人網(wǎng)絡(luò)，并以各自的方式對(duì)政策的制定施加影響。 ［6］總之，美國(guó)學(xué)者主要是從微觀層面去研究政策網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程中的個(gè)人關(guān)系而不是組織間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。美國(guó)學(xué)者的重大貢獻(xiàn)在于提出了政策網(wǎng)絡(luò)的概念，而赫克羅提出的議題網(wǎng)絡(luò)更是引發(fā)歐洲學(xué)者的學(xué)術(shù)興趣，推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)研究的深入和發(fā)展。

二是以英國(guó)代表的政策網(wǎng)絡(luò)研究。他們從中觀層面重視利益集團(tuán)與政府之間的關(guān)系。英國(guó)學(xué)者一方面秉承美國(guó)的研究傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人之間的關(guān)系；另一方面，他們認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)起源于英國(guó)，并且他們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的概念有更清晰的認(rèn)識(shí)，以羅茨（Rhodes）為代表的英國(guó)學(xué)者們認(rèn)為，美國(guó)的“鐵三角”無(wú)法直接應(yīng)用到英國(guó)這樣的國(guó)家，因?yàn)榱⒎C(jī)構(gòu)在政策過(guò)程中發(fā)揮的作用相比美國(guó)來(lái)說(shuō)是很小的，他認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)中最關(guān)鍵的構(gòu)成部分是組織間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，而不是這些組織內(nèi)的個(gè)人關(guān)系。他還清晰地說(shuō)明了政策網(wǎng)絡(luò)的幾個(gè)基本特質(zhì)：（1）行動(dòng)主體間的相互依賴性；（2）網(wǎng)絡(luò)成員交換資源和利益協(xié)商的持續(xù)互動(dòng)；（3）互動(dòng)按照“游戲規(guī)則”，并產(chǎn)生信任；（4）國(guó)家干預(yù)之外，社會(huì)是實(shí)質(zhì)性的自治，政策網(wǎng)絡(luò)具有自主性并且可以自我治理。 ［7］

三是以德國(guó)、荷蘭為代表的政策網(wǎng)絡(luò)研究。德國(guó)、荷蘭學(xué)者從宏觀上研究政策網(wǎng)絡(luò)，他們把政策網(wǎng)絡(luò)用來(lái)描述和分析國(guó)家與市民社會(huì)的關(guān)系。他們認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是與市場(chǎng)、政府三足鼎立的第三種社會(huì)結(jié)構(gòu)形式與國(guó)家治理模式。“政策網(wǎng)絡(luò)的概念不只是一種新的分析視角，而是預(yù)示著政體結(jié)構(gòu)的實(shí)際變革?！?［8］“等級(jí)制的協(xié)調(diào)在當(dāng)今世界已喪失其優(yōu)越性，這是因?yàn)楫?dāng)今世界的種種特征:相互依存之日益緊密、日益擴(kuò)展而又迅速變化；組織內(nèi)部和組織之間、部門內(nèi)部和部門之間、以及國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家之間的互動(dòng)日益頻繁，但又總是為時(shí)短暫地跨越原有的各種邊界?！?［9］在德國(guó)和荷蘭學(xué)者看來(lái)，政府與市場(chǎng)作為一個(gè)治理模式都不適合于當(dāng)下這種國(guó)家與私人部門日益相互依賴的局勢(shì)，而水平協(xié)商的，自我協(xié)調(diào)的政策網(wǎng)絡(luò)能夠避免政府失靈和市場(chǎng)失靈、成為一種新的治理模式。

盡管學(xué)界對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的概念還沒(méi)有達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，其理論本身也需要進(jìn)一步研究和完善，但其作為一種新的治理模式和研究框架，對(duì)我們探究公共教育政策本質(zhì)、教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新都具有一定的參考價(jià)值和啟發(fā)意義。

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二、政策網(wǎng)絡(luò)理論：教育政策執(zhí)行模式創(chuàng)新的新視角

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政策網(wǎng)絡(luò)作為一種新的治理模式和研究框架，其新的理論途徑、方法和視野突破了傳統(tǒng)教育政策分析的范式，為新的教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新和構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

