國家發(fā)改委學術委員會辦公室課題組

完善我國糖價調控機制研究*

國家發(fā)改委學術委員會辦公室課題組

目前，我國已進入全面建成小康社會與加快完善社會主義市場經濟體制的新階段?，F行的糖價調控機制盡管經過多年改革在體制、機制及調控手段等方面都已發(fā)生了很大變化，但由于傳統(tǒng)計劃經濟體制的影響還沒有根本清除，多部門管理的行政干預還影響著市場機制對資源配置決定性作用的有效發(fā)揮，因而調控體制、機制及手段都已不能完全適應日益復雜化、多樣化的價格變動與糖業(yè)發(fā)展的新形勢，有必要加強深入研究，進而完善我國糖價調控機制。本文主要提出了四點完善我國糖價調控機制的重要性與必要性；分析了我國糖價變動的特點與因素及糖價波動對我國糖產業(yè)發(fā)展帶來的不利影響；梳理了我國食糖價格調控政策的演變及效果；在借鑒國外糖價調控經驗的基礎上提出了完善我國糖價調控機制的基本思路與建議。

糖價；調控機制；研究

一、完善我國糖價調控機制的重要性與必要性

當前，我國食糖產業(yè)發(fā)展已進入到新階段：一是糖料生產形勢發(fā)生變化。生產成本快速上漲，進入高成本階段，推動價格上升。二是食糖消費持續(xù)增長，產業(yè)鏈延長。三是食糖的進口形勢變化。食糖超量進口，國內外價格倒掛，食糖市場與產業(yè)安全面臨新的嚴峻挑戰(zhàn)。四是食糖自身屬性的變化。食糖的金融化屬性逐步增強，資本炒作空間加大，非傳統(tǒng)因素對食糖生產和價格的沖擊加大。在這種新形勢下，作為具有戰(zhàn)略性、基礎性地位的，且關系我國國計民生重要大宗商品的食糖，其價格的市場形成機制與調控的不斷完善，不僅有利于糖產業(yè)的持續(xù)健康安全有序發(fā)展；而且有利于糖產業(yè)鏈條上各市場主體的利益合理分配；有利于國內市場穩(wěn)定與產業(yè)安全；同時也是構建以市場在資源配置中起決定性作用為基礎的我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分。

(一)有利于糖產業(yè)鏈體系的持續(xù)健康安全有序發(fā)展。

改革開放以來，經過三十多年的發(fā)展，特別是1991年我國食糖計劃購銷經營體制改革以來，我國糖產業(yè)從糖料生產到加工再到以糖為原料的食品工業(yè)、化學工業(yè)等的發(fā)展以及到居民消費，已經形成了比較完整的產業(yè)鏈體系，在國內國際市場都已占有相當重要的地位。從糖料的種植到制糖環(huán)節(jié)看，我國食糖產量達到1306.84萬噸(在2012/2013年制糖期)，占世界產量的7.03%，位居世界第四位；從后加工環(huán)節(jié)看，我國以食糖為原料或輔料的食品有7大類(包括糖果、烘焙食品、冷凍飲品、飲料、罐頭、休閑食品和其他)，包含3000多個品種。此外甘蔗具有高生物質特點除用于制糖外，還是生產燃料乙醇的理想作物。甜菜的莖、葉、根以及甜菜粕都是優(yōu)質的飼料，和畜牧業(yè)發(fā)展緊密結合。在科技日益發(fā)展的未來，其經濟價值的利用空間非常廣闊；從消費環(huán)節(jié)看，我國食糖消費量已達1390萬噸(2013年)，占世界總消費量的7.9%，位居世界第三位；*《中國糖業(yè)年報》(2012/2013年制糖期)，第17～18頁。從產業(yè)的開放度看，我國食糖的對外依存度逐年提高，已達26.7%(2012～2013年)。

目前，我國有中國特色的社會主義建設正處于一個新的發(fā)展階段，作為具有戰(zhàn)略性、基礎性地位，并關系國計民生的糖產業(yè)，與國家經濟、社會與資源環(huán)境的協(xié)調發(fā)展息息相關，其持續(xù)健康安全發(fā)展對推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化及農業(yè)現代化，轉變經濟發(fā)展方式，支撐我國全面建成小康社會都具有極其重要的作用及意義。

作為重要經濟杠桿的糖價格調節(jié)機制，貫穿于糖產業(yè)的每個環(huán)節(jié)，對有效調節(jié)糖產業(yè)相關資源配置，保障糖產業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展至關重要。1991年以后，我國在糖價格市場調控方式與內容方面進行了很多探索，但還沒有完全找到一條相對穩(wěn)定、合理有效的調控方式。目前，我國的糖產業(yè)隨著國家經濟發(fā)展的轉型升級也面臨新的發(fā)展形勢與任務：糖料生產面臨如何進一步提升規(guī)?；?；制糖工業(yè)的發(fā)展也面臨著進一步從傳統(tǒng)生產方式向節(jié)能降耗高質量的現代生產方式轉變。同時，由于國內外發(fā)展市場變化，我國糖價已出現持續(xù)高成本推動和國內外市場價格倒掛的新情況。在這種新形勢下，深入研究完善糖價格市場體系，探索更有效的調節(jié)機制與方式，將有利于促進我國糖產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的健康發(fā)展。同時，對于促進我國重要農產品價格機制與調節(jié)方式的不斷完善也具有重要的啟示作用。

(二)有利于糖產業(yè)利益鏈上各主體利益的合理分配和社會和諧建設。

與糖產業(yè)鏈密切相連的是處于產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的市場主體組成的利益鏈，主要包括四個層面的關系：一是由糖農與制糖加工企業(yè)構成的農工關系。由此也派生出農業(yè)內部與工業(yè)內部兩方面關系。農業(yè)內部關系包括糖料種植與其他種植業(yè)的主體關系等；工業(yè)內部關系包括制糖企業(yè)與以糖為原料的食品工業(yè)、化學工業(yè)和醫(yī)療工業(yè)等企業(yè)關系。二是制糖企業(yè)與食糖流通企業(yè)構成的工商關系。三是生產者與消費者的關系。四是政府與糖農、制糖企業(yè)、流通企業(yè)及消費者的關系。

作為重要經濟杠桿的糖價格調節(jié)機制，對于綜合有效調節(jié)糖產業(yè)利益鏈各主體的收益分配，充分調動各主體的積極性，從而保障我國糖產業(yè)的健康發(fā)展至關重要。首先，有效的糖價格調節(jié)有助于更合理協(xié)調工農關系。長期以來，我國農民處于弱勢群體，特別是對我國處于老少邊窮地區(qū)的4000萬糖農，如何保障其穩(wěn)定的收入增長，不僅關系到維護農民的利益問題，而且關系到支持落后地區(qū)和少數民族地區(qū)更好發(fā)展、增加就業(yè)、維護民族團結和社會穩(wěn)定、保持國家沿邊地區(qū)安定等重要政治問題。目前我國已處于工業(yè)化中期向后期的轉變過程，如何通過價格調節(jié)更好地體現工業(yè)反哺農業(yè)進而促進工農業(yè)的一體化發(fā)展是需要認真研究的課題。同時，我國的農工關系也折射出城鄉(xiāng)關系，通過合理價格調節(jié)機制更有利于促進城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，對于加快實現共同富裕，促進和諧社會建設以及全面建成小康社會都具有重要意義。其次，有效的糖價格調節(jié)有助于合理協(xié)調生產者與消費者關系。目前，我國年人均消費食糖約11公斤，與國際年人均消費食糖25公斤還有很大差距，隨著經濟發(fā)展和人民生活水平不斷提高，我國糖的消費呈上升趨勢。合理的糖價不僅能穩(wěn)定消費者食糖消費成本，更好地促進居民食糖的消費增加，從而起到拉動生產發(fā)展的作用，而且也有助于加快糖流通的現代化發(fā)展，促進生產流通的一體化。再次，有效的糖價格調節(jié)有助于協(xié)調政府與其他利益主體的收入分配關系。價格調節(jié)機制一定程度是利益分配機制，合理的糖價有助于客觀體現勞動經營成本和收益，從而實現政府、企業(yè)、糖農的合理利益分配，并更好地實現收益分配的效率與公平，促進和諧社會發(fā)展。

(三)有利于國內市場穩(wěn)定與產業(yè)安全。

2001年我國加入WTO以后，國內外食糖價格市場逐步接軌，國際糖價變動對國內糖價變動的傳導作用逐步加強，糖價也成為聯(lián)系國內外兩個市場、兩種資源、兩種需求的重要媒介。兩個市場聯(lián)動與互動也成為糖產業(yè)發(fā)展的“風向標”和“指示器”。

由于我國還處于社會主義市場經濟發(fā)展初級階段，還缺乏對現代市場經濟，特別是全面開放條件下重要農產品價格市場形成機制的深入了解及實踐，對價格調控市場的功能認識還不完全清楚，導致在放開國內糖市場后，強化了國內糖價格跟隨國際市場價格大幅波動的聯(lián)動效應。出現了當糖料價格過低時損害了糖農的利益與生產積極性；當糖料價格過高時，又侵蝕了生產企業(yè)的應有利潤，影響了加工企業(yè)市場競爭力的新問題。從2001/2002年到2012/2013年的十一個制糖期來看，世界食糖生產在價格的巔峰與波谷之間穿梭搖擺，處于大起大落極不穩(wěn)定的狀態(tài)，給我國糖產業(yè)發(fā)展帶來了不利影響。同時，由于我國糖進口的配額關稅(配額內15%，配額外50%)處于世界低水平(世界平均關稅97%)，當進口糖價明顯低于國內糖價時，大量進口又會較大沖擊國內的產業(yè)鏈，對國內市場穩(wěn)定與產業(yè)發(fā)展造成極大損害，甚至危機到產業(yè)安全問題。2008/2009年至2012/2013年制糖期我國分別凈進口食糖97萬噸、139萬噸、200萬噸、421萬噸、360萬噸，占消費總量的比重分別為7%、10.1%、14.7%、31.6%、25.9%，呈上升的趨勢，由此，2012/2013年制糖企業(yè)出現了全行業(yè)虧損。

在國內外市場聯(lián)動發(fā)展和國外進口糖量逐步增長的新形勢下，有必要深入探索建立有效地保護國內糖產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)有序發(fā)展的我國糖價格調控體系與機制，以促進我國糖產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的同時，更好地維護國內市場和糖產業(yè)發(fā)展的安全。

(四)有利于以市場在資源配置中起決定性作用為基礎的社會主義市場經濟新體制的加快建設。

黨的十八屆三中全會明確提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化改革，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放經濟體系，構建社會主義市場經濟新體制。這標志著我國社會主義市場經濟體制建設進入了新的階段。作為我國重要農產品價格體系組成部分的糖價格調控體系與機制，其不斷地改進與完善將不僅關系到農產品價格調控體系與機制的建設，而且也是以市場在資源配置中起決定性作用的新的社會主義市場經濟體系與管理體制完善和發(fā)展的重要組成部分。

由于我國發(fā)展市場經濟的時間較短，特別是對有效發(fā)揮市場機制決定性作用還沒有積累足夠的經驗，加上傳統(tǒng)計劃經濟體制的烙印及習慣，使包括糖在內的重要農產品有效的價格市場調控體系與機制都存在調控手段單一、調控方式簡單化及調控效果不盡如人意等問題，不適應日益復雜多變的國內外市場經濟發(fā)展新環(huán)境，也不適應建立以市場在資源配置中起決定性作用為基礎的新體制的更高要求。在新的改革與發(fā)展形勢下，有必要深入研究糖價問題，探索有效發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的糖價宏觀調控具體形式，以豐富我國重要農產品價格調控體系，從而為我國社會主義市場經濟新體制的建設做出應有的貢獻。

