朱一中+王哲

作者簡介：

朱一中（1969-），女，湖南寧鄉(xiāng)人，教授，博士，研究方向為土地資源管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理。

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摘要： 基于對國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域重要研究成果的檢索，對土地增值管理問題進行了系統(tǒng)總結(jié)。土地增值的本質(zhì)是外部性經(jīng)濟，稅收、產(chǎn)權(quán)界定和行政管制是普遍使用的土地增值政策管理工具。我國土地增值管理中的突出問題表現(xiàn)在征地補償標準過低、土地租稅費體系不合理，其根源在于土地產(chǎn)權(quán)界定的不清晰，改革措施包括完善產(chǎn)權(quán)制度、理清土地租稅費關(guān)系、完善稅收征管體系等。未來應(yīng)加強對土地增值收益分配和管理的實證分析、分類研究、系統(tǒng)分析和理論創(chuàng)新研究。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)；土地租稅費；土地增值收益管理

中圖分類號：

文獻標志碼：A

文章編號：1009-055X（2014）02-0000-00

一、土地增值的形成及其分配

（一）土地增值涵義

土地增值是指“土地價值的提高”，表現(xiàn)為“考慮通貨膨脹因素在內(nèi)的土地價格上升” ［1］。關(guān)于土地價值的內(nèi)涵，存在土地?zé)o價值論、全價值論、商品價值論、使用價值論、效用價值論、二元價值論等不同觀點的論爭，其中二元價值論獲得最廣泛認可。概括來說，由于土地構(gòu)成的二元性（土地物質(zhì)和土地資本），土地價值也具有二元性，土地物質(zhì)的價格在本質(zhì)上是效用價值的體現(xiàn)，表現(xiàn)為絕對地租和級差地租I；土地資本價格則是勞動價值的體現(xiàn)。土地價格最終體現(xiàn)為市場供需平衡條件下的一個綜合價格 ［2］。

土地增值有廣義和狹義之分。狹義的土地增值，即土地自然增值，是指政府和公共行為引起的土地增值，如珀爾格雷夫政治經(jīng)濟學(xué)辭典（Palgraves Dictionary of Political Economy）中將土地增值定義為“由于其他目的的公共投資引起的土地價值的增加，但這些地價的增值并非公共投資的目的”；黑格曼（Hagman，1978）認為“土地增值是在排除土地所有者自身決定引起的地價變化因素外，中央或地方政府的決定或行為引起的土地價值的變化” ［3］；田莉（2008）指出“土地增值主要是由于地方政府，如公共設(shè)施投資或土地使用條件變化等引起的土地價值的增加” ［4］。廣義的土地增值則包括自然增值以及由于土地使用者對地塊本身投資引起的人工增值。目前國內(nèi)相關(guān)文獻多從廣義的角度探討土地增值問題 ［5］，但土地自然增值始終是研究的重點和難點。

（二）土地增值的形成與分配

1土地增值形成機制與土地增值的類型

土地增值形成機制研究是土地增值分配政策制定和管理工具選擇的基礎(chǔ)。

周誠等認為土地增值可分為投資性增值、供求性增值和用途性增值三種類型 ［6］；李燕茹等將土地增值的動力來源描述為“供求拉動、投資驅(qū)動、用途轉(zhuǎn)換、外部輻射”四種類型 ［7］ ；張鵬分析了城市邊界土地增值的形成原因，認為城市邊界區(qū)地價包括農(nóng)業(yè)地租價值和預(yù)期地租增值價值兩個部分 ［8］?？偟膩碚f，根據(jù)土地增值動力機制的不同，通常將土地增值區(qū)分為人工增值和自然增值兩大部分。其中，人工增值是指土地使用者或經(jīng)營者對土地連續(xù)追加投資，從而使特定土地生產(chǎn)力提高而產(chǎn)生的增值。自然增值是基于政府和公共行為而產(chǎn)生，包括社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高引起的社會性普遍增值，基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境改善引起的外部輻射性增值，土地用途轉(zhuǎn)換或利用效率提高引起的效益性增值以及土地供需關(guān)系變化引起的供求性增值。