其一，傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式把教育政策執(zhí)行作為一種“功能—過(guò)程”進(jìn)行分析，階段分析法是教育政策執(zhí)行分析的主導(dǎo)范式，也就是把教育政策執(zhí)行分解若干功能性階段進(jìn)行研究和分析，這樣便于理解教育政策執(zhí)行的過(guò)程。這種功能主義的線性分析方法沒(méi)有對(duì)教育政策執(zhí)行過(guò)程中各階段所扮演的角色提供普遍的認(rèn)同意義，也無(wú)法弄清楚不同的教育政策主體在政策執(zhí)行過(guò)程中具體扮演什么角色。政策網(wǎng)絡(luò)的方法則把教育政策執(zhí)行過(guò)程視為多元行動(dòng)者之間互動(dòng)的結(jié)果，教育政策執(zhí)行過(guò)程就不再是教育行政部門純理性的規(guī)劃活動(dòng)，而是一個(gè)多元統(tǒng)一的過(guò)程，因此不應(yīng)該將教育政策執(zhí)行過(guò)程明確地分割為截然不同的階段，而是該透過(guò)教育政策執(zhí)行相關(guān)方的互動(dòng)與結(jié)構(gòu)關(guān)系來(lái)理解教育政策執(zhí)行，并預(yù)測(cè)執(zhí)行的結(jié)果?！巴高^(guò)政策網(wǎng)絡(luò)分析，我們可以探究不同政策執(zhí)行領(lǐng)域的不同結(jié)構(gòu)類型，如‘鐵三角、‘議題網(wǎng)絡(luò)等在政策過(guò)程中所扮演的角色?！?［10］由此可以看出，政策網(wǎng)絡(luò)分析有利于解釋教育政策領(lǐng)域內(nèi)，教育政策部門內(nèi)形成的不同結(jié)構(gòu)特征對(duì)教育政策執(zhí)行過(guò)程的影響，從而豐富了教育政策執(zhí)行的研究。

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其二，傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行研究都是以個(gè)人或組織為分析單元，人為地把政府與社會(huì)分為兩大對(duì)立的實(shí)體，強(qiáng)調(diào)政府的等級(jí)制度，沒(méi)有重視各級(jí)政府以及政府各部門的復(fù)雜結(jié)構(gòu)關(guān)系。而同時(shí)，將個(gè)人與社會(huì)也作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體統(tǒng)一為一個(gè)整體，沒(méi)有意識(shí)到在教育利益結(jié)構(gòu)分化的社會(huì)中社會(huì)組織之間，社會(huì)與個(gè)人、社會(huì)與政府、個(gè)人與政府之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。而政策網(wǎng)絡(luò)打破了這一研究視野，將政府、社會(huì)、個(gè)人統(tǒng)一起來(lái)納入到復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，從而能更詳細(xì)準(zhǔn)確地描述和分析教育政策執(zhí)行過(guò)程。

其三，傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的作用，要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)的作用。因此，在教育政策執(zhí)行過(guò)程中，等級(jí)科層制權(quán)力命令使社會(huì)個(gè)人教育利益難以表達(dá)，要么是政府在教育政策執(zhí)行中的力度不強(qiáng)而使教育政策執(zhí)行偏離。從政策網(wǎng)絡(luò)理論的角度來(lái)看，政策執(zhí)行的本質(zhì)歸根到底是一種利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。政策網(wǎng)絡(luò)參與者加入網(wǎng)絡(luò)的原因，實(shí)質(zhì)就是要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)表達(dá)自己的利益，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)教育政策主體之間是通過(guò)交換而達(dá)到協(xié)調(diào)與合作，而不是通過(guò)科層制下的命令與規(guī)制。這些教育政策主體之間的關(guān)系是相互依賴而不是獨(dú)立的，而教育政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵在于政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的有效管理，以達(dá)到公共教育利益實(shí)現(xiàn)的目的。從而更好地揭示了教育政策執(zhí)行的本質(zhì)是一種網(wǎng)絡(luò)治理，為教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新和構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

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三、當(dāng)前形勢(shì)下教育政策執(zhí)行模式創(chuàng)新的可能

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隨著我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育健全，國(guó)家與公民社會(huì)正在逐步分離，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始變遷為一種既彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系的政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域這樣一個(gè)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于政治領(lǐng)域的民主化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化和社會(huì)領(lǐng)域的自治化，我國(guó)傳統(tǒng)以國(guó)家教育權(quán)力為主要形式的公共教育權(quán)力開(kāi)始變遷，出現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)和學(xué)校之間的相互博弈的趨勢(shì)，形成了新的社會(huì)關(guān)系和利益格局。這種巨大的變化既對(duì)傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式提出了巨大挑戰(zhàn)，也為創(chuàng)新教育政策執(zhí)行模式提供了條件。政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國(guó)的應(yīng)用具備一定的現(xiàn)實(shí)條件。