二、我國糖價變動的特點和因素分析

1991年以前，我國對食糖實行統(tǒng)購統(tǒng)銷管理，從糖料到食糖產量、銷量等各環(huán)節(jié)價格均由政府決定，并納入年度計劃安排，那個時期糖價基本沒有市場變動。1991年后，我國進行了食糖計劃管理方式改革，食糖出廠價由政府定價變成指導價，零售價全面放開，食糖價格進入了由市場調節(jié)的新階段。1991年以來的20多年，我國糖價變動主要呈現出周期性波動上升、現期貨價格相關性強、國內外糖聯(lián)動性提高和內外差拉大等特點。

(一)糖價呈四個周期性波動，但糖價總體呈不斷上升趨勢。

從1991年我國食糖價格管理進行改革以來，食糖價格歷經了四輪較大的波動，總體糖價變動呈不斷上升趨勢(見圖1)。

一是1991/1992年制糖期至亞洲金融危機前后(1998/1999年制糖期)。這一周期歷時7年，時間長、幅度大。國內食糖綜合價格從1991/1992年的約2000元/噸開始上升，最高達到4473元/噸(1994/1995年制糖期)，而后又下落到1998/1999年2770元/噸的低點，高低價相差1703元。

二是1999/2000年制糖期至我國加入WTO前后(2002/2003年制糖期)。這一周期歷時4年，周期短，但波動幅度相對小。2001年4月份糖價達到4419.65元/噸這一周期最高點，2003年7月底又降到2238.0元/噸的低點，高低相差2181元/噸。

圖1 1991年以來的食糖綜合價格走勢

三是加入WTO以后(2002/2003年制糖期)到國際金融危機爆發(fā)前(2007/2008年制糖期)。這一周期間隔5年，波動周期和幅度有所拉長。2006年1月份糖價高達5218.7元/噸，到2007/2008年制糖期，國內食糖價格跌至3474元/噸，比2005/2006年制糖期價格高點下降超過50%，高低相差1744.7元/噸。

四是2008/2009年制糖期國際金融危機之后。2008年以來，我國食糖價格歷經了新一輪大幅波動周期，目前已持續(xù)6年，2010年價格攀高至7816.7元/噸，波動幅度超過上一輪價格高點的50%，比2007/2008年制糖期歷史低點升高125%，2009～2011年均增幅超過40%。2012年以來國內食糖價格下降幅度較大，但仍位于高位區(qū)間，超過以前三個波動周期的最高峰值。目前食糖價格仍存繼續(xù)下跌風險。

總體看，這四個周期中，糖價的最高點是逐步提高的。第一個周期為4473元/噸，第二個周期為4419.65元/噸，第三個周期為5218.7元/噸，第四個周期為7816.7元/噸，而且波動幅度也在加深，表明糖價的周期性波動又同糖價的深度波動攀升交織在一起，構成了我國1991年以來糖價變動的主要格局。

(二)食糖現貨價格與期貨價格的相關性強。

2006～2007年，白糖期貨上市交易之初，成交量較小，基差波動較頻繁。*即2006年以來南寧白糖現貨價格與鄭商所白糖期貨價格之差，分析白糖現貨價格與期貨價格的變動關系。近10年來，白糖基差絕對值最大不超過1000元/噸，一般在正負500元/噸區(qū)間內波動。2008～2009年國際金融危機期間，基差有2年左右為負數，說明期貨價超過現貨價，對現貨價格有上推作用，而2010～2011年基差頻繁震蕩，說明期貨和現貨之間是相互拉漲、助推的關系，2012年以來糖價大幅下跌，基差基本持續(xù)為正，在500元/噸左右，說明期貨市場對糖價繼續(xù)攀高失去信心，投資者看跌糖價，更多采取反向市場操作。因為我國白糖期貨交易量占總體交易量的比重并不大，所以期貨市場對于食糖現貨價格的影響有限，基本是在食糖受實體經濟供求基本面波動影響的同時，期貨市場操作起到了部分放大波動幅度的作用，現貨價位于上漲通道期貨價上漲更快，現貨價位于下跌通道期貨價則下跌更快(見圖2)。

圖2 食糖期貨、現貨價格與基差變化情況

(三)國際糖價波動較大，國內外糖價聯(lián)動性增強。

在國際大宗農產品當中，食糖價格波動較為明顯，波動性相當于谷物、大豆、棉花的3～6倍。1960年至20世紀80年代，美國洲際交易所(Intercontinental Exchange，ICE)食糖期貨價格在30美分/磅以上的行情，共出現過兩次，分別為1974年和1980年。80年代中期以后，糖價波動周期拉長，但波幅仍較大，1985年原糖價格曾低至3美分/磅，1995年回到15美分/磅，2000年跌至5美分/磅。國際金融危機之后，受美元貶值、全球經濟復蘇、流動性過剩等因素影響，國際原糖價格從2009年年初的11美分/磅飆升至2010年年初的30美分/磅，最高漲幅超過180%，后歷經一輪過山車式行情，半年內跌至14美分/磅，后又飆升至36美分/磅，創(chuàng)30年來的歷史新高，隨后再次急轉直下，跌至2010/2011年制糖期的最低點20美分/磅，此后再次上揚至31美分/磅。漲跌轉換周期為4～6個月左右。

2001年以前，我國尚未加入WTO，除每年定量進口古巴糖外，食糖進口規(guī)模極小，國際糖價對國內影響較小。加入WTO以來，國內外糖價格的聯(lián)動性不斷提高。國內白糖價格與國際白糖價格的相關系數為0.907956。*國家發(fā)改委宏觀院2012年度重點課題：《新形勢下完善我國重要農產品價格調控機制研究》，第155頁。

(四)國內外糖價倒掛狀況日益加重。

隨著國際糖價低迷與我國糖生產成本的不斷提高，國內外食糖價差的程度不斷加大。從月度情況看，2006～2007年上半年，鄭州近月合約與征收15%關稅的配額內進口糖價的差價從-600元/噸變成了600元/噸，與加征50%關稅的配額外進口糖價相比，價差曾一度超過零，導致進口規(guī)模大增。此后價差震蕩回落，2009年年底至2010年年初，鄭州近月合約與加征15%關稅的配額內進口糖價的價差在-2200元/噸左右筑底，此后不到一個季度的時間內陡然轉變?yōu)?000元/噸，除2010年年底小幅回落至零以下之外，中外價差一直圍繞1000元/噸上下浮動500元的區(qū)間高位震蕩。從年度情況看，2003/2004年制糖期以來，我國糖價基本沒有超過進口加工糖成本(15%配額內關稅)，只有2006/2007年制糖期短暫超過。而2010/2011年制糖期以來，國內食糖價格(廊坊)顯著而持續(xù)的超過進口加工糖成本(15%配額內關稅)，并且從2012/2013年制糖期開始超過進口加工糖成本(50%配額內關稅)(見圖3)。這說明國內外糖價倒掛的程度明顯在加劇，并且有所惡化。

圖3 2003/2004年制糖期以來我國食糖價格與進口加工糖成本比較

(五)影響我國食糖價格波動的主要因素分析。

我國食糖管理體制改革以來，國內糖價變動已呈現出周期性、復雜化的趨勢，影響我國糖價價格變動的原因也日益多重化、綜合化，主要有以下幾個方面。

1.我國糖料生產基礎薄弱，成本不斷上升，市場供需缺口大，導致糖價波動與持續(xù)走高。目前，我國糖料生產的基礎設施依然薄弱，如甘蔗生產機械化程度低，除深耕用機械外，種植、培土、施肥、打藥、砍收全靠人工，勞動強度過大，“靠天收”的局面沒有根本改善，抗御自然災害的能力不強。近些年來，隨著我國城市化進程加快，農村勞動力日趨短缺，糖料種植人工成本逐年提高，糖料收割季出現了用工荒。近五年來，砍甘蔗的人工費從40元/噸上漲至130元～150元/噸，依然緩解不了用工短缺局面。用工成本的高昂直接導致糖價上漲。同時，糖料生產組織方式比較落后，規(guī)模經營水平低，產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作組織等新型主體發(fā)展較為遲緩，小農生產需要面對更加復雜多變的市場，市場風險增加，生產不穩(wěn)定性加大，引起價格持續(xù)上漲。加之，我國食糖供應與國內需求缺口長期存在，也拉動食糖價格保持在高位(見圖4)。與此同時，我國食糖消費進入增長期，產銷關系變化變得更加不穩(wěn)定，從而引發(fā)價格的周期性波動。由此，我國食糖價格存在著成本推動與需求拉動的雙重力量，并成為長期推高的基礎。

2.極端天氣事件多發(fā)重發(fā)，導致食糖價格波動的不確定性加大。近年來，隨著全球氣候變暖，我國農業(yè)生產遭遇的極端天氣事件明顯增多。如1999年年底我國南方主要甘蔗產區(qū)遭遇歷史上罕見的寒流，導致甘蔗大面積遭災，食糖產量大幅下滑，2000/2001年制糖期受霜凍影響，宿根蔗發(fā)芽率明顯降低，食糖繼續(xù)減產，糖價大幅上漲。又如，2008/2009年制糖期，受南方雨雪冰凍災害的影響，我國糖料產量大幅下降，2010年受干旱、霜凍以及2011年春旱不利氣候都對我國食糖產量產生有嚴重影響，加大了生產的不確定性，導致糖價格大幅波動。21世紀以來，我國遭受霜凍雨雪災害、洪澇或干旱等極端天氣的年份越來越多，每次遭災必然影響糖料主產區(qū)生產，進而對穩(wěn)定食糖價格產生不利影響。尤其是主要蔗糖區(qū)水利長期缺少投入，導致“十年九旱”，甘蔗單產不斷降低，廣西甘蔗平均單產從4.5噸/畝一度降到2010/2011年制糖期的3.7噸。加上相關風險保障機制沒有健全，導致糖料生產穩(wěn)定性差，影響價格變動。

圖4 1991/1992年制糖期以來我國食糖產量、銷售量及產需缺口

3.我國糖產業(yè)外向度較高，國際糖市場價格波動向國內傳導影響加深。目前,我國糖產業(yè)的外向度已達26.7%，糖的國內價格與國際價格的相關系數已達0.9，表明我國內市場和國際市場聯(lián)動性增強，國際市場價格波動對國內糖價格傳導的影響加大。特別是國際金融危機之后，全球大宗商品市場結構和供需特征發(fā)生了明顯變化，糖市場也不例外，在主要農產品持續(xù)熊市，國內外價差拉大及我國糖關稅偏低的情況下，食糖大量進口常態(tài)化。而且，近年來深化人民幣匯率形成機制，總體來看人民幣對美元處于持續(xù)升值狀態(tài)，有助于降低進口成本，增加進口數量，客觀上助推了進口沖擊的長期化，導致對國內糖價影響加劇。

4.金融屬性增強，投機力量沖擊推動食糖價格波動增大。隨著我國期貨市場的發(fā)展，食糖等部分重要產品的金融屬性日益增強，投機因素成為擾動糖價的重要力量。我國食糖衍生品市場交易量和持倉量日益加大，市場容量和波幅已經能夠容納資金大規(guī)模進出。期貨市場泛濫的流動性和糖的金融屬性具有明顯放大糖價波動幅度的作用。2008年國際金融危機過后，美國量化寬松政策導致美元貶值，全球市場以美元計價的大宗商品價格大幅上漲，食糖價格也不例外。2009年，在短短兩個半月內，有2億游資進入我國白糖市場，對本已虛高的糖價起到明顯推波助瀾的作用。近年來，海外游資跨期跨市套利行為直接放大了我國食糖期貨價格波動幅度，國際資本通過影響國內白糖期貨市場，進而對國內白糖現貨交易產生心理預期方面的影響。2012年以來國內外糖價進入下跌通道，國內外糖期貨市場多頭減倉行為，直接導致交易量與持倉興趣萎縮，白糖期貨價格大幅下挫。這表明，投機已成為糖價波動的重要因素。

5.食糖價格調控機制不健全，政府不合理的市場干預成為食糖價格大幅波動的推手。一是由地方政府制定糖料收購價格的方式一定程度扭曲了市場價格，存在管理“越位”和市場機制的“缺位”，使糖料與食糖價格機制不協(xié)調，成為食糖價格波動的推手。二是進口配額與關稅制度無法發(fā)揮防火墻作用，導致進口控制不力，對國內市場與生產帶來不利影響。三是在國內外市場聯(lián)動性加強，食糖金融性日益提高，國內外差價導致進口量不斷增加的新情況下，儲備調控制度對市場價格的穩(wěn)定器作用逐漸被削弱，影響了對市場供求及價格的平抑。而增加了市場價格行政干預的臨時收儲制度，更是沒有收到預期效果。加上目前食糖多部門管理，環(huán)節(jié)多、調控時效性差、效率低，都直接影響了價格調控的效果。

三、食糖價格波動對我國糖產業(yè)發(fā)展的不利影響分析

近年來，我國食糖價格波動性加大，國內外價格倒掛，對糖料種植、食糖生產及整個產業(yè)鏈都產生了比較嚴重的不利影響。

(一)對糖料生產的影響。

1.糖料種植面積不穩(wěn)定。近年來，國外糖價長期低迷，國內糖價與進口糖價倒掛，導致制糖企業(yè)虧損，十分容易向上游種植業(yè)傳導，甘蔗和甜菜種植面積可能會萎縮，原來的糖料良種可能退化，一旦遭遇極端天氣，導致大面積減產是必然的。制糖企業(yè)虧損，不僅影響企業(yè)自身發(fā)展，還將影響支農能力，導致無法加大對合同糖料地的維護投入。目前來看，糖料生產遭遇了嚴重瓶頸，發(fā)展后勁不足。

2.種糖成本剛性上漲，糖農收入補貼不利，挫傷種糖積極性。目前，由于土地、化肥、農藥及勞動力等要素成本不斷上升，種糖成本剛性上升，加之國家對糖料生產沒有什么補貼，單靠制糖企業(yè)提供一些優(yōu)惠政策和農民自身的投入，糖農種植步履維艱，影響了糖農種植糖料的積極性，糖料種植缺乏競爭力。

3.糖料價格與其他農產品種植業(yè)的比較收益仍偏低。目前，種植甘蔗比較效益低，生產資料投入大，勞動強度大，畝均或人均收入比不上玉米、木薯、水稻、桑葉。新植甘蔗如果產量大于4噸/畝，每畝利潤在200元左右，如果產量低于4噸/畝將會虧損。宿根蔗可以減少機耕和蔗種投入，效益比新植蔗好一些，但每畝利潤也只有600元左右。從其他農作物畝均收益情況來看，水稻畝均收入可達800元，而且插秧和割稻兩個高強度的勞作環(huán)節(jié)已全部實現機械化，木薯畝均收入也有700元，而且投入比甘蔗少，勞動強度相對較低。2010/2011年制糖期廣西首付甘蔗糖料價格已經超過480元/噸，廣東湛江均價在530元/噸左右，但效益還是低于其他農作物，缺乏種植競爭力。

(二)對制糖工業(yè)的影響。

1.糖料收購價居高不下、食糖價格下跌，導致制糖企業(yè)大面積虧損。目前我國制糖行業(yè)的糖料價格由地方物價主管部門制定，為了保障糖農種植積極性，糖料價格逐年穩(wěn)步上漲，但制糖業(yè)的價格放開，由市場調節(jié)。受國際糖價格低迷影響，我國食糖價格下跌，導致2011/2012年制糖期我國制糖企業(yè)利潤已經下滑至25億元左右，同比跌幅達78%，2012/2013年制糖期國內制糖企業(yè)利潤進一步大幅下挫，虧損達31億元左右(見圖5)，為連續(xù)13個制糖期以來的首次虧損，虧損程度已經接近1998年亞洲金融危機時的水平。預計2013/2014年制糖期國內制糖企業(yè)虧損幅度會超過200%，總虧損額超過上百億元，并且是全行業(yè)企業(yè)普遍虧損，基本都是在盈虧平衡點以下運行。國內食糖價格大幅下跌，無疑加重了制糖企業(yè)的負擔，制糖企業(yè)無力償還債務，甚至發(fā)生拖欠糖料款的現象。一些技術裝備與管理水平較差的企業(yè)更是如履薄冰，生存與發(fā)展空間受到了嚴重擠壓，自身管理經營方面的矛盾也有所激化，面臨停產甚至破產的危機。

2.進口糖價偏低對我國制糖業(yè)產生較大沖擊。由于我國糖的進口配額內外關稅偏低，在國內外糖價倒掛及價差拉大的情況下，進口糖的數量大幅度增加，對我國制糖業(yè)產生較大沖擊。2012/2013年制糖期以來，進口量猛增，各種形式的走私規(guī)?？偭恳草^大，全國制糖業(yè)出現30億元的虧損，2013/2014年制糖期如果延續(xù)這種局面，很可能演變?yōu)榇笠?guī)模拖欠農民糖料款的地步。同時，在進口糖的沖擊下，食糖儲備蓄水池的作用弱化，對市場供求及價格的平抑失效。由于收放的時機把握不好，往往產生逆調節(jié)效應，有時反而擾亂了市場價格信號，放大了糖價波動。

圖5 1991/1992年制糖期以來制糖企業(yè)利潤情況

(三)對糖產業(yè)布局和產業(yè)鏈的影響。

1.新一輪產業(yè)布局調整中，國內制糖業(yè)發(fā)展空間有限。當前這一輪食糖價格大幅下跌，正值城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快發(fā)展進程中，可能是制糖產業(yè)新一輪產業(yè)布局調整的時機。廣東湛江作為甘蔗主產區(qū)，正在實施“雙轉移”，引進大批工業(yè)項目，土地連片發(fā)展產業(yè)園區(qū)，甘蔗制糖產業(yè)分布會進一步收縮，產糖量難以突破100萬噸。廣西打造環(huán)北部灣經濟圈，區(qū)域和產業(yè)布局將進一步優(yōu)化，甘蔗制糖產業(yè)很難有進一步的拓展空間。

2.中西部少數民族邊遠地區(qū)制糖業(yè)轉型升級步伐緩慢，比較優(yōu)勢進一步喪失。近年來我國食糖進口數量大幅增加，對外依存度明顯提高，位于沿海銷區(qū)的原糖加工業(yè)發(fā)展較快，形成沿海原糖加工與中西部少數民族欠發(fā)達地區(qū)食糖生產相互競爭的產業(yè)組織格局。在這種競爭格局下，中西部制糖業(yè)沒有比較優(yōu)勢可言，東部原糖產業(yè)規(guī)模化發(fā)展，必然會增加海外原糖的進口規(guī)模，從而進一步放大國內食糖價格的波動幅度，進而影響我國糖產業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，有可能重蹈大豆和豆油行業(yè)的覆轍。

3.糖產業(yè)鏈衍生發(fā)展與節(jié)能環(huán)保的壓力越來越大。目前我國制糖產業(yè)能耗高、污染重，噸糖綜合能耗和水耗數倍于發(fā)達國家，節(jié)能減排任務艱巨，治理環(huán)境污染不僅需要成本，而且會抬高生產成本，從而影響競爭力。發(fā)達國家糖產業(yè)相關的綜合利用產品較多，比如糖能聯(lián)產、糖電聯(lián)產，我國制糖企業(yè)生產過程中產生的甘蔗渣、廢糖蜜、濾泥等副產品，廢物綜合利用和資源化利用水平極低，與國外存在較大差距。目前，我國糖業(yè)綜合利用產品銷售收入占我國制糖行業(yè)銷售收入的比重不足10%，大部分制糖企業(yè)精深加工和綜合利用能力低下，對副產品和廢棄物資源化利用深度不夠，綜合利用產品開發(fā)數量較少，產業(yè)鏈條沒有得到有效地延伸。

四、我國食糖價格調控政策演變及效果評價

改革開放以來，我國食糖價格調控政策經歷了從“大變動、大轉型”向“大穩(wěn)定、小調整”的發(fā)展過程，初步形成了一套比較符合國情、相對完整、相互配套的政策框架體系，對食糖產業(yè)發(fā)展產生了重要而深遠的影響。但在我國要建立以市場在資源配置中起決定性作用的新體制以及國內外食糖市場形勢不斷變化的新形勢下，現行食糖價格調控政策的局限性與不適應性日益凸顯，面臨加快調整完善的緊迫壓力。

(一)我國食糖價格調控政策演變。

20世紀90年代以來，隨著農產品流通體制改革的全面深化，我國食糖價格調控政策經歷了從計劃管制到全面放開，從中央調控為主向中央與地方互動的過程，目前基本形成了以儲備調節(jié)、進口管理和蔗糖價格聯(lián)動政策為核心的調控體系，大體可分為三個階段：

1. 1991年至加入WTO：價格管制逐步放開，建立國家食糖儲備制度體系。1991年年底以前，我國對食糖流通實行“統(tǒng)一收購、集中管理”的計劃體制，糖料和食糖購銷從數量、價格到流向，全部納入計劃安排。為了搞活流通，調動食糖經營的積極性，促進糖業(yè)發(fā)展，1991年年底國務院發(fā)布《關于調整食糖經營管理有關政策的通知》，對食糖經營管理政策做出重大調整，提出改革計劃管理形式，放活價格，促進購銷，開拓市場，適當加大市場調節(jié)成分。1991/1992年度，我國全面放開食糖市場，不再實行綜合性計劃管理，食糖出廠價格由國家定價改為國家指導價，同時取消憑證定量供應辦法，食糖流通價格由市場調節(jié)。由于當時國內食糖產量增幅較大，為了以豐補歉，保護蔗農和制糖企業(yè)利益，增強調控市場能力，國家建立了中央和地方兩級食糖儲備制度，原則是中央進口糖由中央儲備，國內生產糖由產區(qū)和銷區(qū)分別儲備。1996～1997年，國務院決定將國家儲備糖與商業(yè)經營單位徹底分開，國家儲備糖的經營管理由商業(yè)代管轉為國家直接管理。

食糖購銷體制改革后，我國食糖產量快速增長，短缺已經不是糖業(yè)發(fā)展的主要矛盾，為此1997年國家開始進一步深化食糖產銷體制改革，通過制糖行業(yè)結構調整、控制糖精等化學合成甜味劑的生產和使用等宏觀調控措施對食糖總量進行調控，以平衡供求關系，并加大食糖進出口管理力度。到2001年，國家大規(guī)模放開商品價格，實施新的中央定價目錄，由此放開了由中央政府定價的食糖價格，同時下放糖料收購價格，由省級價格主管部門管理，我國食糖價格基本完成由依靠中央政府定價向地方政府定價加市場機制調節(jié)相結合的調控轉變，市場配置資源的作用明顯增強。