首先，社會(huì)利益格局多元化催生了教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新。從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布實(shí)施以后，從某種程度上可以說(shuō)，我國(guó)的公共教育權(quán)力就開(kāi)始了變遷。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確提出：“改革管理體制,在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí),堅(jiān)決實(shí)行減政放權(quán),擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。國(guó)家下放基礎(chǔ)教育權(quán)力，學(xué)校有了更多的辦學(xué)自主權(quán)；教育中介組織的產(chǎn)生，民辦教育的復(fù)興以及加入世界貿(mào)易組織后我國(guó)政府對(duì)于教育貿(mào)易服務(wù)的承諾，等等，我國(guó)的公共教育權(quán)力由上到下從中央政府向地方政府、下級(jí)組織機(jī)構(gòu)和學(xué)校下放權(quán)力；從內(nèi)到外由體制內(nèi)部向外部社會(huì)和市場(chǎng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。這樣在教育權(quán)力上就形成了一個(gè)政府、市場(chǎng)和社會(huì)相博弈的局勢(shì)，教育利益多元格局開(kāi)始形成。在這種情況下，眾多的教育利益主體出現(xiàn)就打破了傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行由政府一家獨(dú)攬的局面，越來(lái)越多的教育利益主體為了訴求自己的教育利益、尋求公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，要求享有公共教育管理的權(quán)力，參與公共教育政策制定和執(zhí)行，希望在公共教育政策執(zhí)行中體現(xiàn)他們自身的利益和價(jià)值。傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式通過(guò)政府內(nèi)嚴(yán)格的等級(jí)結(jié)構(gòu)強(qiáng)制命令的形式來(lái)推行公共教育政策的做法已經(jīng)很難湊效，這迫切需要我們創(chuàng)新公共教育政策執(zhí)行模式來(lái)適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展要求。

其次，我國(guó)的政策環(huán)境為教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。所謂政策環(huán)境，是指政策生成、運(yùn)行、發(fā)生作用的過(guò)程中一切條件的總和。主要包括自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、體制或制度條件、政治文化、國(guó)際環(huán)境等幾種類型。其中，體制和政治文化對(duì)政策制定和執(zhí)行起著舉足輕重的作用。政策總是在一定的經(jīng)濟(jì)和文化體制或制度下制定和實(shí)施的，政策過(guò)程的狀況如何，在很大程度上受制于現(xiàn)實(shí)體制。因此，政策的制定或?qū)嵤?，都與體制息息相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)政治體制的民主化、經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化以及社會(huì)領(lǐng)域的自治化趨勢(shì)明顯，為教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的條件。

另外，政治文化對(duì)政策的制定和執(zhí)行作用影響也是深遠(yuǎn)的。美國(guó)政治學(xué)家加布里埃爾?A?阿爾蒙德（Gabriel A Almond）將政治文化定義為，“政治文化是一個(gè)民族在一個(gè)特定時(shí)間內(nèi)對(duì)政治過(guò)程的態(tài)度和感情的總和，是政治體系的基本政治傾向?！?［11］作為一個(gè)“關(guān)系型”社會(huì)，我國(guó)教育政策過(guò)程中存在著十分復(fù)雜的政策關(guān)系網(wǎng)，運(yùn)用“政策網(wǎng)絡(luò)”的方法對(duì)于這些關(guān)系的具體研究要比傳統(tǒng)的國(guó)家——社會(huì)模式的研究更具有解釋力，特別是在我國(guó)政策過(guò)程中“人格化結(jié)構(gòu)”比較明顯的情況下。政策過(guò)程的“人格化結(jié)構(gòu)”是指政策過(guò)程中與政治角色之間的個(gè)人關(guān)系緊密相連的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。在人格化結(jié)構(gòu)中，其權(quán)力來(lái)源及合法性在很大程度上依附于政治體系中的人際關(guān)系，而不取決于法定政治機(jī)構(gòu)中的職位；而政治體系中的人際關(guān)系又基于不同政治角色的人格因素。 ［12］我國(guó)這種特有的政治文化為政策網(wǎng)絡(luò)理論的應(yīng)用提供了更為貼切的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論背景。

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四、政策網(wǎng)絡(luò)視角下構(gòu)建新型教育政策執(zhí)行模式的路徑選擇