2.入世至2008年：國家加大儲備調控，并實行食糖進口配額管理。加入WTO以后，國際國內食糖市場供求形勢不斷發(fā)生新變化，我國食糖價格調控政策目標從最初的保護農民利益轉變?yōu)檎{節(jié)市場供需平衡，國家食糖儲備制度得到調整完善，逐步形成常態(tài)機制。國家儲備糖容量持續(xù)增加，政策操作力度不斷加大，從以收儲為主轉變?yōu)槭辗沤Y合，及時性和靈活性明顯提高。

這一時期，食糖市場化程度已經較高，糖料價格調控逐漸成為宏觀調控的重點。由于糖料收購價下放后糖料收購市場秩序混亂，成本上升導致糖料生產比較效益下滑，出現周期性大幅波動，為了規(guī)范糖料收購秩序，促進糖料與食糖的產業(yè)化經營，部分糖料主產區(qū)開始實行糖料收購政府指導價或定價，并積極推行糖料收購與糖價聯(lián)動二次結算政策。①具體做法是：榨季前先制定糖料收購首次結算價以及對應掛鉤的食糖銷售底價，按照利益共享并適當向蔗農傾斜的原則確定二次結算時糖料收購價格與食糖銷售價格掛鉤聯(lián)動系數。榨季結束后，核算榨季內食糖實際平均銷售價格，如果食糖平均銷售價格高于掛鉤聯(lián)動設定的食糖銷售底價，糖料蔗收購價在收購底價的基礎上按規(guī)定的聯(lián)動系數進行加價，實行二次結算；如果食糖平均銷售價格不高于掛鉤聯(lián)動設定的食糖銷售底價時，不再實行二次結算，糖料收購底價即為最終收購價。

同時，為了保護國內產業(yè)安全，入世后我國開始對糧、棉、油、糖、毛等大宗農產品進口實行關稅配額管理。根據加入WTO談判，從1999年起我國發(fā)放160萬噸進口食糖關稅配額，5年內配額數量每年增加5%，到2004年增長到194.5萬噸。配額內進口原糖關稅為20%、白糖為30%，到2004年均降低為15%；配額外進口關稅到2004年從76%降低到50%，配額外最惠國稅率為50%，其他國家為125%。目前，我國進口配額和關稅水平一直維持在2004年的水平。在進口關稅配額總量中，70%為國營貿易配額，30%為私營貿易配額。近年來，隨著食糖需求的增長，我國食糖進口量持續(xù)增加，配額使用率也由過去的不完全使用到超量使用。

3. 2009年以來：食糖臨時收儲力度加大，糖蔗價格聯(lián)動政策從局部推廣至糖料主產區(qū)。國際金融危機以來，國際國內糖價聯(lián)動性明顯增強，國際價格波動對國內糖價影響加深，為了防范食糖市場異常波動，保障食糖市場有效供應，山西、安徽等一些非主產區(qū)也逐步建立了省級食糖儲備制度。同時，為了穩(wěn)定國內食糖市場價格，保護農民利益，國家出臺了食糖臨時收儲政策，采用競價方式收儲部分國產白砂糖補充國家食糖儲備。近年來，食糖臨時收儲呈現力度加大、頻率增高的態(tài)勢，對市場運行產生重要影響。2012/2013年度國家臨時收儲食糖數量達到180萬噸。

為了進一步促進糖料和食糖產業(yè)健康發(fā)展，保護糖農利益，基于廣西實踐成功經驗，2011年國家發(fā)改委出臺了《關于完善糖料收購價格政策的通知》，明確加強主產區(qū)糖料收購價格管理，廣西、廣東、云南、海南、新疆五個主產區(qū)將糖料收購價格納入地方政府定價目錄，統(tǒng)一實行省級政府定價，全面建立糖料收購價與食糖銷售價格掛鉤聯(lián)動、糖料款二次結算的價格動態(tài)調整機制，蔗糖價格聯(lián)動政策實施的范圍進一步擴大，初步形成了主產區(qū)糖料生產者與制糖企業(yè)“風險共擔、利益共享”的利益聯(lián)結機制。

(二)我國食糖價格調控政策效果評價。

我國現行食糖價格調控政策在保障食糖市場有效供給、增加農民收入、促進食糖產業(yè)和市場穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但市場機制的作用沒有充分發(fā)揮，糖料收購價格制定仍是政府行政性的，且多部門管理形成的政策間的銜接性、配套性不強，特別是近年來在國外食糖進口的沖擊下，穩(wěn)定市場、平衡產銷的政策效應弱化。

1.糖蔗價格聯(lián)動政策促進了食糖產業(yè)化發(fā)展，但價格形成與利益分配機制仍有待完善。

(1)糖料蔗價格形成機制不合理。主要表現在三個方面：首先，目前糖料蔗收購首付價、糖蔗掛鉤聯(lián)動價均由政府物價主管部門確定，參與定價機制的市場主體少，而且價格制定過程不盡透明，糖農、制糖企業(yè)、糖業(yè)協(xié)會等市場主體作用都未得到充分發(fā)揮。其次，政府物價主管部門主導的價格主要只考慮糖農的成本，盡管初衷在于保護糖農利益，但在目前我國糖價成本剛性上升的情況下，一味考慮糖農生產成本會給下游制糖企業(yè)帶來巨大成本壓力，造成企業(yè)或行業(yè)虧損；而在當前進口低價糖沖擊，國內食糖價格下行壓力較大的情況下，政府大幅下調收購價，又導致糖農收益因無法消化人工和物質成本等快速上升壓力，造成糖料種植收益下降，打擊了糖農生產積極性。再次，政府確定的首付價一般成為市場最終價，一定程度上限制了糖料價格的合理市場波動，讓價格完全承擔生產成本實際上是限制了或弱化了市場在資源配置中發(fā)揮的決定性作用。而且一定程度影響了產業(yè)鏈的有序發(fā)展。

(2)利益分配機制沒有理順。糖蔗價格聯(lián)動政策雖然考慮了制糖企業(yè)的成本效益，但主要宗旨是保護糖農的利益，糖料收購價格按照糖農成本收益情況、糖料與當地主要農產品合理比價等確定，在保證農民增收和保持少數民族穩(wěn)定已經成為政治任務的條件下，糖料收購價總體不斷上升，導致制糖生產成本不斷上升。據估算，國外食糖主產國噸糖成本大致在3000元以下，而我國食糖成本每噸已達5000多元，其中大部分是原料成本。當食糖市場價格無法消化成本壓力時，糖業(yè)企業(yè)生存困難，行業(yè)虧損也就難以避免。這表明現行的糖價利益分配機制一方面相對剛性化了糖農的利益，但又不能合理顧及制糖企業(yè)的利益，因而沒有真正起到使產業(yè)鏈各主體能利益共享，風險共擔的作用；另一方面，在國外低糖價沖擊的新情況下，也不能有效地化解外部風險，保護國內產業(yè)各主體的共同利益。

(3)價格聯(lián)動政策執(zhí)行存在偏差。目前糖蔗價格主要實行的是按品種優(yōu)劣計價聯(lián)動，蔗農從提高甘蔗含糖分中獲益不多，改良品種的積極性不高，不利于提高甘蔗含糖分、降低噸糖耗蔗水平。同時，在政策實施過程中，由于缺乏有效監(jiān)管，一些企業(yè)采取“一口價”等糖料蔗收購結算方式，通過擅自提前兌付二次結算蔗價款、提高運費等方式變相調整糖料蔗收購價，導致糖農利益受損。

2.食糖儲備制度發(fā)揮了平抑市場價格波動的杠桿效能，但政策效應呈衰減趨勢。

(1)收儲政策體系不完善。我國食糖生產、加工、銷售、進出口等分屬不同部門管理，食糖價格調控涉及部門多，協(xié)調難度大，由于缺乏有效的協(xié)調機制，多部門的審批制度、繁瑣復雜的程序嚴重影響了政策的及時性和有效性。例如，在2012/2013年制糖期，國家制定了食糖臨時收儲的方針，但由于各部門意見難以統(tǒng)一，配合協(xié)調出現問題，導致食糖臨時收儲中明確提出要面向制糖企業(yè)100%收儲國產糖的政策未能落實。同時，由于缺乏有效監(jiān)管，國儲糖競買(賣)一直存在較多問題，導致政策效果出現“漏損”。在實際操作過程中，國儲糖并不是全部向制糖企業(yè)直接收儲，很多是向貿易商收儲，成為非食糖生產企業(yè)謀取私利的工具。制糖企業(yè)交儲比例過低，國家調控政策不能直接惠及農民和制糖企業(yè)，導致調控效果大打折扣。

(2)托市收儲扭曲價格信號。為保護農民利益和糖料生產積極性，國家不斷加大食糖臨時收儲操作力度，直接干預市場價格，一定程度上扭曲了市場價格信號，客觀上刺激了原糖加工能力的盲目投資和產能快速擴大。據中國糖業(yè)協(xié)會初步統(tǒng)計,原糖年加工能力已由2010年的300萬噸擴大到當前的近700多萬噸,還有新的原糖加工企業(yè)在籌劃。同時，臨時收儲政策初衷在于通過“增產周期收儲、減產周期拋儲”，平抑供需失衡引發(fā)的糖價劇烈波動，但由于收儲和拋儲實施時機與節(jié)奏不當，導致政策效果不盡如人意，甚至加劇市場價格波動。例如，由于糖料減產導致價格持續(xù)上漲，2010/2011年榨季國家加大了食糖拋儲力度，共累計投放國儲糖九批累計達188萬噸，但由于儲備糖數量較少，多次拋儲導致國庫日趨緊張，市場看漲心理預期強烈，拋儲不僅沒有穩(wěn)定市場價格，國儲糖拍賣成交價走高反而進一步推高了市場糖價。

(3)儲備糖體系為健全，國家財政負擔日益加大。目前我國食糖臨時收儲主要依賴少數國有企業(yè)，行業(yè)和企業(yè)儲備體系不健全。同時，近年來，國家食糖收儲量較大，但由于食糖價格下行，巨量庫存無法順利輪庫，特別是部分成品糖輪換壓力更大，政府財政負擔越來越重，儲備調控的上限空間越來越小。目前國儲糖近600萬噸，且大部分食糖均為6100元/噸之上的價格收進，資金和庫容壓力空前。

(4)收儲與進口調控不同步。由于進口管理不嚴，我國食糖進口量快速增長，國內糖價與國際糖價的聯(lián)動性顯著增強，國內食糖價格調控受國際價格波動影響傳導越來越大。目前國際食糖市場常年供大于求，價格持續(xù)走低，國內糖料價格連年上漲，國家儲備糖的收儲和投放已難以實現調控國內市場供求的預期目的。

3.食糖進口關稅配額管理弱，無法對國內糖業(yè)形成有效保護。我國食糖進出口貿易管理措施對填補國內產需缺口、保持國內糖價穩(wěn)定一度發(fā)揮過積極作用，但由于我們對食糖的戰(zhàn)略性地位認識不足，入世談判時在食糖市場準入方面的讓步太大，導致目前食糖進口管理十分被動。食糖作為一種關系國計民生的戰(zhàn)略性物質，是世界各國貿易保護程度最高的農產品之一，多數國家對食糖進口實施配額管理，配額外關稅比較高，相關數據顯示，發(fā)達國家平均進口關稅稅率為122%，發(fā)展中國家為55%，而我國加入WTO時承諾配額內關稅降為15%，配額外關稅降為50%，食糖關稅水平屬于全球低水平，且配額進口數量屬于全球高水平，配額數量為194.5萬噸，占所有WTO成員配額總量的50%。由于關稅水平低，準入量大，國內外食糖價格倒掛，我國成為全球食糖主要出口地。國內食糖市場逐漸失去定價權，也增加了國家對食糖市場宏觀調控的難度。

4.糖料生產缺乏完善的補貼制度。目前，我國糖料生產還沒有建立完善的生產補貼制度，也正是由于生產補貼的缺失，使價格承擔了不應承擔的功能，因而又造成了價格的扭曲，使價格調控不能發(fā)揮真正作用。生產補貼的缺失從國家層面上看，不能有效地支持作為重要戰(zhàn)略性國計民生重要產品糖產業(yè)的健康持續(xù)安全發(fā)展；從區(qū)域層面看，不能有力地支持老少邊窮地區(qū)和落后地區(qū)的經濟發(fā)展，不能有利于民族團結和國家周邊的安全；從微觀主體看，不利于糖農生產積極性的發(fā)揮和我國糖種植業(yè)的穩(wěn)定，不利于更好協(xié)調糖農與制糖企業(yè)的利益關系。

綜上所述，我國食糖價格調控體制、機制及手段都已不能完全適應市場價格變化與市場經濟發(fā)展的新需要，急需進一步通過改革完善。

(三)基礎性原因分析。

產生上述調控問題也有基礎性的原因：一是目前我國糖價格調控的對象不集中。特別是要面對千家萬戶分散經營的糖農，這種分散化的小型化的生產主體將增加市場調節(jié)的難度。表明調控的水平要同調控對象的發(fā)展水平相適應。二是我國糖價格調控的市場基礎不完善。市場主體及市場組織體系還不健全，生產與流通、生產與加工的一體化水平低，生產要素的價格形成及體系也不完善，直接影響著糖價格調控機制作用的發(fā)揮。三是我國市場經濟條件下的糖調控經驗還不豐富。由于農產品價格改革相對比較滯后，我國還缺乏對這一領域市場經濟規(guī)律的認識，加上長期傳統(tǒng)計劃經濟體制在這一領域的影響比較大，而且農業(yè)領域本身政府作用相對較強，導致把握與處理政府與市場關系難度較大，這些都增加了改革與建立有效調控機制的難度。但這些也都將為更好地完善與發(fā)展市場經濟條件下我國糖價格調控體系與機制提供了更大的空間。

五、國外糖價格調控政策及啟示

目前，世界糖的主要生產國和消費國除了我國外，主要集中在巴西、印度、泰國、澳大利亞、美國和歐盟，其生產量和消費量分別占世界糖總生產量、消費量的58.5%和42%，加上我國將分別達到66.2%和51.6%。為了保證糖產業(yè)的安全發(fā)展和市場穩(wěn)定，各國都制定了相應的價格保護政策，同時對糖生產消費及進出口進行比較嚴格的管理，對我國都具有一定的啟示和借鑒。

(一)巴西的糖價政策。

巴西是目前世界糖的第一生產大國和第四大消費國，生產量與消費量分別占世界總量的22%和7.7%(2012/2013年制糖期)。自20世紀90年代末改革后，巴西逐步形成了一套適合本國發(fā)展的糖價管理機制。

1.實行按質論價和糖蔗緊密掛鉤的原料蔗收購機制。巴西糖廠對原料蔗的收購是按質論價，其核心是含糖率TRS，即噸蔗含糖量，同時還要綜合考慮圣保羅州的甘蔗和酒精平均價格，食糖、含水酒精及無水酒精的混產比例，巴西國內精煉糖和酒精的價格以及世界原糖的價格等因素。按質論價政策的實施最大限度地調動了蔗農主動提高甘蔗含糖率的積極性，同時有利于廠方減少甘蔗在砍、運過程中的糖分損失，提高出糖率，降低食糖生產成本。

2.以食糖—酒精聯(lián)產方式為核心的市場調控政策。巴西酒精的生產成本比生產汽油成本高2/3左右，政府先按市價(工業(yè)平均生產成本加合理利潤)向工廠收購，再由政府補貼后按低于石油的價格銷售給用戶，這相當于變相對甘蔗和食糖產業(yè)進行補貼。當糖價下跌時，提高汽油中酒精的摻混比例，多用酒精，引導糖廠轉產乙醇，穩(wěn)定糖價。這種模式較好地規(guī)避了食糖和乙醇產量與價格波動的風險。此外，巴西還建立了糖業(yè)基金與農業(yè)生產保險相配套的產業(yè)扶持政策，以保證糖產業(yè)健康發(fā)展。

3.比較統(tǒng)一的糖產業(yè)管理機構。目前，巴西的糖產業(yè)管理部門主要是巴西發(fā)展、工業(yè)和外貿部及巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會(The Brazilian Sugarcane Industry Association，簡稱UNICA)。前者是政府推廣使用生物燃料乙醇的主要職能部門，其他配合的相關部門還有農業(yè)部、能礦部和外交部。后者是目前巴西國內食糖、乙醇和生物能源方面最大的組織，目前已擁有130多個會員，代表的蔗糖產量超過巴西總產量的60%，乙醇產量占巴西國內產量的50%，正在發(fā)揮巴西甘蔗產業(yè)整合的主導角色。

(二)印度。

印度是目前世界糖的第二生產大國和第一大消費國，生產量與消費量分別占世界總量的14.87%和14.7%(2012/2013年制糖期)。印度甘蔗和食糖產業(yè)的經營管理屬于政府主導型，受印度聯(lián)邦政府農業(yè)部下的農業(yè)研究理事會(ICAR)、印度農業(yè)合作社及印度糖業(yè)協(xié)會管轄。

1.實施最低保護價政策。印度食糖市場調控采取最低保護價政策。雖然蔗農是直接與糖廠交易的，但印度聯(lián)邦政府每年都會制定甘蔗最低保護價，各邦政府可在聯(lián)邦政府定價的基礎上把甘蔗收購價上調20%～50%，糖廠必須按邦政府出臺的甘蔗收購價來購買甘蔗。

2.有配額的市場投放政策。根據《食糖控制法》，印度糖廠將其生產的10%左右的食糖出售給政府，即所謂的“征稅糖”，該部分食糖價格低于市場價，是其生產成本的25%～30%。政府通過其公共銷售系統(tǒng)將這部分食糖以更低的價格出售給生活水平低于貧困線的消費者。糖廠按市場價來銷售其余糖，但為了穩(wěn)定食糖的市場價，政府要求自由食糖銷售和征稅糖銷售都不能脫離定期配額。當食糖市場供應偏緊、價格上揚時，政府以低于糖廠生產成本的價格收購糖廠60%～70%的糖，剩下的免稅糖由糖廠在市場上自由銷售。當市場食糖供過于求、價格下降時，政府不強制收購糖，取消管制，允許其自由買賣。

3.多種類型的生產補貼政策。根據WTO框架協(xié)議，印度政府對農業(yè)生產性補貼有所加強，政府通過給予生產者肥料補貼、電力補貼、灌溉補貼等生產性補貼進行保護，并把以收入支持為主要目標的間接補貼改為直接補貼，各種生產性補貼主要包括：化肥補貼，邦政農用柴油、灌溉用電補貼及農用機械補貼。同時，印度政府對國內糖廠產糖征收140盧比/噸(約20.3元/噸)的稅收用于糖業(yè)發(fā)展基金(SDF)，該項基金主要用于有關印度甘蔗和食糖生產的各種研究、擴產以及技術革新。

4.嚴進寬出的貿易政策。為保護本國食糖產業(yè)，杜絕國外食糖流入印度市場，印度政府對進口糖征收60%的進口關稅，外加850盧比/噸(約123.2元/噸)的營業(yè)稅，同時還對免稅進口原糖加工成白糖后再出口進行嚴格控制。

(三)歐盟(27國)。

歐盟目前在世界糖總生產量與消費量中分別占據的第三和第二的位置，生產量與消費量分別占世界總量的9%和10.8%(2012/2013年制糖期)。歐盟的糖業(yè)政策出發(fā)點是保護糖農和制糖企業(yè)的利益，核心是價格穩(wěn)定體系。其結果是糖廠規(guī)模不斷擴大、生產效率及競爭力不斷提高，糖農、加工者和消費者的利益都得到了有效的保護。

1.設定目標價格。歐盟政府設定食糖市場的目標價格，同時設定甜菜的最低價格。價格基準每年核定一次，價格制訂的最高權力部門是歐盟農業(yè)部長聯(lián)席會議。定價的原則是保證每個利益集團都有一定的利益回報。生產管理水平高的企業(yè)效益將非常不錯，而效率低的企業(yè)，要經過努力才能盈利。當某國食糖市場實際價格低于目標價格時，歐盟當局有義務通過設在各國的干預機構去收購所有的配額糖。各國實際市場價格一般均高于目標價格3%～5%。歐盟當局通過生產配額、進口控制、庫存補償及出口退稅、補貼措施等來保證歐盟食糖市場目標價格的實現。

2.嚴格的貿易管理政策。歐盟設定的目標價格大大高于國際市場食糖價格，如果不嚴格控制進口，歐盟的價格支持體系就是一句空話。歐盟的進出口政策包括進口許可證、進口征稅、出口補貼等，其核心是保持歐盟內部食糖市場的供求平衡。

3.高額補貼政策。歐盟的補貼措施在維護價格體系的過程中舉足輕重，歐盟對其制糖業(yè)實行高額補貼，每年向其成員國的糖農和加工廠提供10億歐元(即12.36億美元)的補貼，每噸糖的補貼可以接近國際糖價(到岸價)的3倍。

(四)泰國。

泰國是目前世界糖的第五生產大國，生產量占世界總量的5.7%,但消費量僅占有1.95%(2012/2013年制糖期)，是糖的出口大國。食糖產業(yè)是泰國的支柱型產業(yè)之一，涉及20多萬蔗農和46家糖廠。泰國政府對甘蔗糖業(yè)高度重視，實行統(tǒng)一管理、大力扶持的政策。泰國食糖產業(yè)的管理主要依照1984年頒布的《甘蔗和蔗糖》法案，甘蔗與糖委員會(Cane and Sugar Board，簡稱“CSB”)是對全國甘蔗和蔗糖工業(yè)進行組織、協(xié)調和監(jiān)察的機構，其下設執(zhí)行委員會、甘蔗與食糖穩(wěn)定基金管理委員會(CSF)、甘蔗委員會及食糖委員會。

1.期初指導價、期末結算的價格機制。泰國食糖產業(yè)施行政府主導下的“訂單農業(yè)”，甘蔗的生產實行嚴格的配額制度，若種植超出配額，種植戶需要繳付一定的罰款，這種制度既保證了甘蔗的質量又控制了甘蔗供給數量。甘蔗收購則采用“期初指導價、期末結算價”的收益支付方式，即每榨季開始之前，政府組織工作委員會負責估算干預價格該榨季甘蔗、蔗糖銷售情況，以決定最初的甘蔗價格并估計銷售收入，內閣審議后CSB在皇家公報上公布；每年9月末，工作委員會計算蔗糖銷售純收益并公布最終甘蔗收購價格，要求期初和期末價格差值不超20%。糖廠與蔗農簽訂甘蔗收購合同，保證按照合同進行甘蔗收購并嚴格按支付系統(tǒng)進行結算，即蔗農將甘蔗交售給糖廠，蔗糖銷售收益按照規(guī)定在蔗農和糖廠之間進行分配，糖價30%歸糖廠，70%歸蔗農。實際收購價按甘蔗的含糖分，這也是由政府強制推廣實行,以保證糖廠的利益、促進蔗農提高甘蔗品質。