政策網(wǎng)絡(luò)作為政策科學(xué)的一種新的分析框架和研究方法，是在當(dāng)代西方國(guó)家中的國(guó)家與社會(huì)功能分化初現(xiàn)端倪并逐漸使得國(guó)家決策主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分權(quán)化、碎片化時(shí)，傳統(tǒng)政治與行政二元對(duì)立的政策決策理論對(duì)政策過(guò)程的詮釋已力不從心，政策網(wǎng)絡(luò)在此基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生。政策網(wǎng)絡(luò)理在對(duì)傳統(tǒng)線性政策執(zhí)行模式批判的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過(guò)程中政策主體之間的關(guān)系、結(jié)構(gòu)，反對(duì)將政策執(zhí)行分為若干功能階段，強(qiáng)調(diào)正式制度與非正式制度對(duì)政策結(jié)果的影響，重視政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)作用和有效的網(wǎng)絡(luò)管理，主張政策主體間的信任、協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)體制的建立，以達(dá)到對(duì)公共事務(wù)有效治理的目的。教育作為公共事務(wù)之一，對(duì)整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高和國(guó)家的發(fā)展具有重要作用，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次在全國(guó)各大會(huì)議中強(qiáng)調(diào)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。教育政策是公共政策的一種，具有公共政策的某些特點(diǎn)，但因其教育性又區(qū)別于公共政策。并且，在我國(guó)，教育政策執(zhí)行中各種教育關(guān)系的復(fù)雜性是毋庸置疑的，多元教育利益主體也是存在的。因此，從政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)探討我國(guó)新型教育政策執(zhí)行模式的創(chuàng)新是有一定的可行性的?；谡呔W(wǎng)絡(luò)理論的視角，我國(guó)要構(gòu)建新型教育政策執(zhí)行模式主要從以下幾個(gè)路徑著手：

1從“一元”到“多元”： 擴(kuò)大教育政策執(zhí)行主體

在我國(guó)傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式中，政府是教育政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著所有公共教育政策執(zhí)行的重任，各級(jí)教育行政部門在公共教育政策執(zhí)行中則順從于中央行政部門。這種“自上而下”的線性教育政策執(zhí)行模式在特殊事件處理中發(fā)揮了重要作用，取得了令人矚目的成就。但隨著社會(huì)公共教育問(wèn)題的增多，教育公共事務(wù)的繁雜，社會(huì)結(jié)構(gòu)的漸趨分化等問(wèn)題的出現(xiàn)，政府在公共教育資源配置與服務(wù)能力方面與公眾不斷增加的公共需求之間的矛盾日益凸顯。教育行政部門的教育政策執(zhí)行力的低效與公眾對(duì)公共教育政策貫徹落實(shí)的美好期望之間形成差距。在傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式中，教育行政部門是教育政策執(zhí)行的唯一主體，教育政策的制定制度和執(zhí)行都是教育行政部門說(shuō)了算，其他教育利益相關(guān)者被排除在外，由此，我國(guó)的教育政策活動(dòng)通常都是處于“受益人缺席”的狀態(tài)?！敖逃呋顒?dòng)中‘受益人缺席的狀態(tài)往往限制教育政策的利益相關(guān)者表達(dá)其多樣化的利益訴求，從而危害教育公平。” ［13］

endprint

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理途徑，政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種獨(dú)立于國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的、與科層制和市場(chǎng)治理不同的一種治理模式?？茖又卫硪蚱鋸?qiáng)制、僵化、封閉等而導(dǎo)致政府失靈，市場(chǎng)治理因其追逐私利而侵害公利違反社會(huì)公正而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。政策網(wǎng)絡(luò)則將國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)統(tǒng)一起來(lái)，將各級(jí)政府及其部門、私人組織、公民社會(huì)等都納入公共事務(wù)治理的范疇，強(qiáng)調(diào)主體之間通過(guò)信任、協(xié)調(diào)、學(xué)習(xí)等機(jī)制建立資源互賴的關(guān)系，形成結(jié)構(gòu)化的互動(dòng)行為，從而影響政策結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)理論倡導(dǎo)多元政策主體參與公共事務(wù)的管理，通過(guò)協(xié)商等途徑才能達(dá)成共識(shí)。在我國(guó)傳統(tǒng)教育政策執(zhí)行模式中，教育政策主體單一，各教育利益相關(guān)者經(jīng)常處于缺席狀態(tài)，他們并不是故意“缺席”，而是無(wú)法參與。古希臘著名政治家伯里克利（Perikles約公元前495—前429年）在公元前431年的演說(shuō)中指出，“我們的制度被稱為民主政治，是因?yàn)檎?quán)是在全體公民手中,而不是在少數(shù)人手中”。 ［14］黨的十七大報(bào)告也提出，我國(guó)要建設(shè)社會(huì)主義民主制度，要加強(qiáng)基層民主的建設(shè)。因此，我國(guó)以“自上而下”為主的教育政策模式必將受到挑戰(zhàn)。倡導(dǎo)多元教育政策主體的參與，既是符合政策網(wǎng)絡(luò)理論的宗旨，也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)要求的響應(yīng)。只有教育政策主體的參與，才能建立起教育政策網(wǎng)絡(luò)，各教育利益相關(guān)者才能利用自身的資源，在教育政策網(wǎng)絡(luò)中互動(dòng)，最終達(dá)到教育利益表達(dá)的目的。政府也只有下放更多的權(quán)力，讓更多的人參與到教育政策的制定和執(zhí)行，才能減少公共教育政策執(zhí)行的阻力，達(dá)到較為理想的公共教育治理效果。