2.實行生產配額制度。泰國政府對國內食糖生產實行配額制，以穩(wěn)定國內糖價。配額A為國內銷售，全為精制糖，其價格由政府制定，長期以來價格保持不變。配額B為泰國甘蔗與糖業(yè)公司銷售的出口量，是政府制定糖料價格的依據。配額C為糖廠自主出口的糖，其價格隨國際市場價格而變化。國內銷售價格保持高于國際市場價，而且十分穩(wěn)定。為了盡可能減輕國際糖價波動對泰國糖業(yè)的沖擊，泰國專門設立了“甘蔗與糖基金”，每年從糖業(yè)總收入中提取一部分存入基金，該基金專門用于彌補當國際糖價太低時糖廠及糖農的虧損。

3.高關稅進口政策。泰國是食糖生產大國，因而實施比較嚴格的限制進口政策。2012年對低于配額的食糖噸數征收65%的關稅，而對于超出配額的則征收94%的關稅，較高的關稅稅率意味著泰國對糖業(yè)貿易較強保護。

(五)美國。

美國是目前世界糖的第五大消費國，消費量占世界總量的6%，但生產量占4.3%(2012/2013年制糖期)。對農業(yè)，包括對糖業(yè)的管理主要依據美國《農業(yè)法案2008》(The 2008 Farm Act)，管理機構是農業(yè)部。

1.食糖價格由市場決定，并給予補貼。美國食糖價格主要是指甘蔗原糖價格和甜菜精制糖價格。甘蔗原糖價格基于紐約糖價和紐約貿易局根據國內16號原糖定價。精制糖沒有期貨市場，根據中西部批發(fā)價格的離岸價定價。在美國，自1982年以來國內食糖價格遠高于國際食糖價格，但是美國政府在貸款和分配政策上給予糖業(yè)扶持。2009～2013財年，美國農業(yè)部對甜菜和甘蔗等制糖企業(yè)提供貸款，貸款的最長期限為9個月，在每個財年結束后用現款還本付息。法案要求制糖企業(yè)必須從貸款金額中支付一定比例給甘蔗和甜菜的種植者，支付的最低金額由美國農業(yè)部制定。具體來說，在榨季前制糖企業(yè)以尚未生產的食糖作抵押，從政府的農產品信貸公司，按政府規(guī)定的“借貸率”申請貸款。當食糖生產出來以后，如果市場價格高于“借貸率”時，可按市場價格銷售農產品，償還按“借貸率”借的貸款，賺取所得利潤；當市場價格低于“借貸率”時，可把當初抵押的食糖交給農產品信貸公司，政府按“借貸率”和市場價格之差給予差額補貼。

2.對進口食糖實行配額和雙重關稅。美國實行食糖進口關稅配額制度，根據進口量執(zhí)行雙重關稅稅率。配額內進口執(zhí)行低稅率，對超過配額數量的進口收取超過100%的高稅率。美國農業(yè)部在每個財年(指的是每年10月1日至次年的9月30日)之前宣布來年的進口糖配額。原糖的配額分配由美國貿易代表辦公室(U.S. Trade Representative)主管。

(六)澳大利亞。

澳大利亞也是目前世界上比較重要的糖的生產與消費國，分別占世界糖總量的2.4%和0.66%，同時也是食糖出口大國。食糖是澳大利亞第二大出口農產品，出口量占全球食糖自由貿易量的12%。1999年，昆士蘭政府重新修訂的《食糖工業(yè)法1999》(Sugar Industry Act，1999)，分別對澳大利亞糖業(yè)的管理機構設置、各管理機構的職能、權利、責任進行了更加明確的規(guī)定，并依據本法令成立了昆士蘭糖業(yè)公司，以取代過去昆士蘭糖業(yè)協(xié)會的全部職能，同時設置了澳大利亞糖業(yè)委員會(ASMC)、糖業(yè)局、甘蔗種植者協(xié)會、昆士蘭糖業(yè)公司(QSL)、糖業(yè)實驗站管理局(BSES)、糖業(yè)研究與發(fā)展公司(SRDC)等機構。

實行食糖的“聯(lián)營”和“定價”機制。每個榨季開始之前昆士蘭糖業(yè)公司制定和公布甘蔗收購底價(約共占80%)并測算與甘蔗收購底價相對應的食糖掛鉤價。在榨季之初，昆士蘭糖業(yè)公司會按照制定并公布的價格支付糖廠60%的前期收益，在每年榨季結束后，由昆士蘭糖業(yè)公司公布本榨季食糖市場平均銷售價格：當食糖市場平均銷售價格高于食糖掛鉤價時，昆士蘭糖業(yè)公司根據食糖平均銷售價格與食糖掛鉤價的價差確定糖料款第二次結算價，及時公布第二次結算價與第一次結算價的價差，并返回糖廠價差部分和40%的后期收益，當食糖市場平均銷售價格低于食糖掛鉤價時，不再實行糖料款的二次結算。糖料款二次結算由糖廠支付給種植戶(通常是1:2的利益分配機制)，具體結算辦法由種植戶和糖廠之間簽訂協(xié)議，簽訂的協(xié)議一般都有一個周期，每年協(xié)議的修改一般只涉及價格和付款。甘蔗供應協(xié)議是由糖廠供應者委員會與糖廠協(xié)會共同制定的，各糖廠與單一的蔗戶可在此基礎上另外簽訂個體協(xié)議，通過協(xié)商解決其他問題。“聯(lián)營”機制下每種交易方式都包括銷售和質量溢價、直接和間接成本的共擔。

(七)對我國的啟示。

對于糖這種具有一定政治影響的重要商品，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都有相對比較完善的價格調控機制和管理機制，對我國有以下的啟示和借鑒：

1.逐步建立適合我國的、注重合理協(xié)調工農利益的糖價調控機制。由于各國發(fā)展階段與水平的不同，各國在糖價調控機制上也各不相同，有發(fā)達市場經濟的美國糖價主要由市場機制決定和澳大利亞食糖“聯(lián)營”機制，也有巴西實行按質論價和糖蔗緊密掛鉤的原料蔗收購機制和印度由政府制定最低保護價方式。但不管哪種方式，各國都是力圖合理調節(jié)處于糖產業(yè)上下游糖農與制糖企業(yè)的合理收益分配，促進國內糖產業(yè)的健康發(fā)展和維護國內市場的穩(wěn)定。相比之下，我國在糖價機制形成方面也進行了多年探索，并取得了積極進展，但由于我國發(fā)展市場經濟的時間還短，對市場機制運作還缺乏經驗，特別是對市場機制在資源配置中起決定性作用缺乏足夠經驗，因而還沒有完全形成適合我國國情的，并能合理協(xié)調工農利益的糖價機制。借鑒國外經驗，并結合我國的發(fā)展與體制建設，在發(fā)揮政府應有作用的前提下，應更多地讓市場機制在糖價形成中起決定性作用，將政府對糖業(yè)發(fā)展的必要保護與市場機制的公平調節(jié)有機結合起來。

2.加強對我國糖產業(yè)的支持和保護力度。農業(yè)生產具有弱質特性，因而對農業(yè)生產予以支持和保護是世界通例。各國對糖進口的嚴格管控都警醒我們一定要穩(wěn)定本國的糖料生產和市場，啟示我們應加大我國對糖料生產的支持和保護。首先，我國作為世界第四大糖的生產國和第三大消費大國，為了保證在世界糖市場上擁有獨立自主的話語權，避免國際糖的定價權完全掌握在別國手中，應將糖的進口依存度控制在一定限度以內。長期以來，為了保護國內糖的生產和市場穩(wěn)定，世界各國對食糖進口大都實施高關稅政策，平均關稅近100%，有的超過200%(歐盟)，有的還要根據進口糖的數量和價格征收保護性關稅(美國)。相比之下，我國進口配額關稅只有15%，配額外關稅只有50%。這種低關稅的現狀，對于有效防止國際低糖價沖擊，保護國內食糖市場穩(wěn)定是極為不利的，應積極探索非關稅等措施對過度進口糖的有效管理方式，以更好保護國內糖的生產。其次，保證提高糖農收入。保護糖農利益一定程度上對穩(wěn)定國內糖的種植面積和產量的具有重要意義。目前，各國對糖生產都有各種生產性補貼，有的國家如印度和泰國都設立糖業(yè)發(fā)展基金。增強糖業(yè)抗風險能力。借鑒國外做法，可考慮增加對我國糖農生產的補貼并設立糖業(yè)發(fā)展基金。最后，目前鑒于我國糖產業(yè)發(fā)展區(qū)域性強，產業(yè)分布大多處于我國老少邊窮地區(qū)，因此，國家應加大保護糖產業(yè)發(fā)展的力度，這也是維護糖產業(yè)安全、加強民族團結、維護社會穩(wěn)定和建設和諧社會的需要。

3.將糖價調控納入法制化軌道，增強管理的依據和效率。目前，各國對糖產業(yè)的調控和干預是建立在有關法律及相關法律條款規(guī)定基礎之上的，政策的穩(wěn)定性高，延續(xù)性強，執(zhí)行的力度和效果也好，從而保證了糖產業(yè)鏈正常運行和發(fā)展。相比之下，我國糖調控主要依據相關政府的規(guī)定和文件，還沒有納入法治化軌道，因而調控的權威性和規(guī)范性不強。借鑒國外經驗，應探索和加強糖調控的相關立法工作，發(fā)揮法律和政策各自不可替代的作用，使對糖的調控建立在堅實的法律依據之上，降低政策出臺的不確定性和不連續(xù)性，也有助于提高調控的力度和效果。同時，根據國外的經驗，應進一步轉變政府職能，逐步完善我國糖產業(yè)的管理組織機構，使之在市場經濟條件下發(fā)揮更大的作用。

六、完善我國糖價調控機制的基本思路與建議

在我國已進入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化加快同步發(fā)展，市場開放程度不斷提高，以及進入全面深化改革和到2020年全面建成小康社會的新形勢下，對糖價格調控機制也相應提出了更高的新要求。不斷完善我國糖價格調控機制，逐步建立一套合理的價格調控長效機制是我們面臨的新任務。

(一)基本思路。

1.四個主要原則。

(1)以國產食糖為主，適當進口食糖補充不足。我國作為世界上的糖生產和消費大國，并擁有13億人口的巨大國內消費市場。改革開放以來，特別是加入WTO十多年來，由于國內糖消費需求不斷加大，糖加工業(yè)快速發(fā)展，糖的產需上存在的缺口逐年上升，目前消費需求的1/5要依賴進口。這個基本國情決定糖的消費市場不僅以前，而且以后將是我國的重要內需市場。中國是大國，必須要以內需為主，這也是國家多年提出要擴大內需，并將內需作為經濟增長重要支撐和轉變經濟發(fā)展方式重要內容的原因。同時，經過多年的快速發(fā)展，我國糖產業(yè)從生產到加工，再到流通消費已形成了比較完整的產業(yè)鏈。特別是在糖的縱向加工方面，形成了從食糖到食品工業(yè)、化學工業(yè)和醫(yī)療業(yè)的產品逐步深加工產業(yè)鏈。作為國民經濟傳統(tǒng)產業(yè)以及重要民生產業(yè)和邊疆少數民族地區(qū)支柱產業(yè)的制糖工業(yè)，在推進新型工業(yè)化、加快城鎮(zhèn)化建設、增加農民收入、吸納就業(yè)、繁榮國內外市場及維護民族團結、建設和諧社會和維護國家周邊穩(wěn)定安全等方面都將發(fā)揮重要的不可替代的作用，對于推進中國經濟、社會與資源的協(xié)調發(fā)展，以及積極參與國際競爭，不斷提高分工地位都極為重要。為此，我國的糖價格調控機制要始終貫徹以“以國產食糖為主，適當進口食糖補充不足”的平衡原則，以保護國內市場穩(wěn)定及糖產業(yè)的健康持續(xù)安全發(fā)展。

(2)既保證糖農合理的種糖收益，又要兼顧制糖企業(yè)的發(fā)展。從國外經驗來看，糖料生產由于受到自然條件影響更大，因而生產成本高與勞動生產效率低的狀況長期存在，并受到各國政府的保護。對于我國來說，目前糖料種植的小生產與工業(yè)社會化大生產的矛盾在相當時期都存在，因而糖價格調控的重點應是保證糖農的合理收益，保護糖農的生產積極性，穩(wěn)定糖料種植的面積與產量，最大限度保證國內供應。同時，也要兼顧下游制糖企業(yè)的發(fā)展，讓企業(yè)有經營發(fā)展的必要空間，并對糖料生產形成良性的穩(wěn)定需求，以保證產業(yè)鏈條的持續(xù)循環(huán)運行。為此，糖的價格調控長效機制必須要既保證糖農合理的種糖收益，又要兼顧制糖企業(yè)的發(fā)展空間。

(3)統(tǒng)籌工業(yè)與農業(yè)。糖是涉及工業(yè)與種植農業(yè)兩個產業(yè)的產品。目前我國經濟發(fā)展正處于工業(yè)化中期向后期的過渡階段。相應的工業(yè)化初期依靠工農剪刀差實現工業(yè)積累的階段已進入“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的階段。也就是說到了通過工業(yè)發(fā)展積累的利潤更多地依靠財政手段來反哺支持農業(yè)的現代化發(fā)展，以城市化的加快發(fā)展提升帶動農村城鎮(zhèn)化的階段。建立糖價格調控長效機制，必須要統(tǒng)籌現階段工業(yè)與種植農業(yè)的發(fā)展關系，促進兩者的協(xié)調發(fā)展。

(4)將市場機制的決定性作用與國家宏觀調控的有效性結合起來。一方面，糖價格市場調節(jié)機制是我國社會主義市場經濟體制的有機組成部分，糖產業(yè)的健康發(fā)展應堅持發(fā)揮市場調節(jié)對資源配置的決定性作用，發(fā)揮其合理競爭、優(yōu)勝劣態(tài)，提高效率方面的積極作用；另一方面，由于糖作為我國重要農產品的特殊性，借鑒國際經驗，又有必要通過政府有效的宏觀調控加強對糖產業(yè)的發(fā)展與安全進行必要保護，用“看得見的手”去彌補“看不見的手”的局限性與缺失。處理好市場調節(jié)與政府宏觀調控的關系，就是要使兩者優(yōu)勢互補，最大限度地發(fā)揮各自的積極作用，避免其消極作用，為建立有效的糖價格長效調控機制提供強有力的支撐。

2.總體目標。

(1)完善我國糖價格調控機制的總體目標是：逐步建立以目標價格管理制度為核心，以儲備調控制度和糖料生產直補制度為補充的“三位一體”的食糖價格綜合調控體系。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少不必要的價格行政干預，合理協(xié)調糖農、制糖業(yè)及流通等企業(yè)及消費者利益關系，穩(wěn)定國內糖市場，加強進口管理，防止進口糖對國內產業(yè)與市場的不利沖擊，保持糖產業(yè)鏈的健康持續(xù)安全發(fā)展，增強糖產業(yè)的綜合市場競爭力。

(2)建立目標價格管理制度：就是以糖料種植平均成本及收益為基礎，并綜合考慮制糖企業(yè)平均成本和利潤、國內外市場平均價格等綜合因素，設定反映糖農與制糖企業(yè)平均成本并能得到平均利潤的目標價格，以此反推制定糖料價格，由企業(yè)在制糖期間先行墊付給農民(即第一次款)，在制糖期結束后，核算國內食糖價格。當市場價格高于目標價格時，由企業(yè)與糖農進行第二次結算，國家財政無須補貼；當國內價格低于目標價格時，由國家財政將企業(yè)先行墊付的低于部分給企業(yè)。

(3)完善儲備調控制度：就是在國家儲備、地方儲備的基礎上，充分發(fā)揮行業(yè)和地方政府的作用，建立行業(yè)(企業(yè))儲備制度，形成以國家儲備為核心、地方儲備密切配合、行業(yè)(企業(yè))儲備為補充的新型食糖儲備體系。同時，合理劃分各類儲備主體的功能，使之更好形成相互聯(lián)系、相互配套的有機體系，充分發(fā)揮其市場蓄水池的作用。

(4)建立完善的糖料生產直補制度：就是在加強蔗區(qū)基礎設施建設的基礎上，將糖納入農業(yè)綜合補貼范疇。

3.建立糖目標價格管理制度的必要性與可行性。

(1)必要性。發(fā)揮市場在農產品價格形成中的決定性作用，逐步建立農產品目標價格制度，是我國完善農產品市場價格和調控機制的主要方向，也是美國等發(fā)達國家農產品價格調控的經驗做法。隨著我國農業(yè)逐步進入高投入、高成本階段，實施目標價格制度已經十分必要。當前，國內外環(huán)境不斷發(fā)生新的重大變化，我國糖業(yè)已進入整合變革、轉型發(fā)展的關鍵時期，面臨產量持續(xù)增長難度加大、生產成本剛性上漲、進口壓力不斷加劇、替代品沖擊日趨增強等嚴峻挑戰(zhàn)，特別是在棉花、大豆推行目標價格試點，糧食、生豬等農產品實行目標價格保險試點后，食糖在國家宏觀政策體系中的地位將有被邊緣化的危險，這與糖業(yè)自身的戰(zhàn)略地位不符，與國家做大做強糖業(yè)的要求不符，不利于糖業(yè)的長期健康發(fā)展和整個宏觀經濟的穩(wěn)定。同時，目前我國食糖對外依存度已經較高，*據FAO和OECD預測，到2020年我國食糖進口依存度將達到23%。在國內外食糖價格倒掛常態(tài)化的條件下，繼續(xù)堅持現行價格調控政策已經難以破解當前糖業(yè)困局，如果不及時調整，我國糖業(yè)可能重蹈大豆產業(yè)覆轍，因此，亟須創(chuàng)新價格調控方式，探索實行食糖目標價格制度。

(2)可行性。相比糧食、棉花、油料等重要農產品，實施食糖目標價格制度操作成本更低，可行性更強。一是農民種植糖料容易統(tǒng)計。糖料不能儲存販運，農民只有在限定的時間和地點將糖料交給制糖企業(yè)加工成成品糖銷售后才能獲得收益。二是我國制糖工業(yè)集中度比較高，全國28家制糖企業(yè)(集團)食糖產量占全國的80%以上，且企業(yè)生產的食糖有稅務和物價部門監(jiān)管，糖料加工數量容易掌握。三是糖農與制糖企業(yè)聯(lián)系緊密。糖廠從早中晚品種搭配和糖料砍運榨計劃已經有一整套管理體系，并依據農民交售的糖料數量通過銀行即時兌付糖料款，有利于制度的操作實施。

4.積極作用與難點。與現行的政府定價相比，建立糖目標價格管理制度，通過多個利益主體而不是少數主體共同參與價格制定，并綜合考慮形成價格的各方面因素而不是單一的因素，就能減少不合理的行政干預產生的價格扭曲，因而目標價格管理制度一方面能更充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面又能充分發(fā)揮政府應有的調節(jié)作用。將市場機制與政府作用有機結合起來，既防止了市場的自發(fā)性與盲目性，又防止了政府的主觀性與隨意性。由此，實施食糖目標價格制度可帶來四個方面的積極作用：

一是有利于穩(wěn)定糖農收入，激發(fā)生產積極性，保障國內食糖基本供給和國內食糖市場穩(wěn)定，同時又不把市場風險全部轉嫁給企業(yè)；

二是有利于降低制糖企業(yè)成本，緩解企業(yè)壓力和負擔，激勵企業(yè)提高生產經營水平，加大反哺農業(yè)的力度；

三是有利于緩解進口食糖沖擊，在國內外價差大的情況下，更好保護糖農與制糖企業(yè)的利益，合理反映國內外市場供求狀況，保障國內食糖產業(yè)安全；

四是有利于減輕國家不必要的財政壓力和負擔。

當然，實施目標價格制度也有難點，主要：一是參與制定目標價格的利益主體缺失，需要培育組織與培訓人才；二是目標價格的計算及反推等技術比以往要復雜，需要科學與客觀；三是政府組織協(xié)調的難度加大，對領導藝術與組織能力水平都相應提出了更高要求。

(二)建議。

1.盡快統(tǒng)一推行糖的目標價格管理。我國糖料生產的區(qū)域性強，主要集中在廣西、廣東、云南、新疆、黑龍江、內蒙古等有利于甘蔗生長的老少邊窮地區(qū)(產量占全國的90%以上)等自然形成的氣候帶，這些地區(qū)種植甘蔗也是對土地利用的優(yōu)化選擇，其形成的制糖能力也是多年積累起來的。由于糖料的不可儲存性和不可市場流動性，決定糖料產地與加工地緊密聯(lián)系，糖農利益與制糖企業(yè)利益也緊密相扣，沒有中間環(huán)節(jié)。因此，在目前國家實施農產品目標價格管理的試行中更適合率先統(tǒng)一推行糖的目標價格管理，以更好地為其他農產品推行目標價格管理進行示范，提供經驗。為了更好地配合推行糖價格的目標價格管理建議：

一是完善相關的市場中介組織。成熟市場經濟的最大特點就是有健全的、代表不同利益主體的市場中介組織。其主要作用是代表具有群體的利益主體參與市場各類經營或組織管理，以形成市場利益平衡機制的重要組成部分。相比之下，我國的市場中介組織還非常不發(fā)達，特別是代表農民或企業(yè)利益的相關中介組織還很少。要使糖目標價格管理真正建立在市場對資源配置起決定性作用的基礎上，就要加快完善相關的市場中介組織，特別是由糖農組織起來的糖農協(xié)會和由制糖企業(yè)組織起來的協(xié)會，代表其利益共同反映其利益訴求，并參與糖目標價格的形成。同時，培育這些市場中介組織的能力建設是個較長期的過程，建議加強相關的人員培訓，以適應發(fā)展的需要。

二是逐步建立糖目標價格科學定價機制。在完善參與糖價形成的各類主體，包括政府、糖業(yè)協(xié)會及相關市場中介組織的同時，應逐步建立糖目標價格形成機制：包括應考慮的目標價格形成的各種因素，如糖料種植成本及收益、制糖企業(yè)的平均利潤、國內外市場平均價格等；參與的主體及相關程序；計算的公式；目標價格的期限及調整，調整的依據及評估；目標價格的發(fā)布機構及時間，等等。這些方面既有技術性問題，但更重要的是涉及形成機制的基礎工作的建設問題，建議由政府主要部門牽頭，相關部門大力配合，共同研究，形成合理定價要素及運行程序。

三是食糖目標價格應由政府組織糖業(yè)協(xié)會、制糖企業(yè)、蔗農等各方利益代表協(xié)商制定。市場價格以全國食糖現貨批發(fā)市場的年平均值為依據。補貼數額按目標價格與市場價格的差額和企業(yè)食糖生產數量計算。為保持目標價格穩(wěn)定，有利于農業(yè)種植結構調整和制糖企業(yè)生產經營，要確保目標價格的穩(wěn)定性，建議三年到五年內保持穩(wěn)定。