2從“命令控制”走向“靈活協(xié)商”：豐富教育政策執(zhí)行工具

“教育政策工具就是政府賴以推行政策的方法或手段?！?［15］加拿大學(xué)者霍萊特和拉梅什（M? Howlett and M?Ramesh）在《公共政策研究》一書(shū)中根據(jù)政府工具的強(qiáng)制性程度來(lái)分類，將政府工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、和混合性工具三類。在政策過(guò)程中，政府要選擇合適的治理手段。

教育政策執(zhí)行工具單一是傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行效力不高的原因之一。在我國(guó)傳統(tǒng)教育政策執(zhí)行實(shí)踐中，強(qiáng)制性工具是主要的教育政策執(zhí)行工具，即使用行政命令的方法。這種強(qiáng)制性的教育政策執(zhí)行工具，其執(zhí)行手段單一，執(zhí)行方法陳舊，執(zhí)行方式比較落后。在當(dāng)前這種國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)并存的情況下，再單一的運(yùn)用某種教育政策工具，教育政策執(zhí)行效果勢(shì)必會(huì)大打折扣，教育政策執(zhí)行工具的豐富有利于公共教育政策的有效執(zhí)行。在公民社會(huì)的崛起以及第三部門的壯大的大趨勢(shì)下，社會(huì)自身的治理能力也在不斷地發(fā)展，政府可以更多地利用社會(huì)資源，倡導(dǎo)通過(guò)社會(huì)治理、個(gè)人與家庭、學(xué)校與社區(qū)、社會(huì)機(jī)構(gòu)合作等途徑，在他們互動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)。在教育政策執(zhí)行中，應(yīng)對(duì)不同的問(wèn)題優(yōu)化教育政策執(zhí)行工具，采取靈活多樣的執(zhí)行方式，使政策工具發(fā)揮最理想的功效，豐富教育政策執(zhí)行的工具。

3“中心—邊緣—中心”：改善教育政策執(zhí)行信息傳遞的路徑

政策信息的傳遞是政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要內(nèi)容。政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，政策信息的暢通有助于政策的有效執(zhí)行。傳統(tǒng)線性教育政策執(zhí)行模式中國(guó)家教育信息的傳遞是線性的，要么是從上到下，要么從下到上，即是說(shuō)國(guó)家教育信息是單一渠道的傳遞。在線性教育政策執(zhí)行模式中，信息單一的傳遞跟其線性教育政策執(zhí)行本質(zhì)有關(guān)，政府包辦了教育政策的制定和執(zhí)行，其他社會(huì)教育利益相關(guān)者是教育政策執(zhí)行的對(duì)象，對(duì)教育政策的理解將不夠全面和深刻。即使在“自下而上”的模式中，雖然教育政策信息是從市場(chǎng)和公民社會(huì)傳到政府這個(gè)“中心”，但其傳遞渠道依然是線性的，單一的，政府與市場(chǎng)和公民社會(huì)沒(méi)有博弈的情況，沒(méi)有博弈也就很難達(dá)到教育共識(shí)，其他社會(huì)群體的教育利益訴求也就很難得到實(shí)現(xiàn)?！耙豁?xiàng)公共政策的制訂和推行，是需要各個(gè)利益相關(guān)方進(jìn)行充分博弈的。如果一項(xiàng)公共政策沒(méi)有經(jīng)過(guò)廣泛的討論和博弈的話，各個(gè)利益集團(tuán)的真正需求沒(méi)有被照顧到，這項(xiàng)公共政策取得的共識(shí)程度就比較低，所以到后面大家對(duì)這項(xiàng)公共政策的執(zhí)行就不可能關(guān)心了?！?［16］政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)的統(tǒng)一。政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的作用仍然是處于中心位置的，但政府的作用不是絕對(duì)的，政府的作用在于協(xié)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)這三者之間的關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，首先由政府發(fā)布政策信息，市場(chǎng)和公民社會(huì)與政府進(jìn)行充分的博弈和討論要論，達(dá)成教育共識(shí)，再由國(guó)家公布政策信息。這樣政策信息的傳遞就是一個(gè)從“中心”到“邊緣”再到“中心”的過(guò)程，我國(guó)在制定國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃中就體現(xiàn)了這點(diǎn)，這也是我國(guó)民主建設(shè)的一個(gè)體現(xiàn)，同時(shí)也是教育民主的體現(xiàn)。