2.加大對糖料生產的支持力度。一是完善糖料生產補貼政策，將糖料生產納入農資綜合補貼范圍。目前我國對糖料生產的補貼是最少的。相比之下，棉花有良種補貼，糧食生產的補貼項目則更多，除良種補貼以外，還有直接補貼和農資綜合補貼等。①農資綜合補貼是針對糧食的補貼，自2006年開始實施，其要點是統(tǒng)籌考慮柴油、化肥等主要農資價格變動對農民種糧增支的影響，中央財政合理安排農資綜合補貼資金，緩解農資價格上漲對農民種糧的影響，減少種糧成本，保障種糧合理收益。農資綜合補貼的實施，有效促進了糧食生產和種糧農民增收。為此，建議加大對糖料生產的補貼政策，將糖料生產納入農資綜合補貼范圍，減少糖料生產成本持續(xù)上升對價格的壓力，促進糖料生產和糖農收入穩(wěn)定增長。

二是健全規(guī)?；洜I補貼辦法，促進新型生產主體發(fā)展。目前我國糖料生產仍是高度分散化的小農種植模式，一方面造成了糖料種植機械化程度低，生產成本居高不下；另一方面使小戶糖農很容易受到市場變化影響，引起種植面積和產量的波動。培育和發(fā)展新型糖料生產經營主體是實現糖料生產從小農種植模式向規(guī)?；s化種植模式轉變的有效途徑，同時能夠降低生產成本和產量波動風險，提高糖農的收益。2013年中央一號文件明確提出積極培育專業(yè)大戶、家庭農場及新型合作社等新型農業(yè)生產經營主體。建議，在WTO框架下，建立健全對規(guī)?；洜I的補貼辦法，以鼓勵良種良法、機械化、規(guī)?；癁閷?，以植糖大戶和糖料合作社為補貼對象，促進新型糖料種植生產經營主體的發(fā)展。

三是加強糖料生產保險支持力度。糖料生產經常遭遇自然災害，給糖農造成很大損失。目前，美國政府就是把農作物保險作為農業(yè)災害保險保障的主要形式，使糖料生產有應對突發(fā)災害的“防火墻”。建議，加強糖料生產保險支持力度，由中央及地方財政承擔糖料種植成本保險的保費，研究制訂切實可行的辦法，讓受災糖農得到必要的生產成本補償。

3.增強糖產業(yè)發(fā)展能力。一是設立糖產業(yè)發(fā)展基金。糖作為集大宗農產品和工業(yè)原料于一身的重要戰(zhàn)略性物資，其價格存在較大波動是常態(tài)。為了盡可能減輕國際糖價波動對本國糖業(yè)的沖擊，有些國家建立了糖產業(yè)發(fā)展基金。②如泰國就專門設立了“甘蔗與糖基金”，每年從糖業(yè)總收入中提取一部分存入基金，該基金專門用于彌補當國際糖價太低時糖廠及糖農的虧損。又如印度政府對國內糖廠產糖征收140盧比/噸(約合20.3元人民幣/噸)的稅收用于糖業(yè)發(fā)展基金(SDF)，該項基金主要用于印度甘蔗和食糖生產的各種研究、擴產以及技術革新。借鑒國際做法，我國可考慮建立糖產業(yè)發(fā)展基金，每年從糖業(yè)總收入中按一定比例提取作為基金，一方面可以“以豐補歉”，另一方面也可以用于糖的科技研發(fā)，以增強糖產業(yè)抵御外界風險和自我發(fā)展的能力。

二是提高制糖企業(yè)增值稅的抵扣比例。制糖加工屬于農產品直接加工行業(yè)，應提高制糖企業(yè)增值稅的抵扣比例，降低企業(yè)稅收負擔，增強企業(yè)支農、反哺農業(yè)的力度。調整現行商業(yè)增值稅征收政策，合理增加抵扣項目和抵扣率，減少流通企業(yè)不合理的負擔，以降低成本，提高市場競爭力。

4.進一步加強進口管理。在糖業(yè)持續(xù)開放條件下，我國糖料和食糖生產基礎薄弱、生產成本剛性上漲、產業(yè)競爭力不強等問題將更加凸顯，國內外食糖價格倒掛可能長期持續(xù)。雖然實施目標價格制度有助于緩解食糖進口壓力，但國內食糖產業(yè)安全形勢短期難以根本改觀，因此，建議在繼續(xù)執(zhí)行現有配額管理等相關政策的基礎上，要進一步加強食糖進口管理：一是將食糖納入我國實行進口報告管理的大宗農產品目錄，健全食糖進口報告制度，完善食糖進出口稅收調控政策，強化食糖進口監(jiān)測。二是加強對食糖進口配額的管理，優(yōu)化食糖進口配額的分配辦法和使用機制，合理配額分配比例。三是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，嚴格控制配額外食糖進口，對配額外食糖進口實施自動進口許可管理。嚴格控制原糖加工能力。探索實施多種非關稅壁壘控制進口。三是嚴厲打擊走私食糖，維護正常市場秩序。

5.完善食糖收儲政策。一是要逐步增加企業(yè)儲備的比重。根據食糖季產年銷特點，選擇一批生產規(guī)模大、信譽高、管理好的大型制糖企業(yè)(集團)承擔國家食糖儲備任務，向制糖企業(yè)提供與其產糖規(guī)模相匹配的食糖工業(yè)短儲資金，擴大工業(yè)短儲規(guī)模。

二是基于保障食糖市場穩(wěn)定性的考慮，建立食糖目標價格制度后，應逐步取消食糖臨時收儲政策，發(fā)揮食糖儲備平抑市場異常波動的作用。按照“減規(guī)模、強體系、調結構”的思路，以方便入庫和出庫、能及時投入市場、減少迂回運輸為原則科學規(guī)劃調整國儲糖庫點，適度調減食糖收儲規(guī)模，重點收儲主產區(qū)國產白砂糖，適當進口原糖儲備。

三是理順食糖儲備調控管理體制，建立更加積極、靈敏的調控決策體系，把握好食糖收儲及儲備糖投放的時機與節(jié)奏，提高制度的精準性。

四是加大懲處力度，對未按要求在規(guī)定時間內轉交國儲糖的企業(yè)，取消其參與國儲糖競價收儲資格，并給予相應處罰。

6.完善糖價格調控宏觀管理體制。一是逐步形成統(tǒng)一的糖產業(yè)管理部門。目前，世界主要產糖國家都有比較統(tǒng)一的糖產業(yè)管理機構。美國是農業(yè)部糖業(yè)計劃署，歐盟是糖業(yè)管理委員會，泰國是工業(yè)部甘蔗與制糖局，澳大利亞是糖業(yè)局，巴西是發(fā)展、工業(yè)和外貿部及巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會等。而我國目前是根據部門職能分工，將糖產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)割裂開來，政府“多頭管理”，管理體制不順暢，影響政府對糖業(yè)發(fā)展方向的把握和相關產業(yè)政策的及時出臺。建議，根據國家行政管理體制改革的新要求，逐步理順管理機構及職責，建立統(tǒng)一的我國糖產業(yè)政府管理部門。

二是加強對糖產業(yè)發(fā)展立法。建立以市場機制在資源配置中起決定性作用的新體制的根本特點之一就是建立完備的法律管理體系，用法律去規(guī)范政府、各類市場中介組織及企業(yè)的行為，成熟市場經濟就是法治社會，因此要加強和健全法律體系。世界主要產糖國無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家?guī)缀醵伎糠苫蚍ㄒ?guī)管理規(guī)范糖產業(yè)發(fā)展，*如美國《農業(yè)法案》(包含糖法)、歐盟《糖業(yè)政策》(屬于法規(guī))、泰國《食糖法》、澳大利亞《制糖工業(yè)法案》和印度《食糖控制法》。應借鑒世界主要產糖國家的發(fā)展經驗，加快包括糖法在內的農業(yè)法的制定，以客觀確定產業(yè)地位和利益分配格局，規(guī)范宏觀管理和經濟主體行為，維護市場秩序，穩(wěn)定市場價格，促進食糖產業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

三是應充分發(fā)揮中國糖業(yè)協(xié)會的組織、協(xié)調作用。在改革與發(fā)展新形勢下，中國糖業(yè)協(xié)會應進一步增強其作為獨立的市場中介組織的功能。除了發(fā)揮傳統(tǒng)的在行業(yè)研究，組織行業(yè)調研，及時反映行業(yè)情況、問題和企業(yè)訴求，引導企業(yè)落實規(guī)劃，在貫徹國家產業(yè)政策、行業(yè)信息統(tǒng)計發(fā)布、技術咨詢服務、產品標準制定、行業(yè)自律、產業(yè)協(xié)調、國際交流與合作等方面的作用外，還應積極增強其市場主體的功能，包括參與目標價格的組織、制定，進行行業(yè)發(fā)展的全方位指導，并加強自律與監(jiān)督作用，以充分的發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的應有作用，促進行業(yè)有序發(fā)展。

7.積極推進改革深化。黨的十八屆三中全會提出，要進一步完善以市場在資源配置中起決定性作用為基礎的社會主義市場經濟體制。完善糖價調控機制還要與推動各方面改革深化相配合。為此，一要加大土地制度改革，積極推動農業(yè)生產與組織規(guī)模化，提高糖業(yè)種植的集約化和機械化水平，降低成本；二要加大企業(yè)制度改革，推動轉變制糖行業(yè)及企業(yè)發(fā)展方式，進一步提質增效，向技術、品牌、營銷等領域拓展和轉移，提高產品品質和競爭力；三要加大流通體制改革，加快糖業(yè)流通現代化水平，提高流通效率和降低流通成本；四要加大行政管理體制改革，深入轉變政府職能，改進政府管理，使之更加規(guī)范化、高效化和透明化，以更好地適應全面協(xié)調經濟、社會和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。

[1]中華人民共和國國務院：《國務院關于調整食糖經營的有關政策的通知》，1991年1月7日。

[2]謝偉國：《食糖流通企業(yè)在新形勢下的經營難點和應對舉措》，載于《中國糖業(yè)》2011年第13期。

[3]中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社。

[4]工業(yè)和信息化部：《制糖行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，2011年9月。

[5]中國糖業(yè)協(xié)會：《中國糖業(yè)年報》，2003/2004～2012/2013年制糖期。

[6]中國糖業(yè)協(xié)會：《中國糖業(yè)產業(yè)安全研究報告》(內部研究報告)。

[7]崔仕嵬：《進口糖到港沖擊國內糖價》，載于《期貨日報》，2011年4月20日。

[8]張笑金：《光大期貨：白糖筑底有望 期價上漲不易》，2013年12月。

[9]張向軍：《方正中期：供應繼續(xù)過剩 糖價尋找支撐》，2014年2月。

[10]周小球：《國泰君安：白糖苦盡甘來終有時》，2013年12月。

[11]歐陽玉萍：《東吳期貨：白糖迎減產周期 震蕩筑底后回升》，2014年1月。

[12]徐雪：《中國食糖產業(yè)政策體系及建議》，載于《中國糖料》2011年第2期，第63～67頁。

[13]徐銳釗、倪洪興、韓一軍：《開放條件下中國食糖產業(yè)面臨的條件及建議》，載于《世界農業(yè)》2012年第9期，第6～11頁。

[14]仰炬、王新奎、耿洪州：《政府管制與大宗商品價格及波動性研究》，載于《管理世界》2008年第6期，第40～49頁。

[15]美國農業(yè)部，http://www.ers.usda.gov/Briefing/Sugar/data.htm.

*課題組成員：宋群、郭麗巖、涂圣偉。

F123.9

：A

：2095-3151(2014)68-0003-24