4“信任”、“協(xié)調(diào)”、“學(xué)習(xí)”：建立有效的網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，公共教育利益的實(shí)現(xiàn)與教育政策網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放程度有關(guān)。教育政策網(wǎng)絡(luò)越開(kāi)放，公共教育利益實(shí)現(xiàn)的程度就越高，反之亦然。但公共教育利益在教育政策網(wǎng)絡(luò)中有效的實(shí)現(xiàn)，需要政府建立有效的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)教育政策網(wǎng)絡(luò)的有效管理。

首先，要建立信任機(jī)制。信任，是社會(huì)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基石。我們的日常生活是建立在對(duì)他人信任的基礎(chǔ)之上的。政治上需要政治信任，經(jīng)濟(jì)上需要商業(yè)信任，教育，當(dāng)然需要教育信任。教育政策網(wǎng)絡(luò)的形成是建立在參與教育政策網(wǎng)絡(luò)各行動(dòng)者之間的信任基礎(chǔ)之上的，沒(méi)有信任，教育政策網(wǎng)絡(luò)就不可能形成，就談不上網(wǎng)絡(luò)的治理。網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者在信任的基礎(chǔ)上，進(jìn)行廣泛的、持續(xù)的、穩(wěn)定的交流，能夠增進(jìn)共識(shí)，減少分歧，使教育政策網(wǎng)絡(luò)能有效地運(yùn)行。其次，是建立協(xié)調(diào)機(jī)制。政策網(wǎng)絡(luò)中的各行動(dòng)者是建立在信任基礎(chǔ)之上的，同時(shí)也是資源相互依賴的，也就是說(shuō)教育政策網(wǎng)絡(luò)中的各政策行動(dòng)者是教育利益互相依賴的。涉及到利益，必然就會(huì)有矛盾。在教育政策網(wǎng)絡(luò)中，政府依然處于中心作用，要有效地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，政府就必須對(duì)各政策行動(dòng)者之間的教育利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，遵循教育公正的原則，合理協(xié)調(diào)各政策行動(dòng)者之間的教育利益。只有資源的相互依賴和信任才能促使教育政策網(wǎng)絡(luò)得以有效地運(yùn)行。最后，要建立學(xué)習(xí)機(jī)制。政策網(wǎng)絡(luò)并不是固定不變的，隨著資源互賴關(guān)系的變化以及教育政策的終止，新的教育政策網(wǎng)絡(luò)又會(huì)產(chǎn)生，各政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者應(yīng)該互相學(xué)習(xí)，重新建立信任等關(guān)系，建立新的教育政策網(wǎng)絡(luò)，更好地表達(dá)教育利益。同時(shí)，政府也必須學(xué)習(xí)在新的教育政策網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)利益關(guān)系，有效協(xié)調(diào)、監(jiān)督并激勵(lì)，以有效地實(shí)施網(wǎng)絡(luò)管理，達(dá)到公共教育有效治理的目的。

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The Route Choice for the Establishment of Chinas 

Novel Education Policy Implementation Mode

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DENG Fan

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（Institute of Higher Education, Yunnan University, Kunming 650091, Yunnan, China）

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Abstract:The policy network theory is the advancing theory in the circle of current policy sciences, which represents the coming developmental tendency of policy sciences Its rising has laid a solid theoretical foundation to the innovation of Chinas novel education policy implementation mode To build a novel education policy implementation mode influenced by the policy network theory, we should expand the subjects of execution of education policy, enrich its tools, improve its ways of information exchanges, and build an effective mechanism of network management

Keywords:policy network; education policy; implementation mode

（責(zé)任編輯：余樹(shù)華）

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