有學(xué)者研究認為農(nóng)村土地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的土地增值中，經(jīng)濟租是其外在表現(xiàn)形式，其實質(zhì)乃制度租 ［9］。王家庭等指出農(nóng)村土地征用的實質(zhì)是制度轉(zhuǎn)換和所有權(quán)的轉(zhuǎn)化以及準市場化行為，地方政府和企業(yè)在征地過程中獲取了制度租金 ［10］。馬賢磊等提出我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期存在由于“政府價格扭曲和市場價格扭曲”造成的土地增值，這種價格扭曲亦可視為制度租的產(chǎn)物。陳瑩則將市場失靈和政府失靈導(dǎo)致的價值扭曲，與環(huán)境改善帶來的增值一起視為“自然增值”的組成部分 ［11］。

2 地租與土地增值

馬克思地租理論認為地租是土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，并把資本主義地租劃分為絕對地租、級差地租、壟斷地租 ［12］，其中絕對地租源于土地所有權(quán)；級差地租I是由于土地豐度（肥力）和位置的差異，等量資本投在面積相等的不同地塊上具有不同生產(chǎn)率而產(chǎn)生的超額利潤；級差地租II是由于在同一地塊上各個連續(xù)投資的勞動生產(chǎn)率差異所產(chǎn)生的超額利潤；壟斷地租由于在土地私權(quán)壟斷下具有特殊自然條件的土地生產(chǎn)的產(chǎn)品形成壟斷價格而產(chǎn)生。

地租來源于土地增值，是土地增值的表現(xiàn)形式。杜新波等依據(jù)馬克思政治經(jīng)濟學(xué)理論將土地增值理解為地租和土地資本的增加，并將土地增值分為絕對地租增值、級差地租增值和壟斷地租增值 ［13］；杜馬南楠分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配問題，認為級差地租I和絕對地租主要歸土地所有者——集體經(jīng)濟組織所有，級差地租II歸土地承包者和經(jīng)營者 ［14］。

（三）土地增值收益分配原則

土地人工增值能清晰地體現(xiàn)土地投入和受益之間的關(guān)系，因此關(guān)于其歸屬并無異議，應(yīng)為投資方所有。但土地自然增值因其形成來源的復(fù)雜性，一直存在“漲價歸公”和“漲價歸私”的爭論。

“漲價歸私（農(nóng)）”論是在土地私有制條件下形成的土地價值補償規(guī)范。在我國土地二元所有制背景下，以蔡繼明等為代表的學(xué)者基于保護被征地農(nóng)民的合理產(chǎn)權(quán)利益的考慮，認為農(nóng)民應(yīng)擁有完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)地?zé)o論以何種方式轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，原所有者都應(yīng)獲得“土地非農(nóng)開發(fā)權(quán)價格”即被征地的現(xiàn)用途價格，政府則通過稅收方式來調(diào)節(jié)所得土地增值中過高的部分 ［15］ ［16］。

最早提出“漲價歸公”的是英國經(jīng)濟學(xué)家約翰?穆勒，他主張由于社會原因而自然增加的土地價值以賦稅形式交由國家調(diào)節(jié)；美國經(jīng)濟學(xué)家亨利?喬治認為土地價值的增加是人口集聚和生產(chǎn)需求的結(jié)果，與個人投入無直接關(guān)系，土地增值收益應(yīng)歸社會所有。我國現(xiàn)行的土地征收補償制度實際上遵循“漲價歸公”原則，即地方政府獲得土地增值、農(nóng)民獲得農(nóng)地補償費 ［17］，但由于地方政府利用征地壟斷權(quán)力攫取過多土地收益、農(nóng)民權(quán)益嚴重受損的現(xiàn)象比較普遍 ［18］，因此，對純粹的“漲價歸公”論的認同度并不高，因為它被認為損害了農(nóng)民合理權(quán)益。

“公私兼顧”論主張農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)所有者獲得部分土地增值，其余部分被政府收歸社會的同時，其它投資主體根據(jù)貢獻度分享增值收益 ［19］?！肮郊骖櫋闭摿D在完全歸公和歸私間尋找平衡點，較符合我國土地二元所有制的實際情況，得到大多數(shù)學(xué)者認同，如王文革認為按社會公平角度，土地自然增值應(yīng)全部收歸公有；但從土地收益最大化來看，自然增值應(yīng)部分劃歸土地使用者 ［20］?！肮郊骖櫋闭搶嶋H上是利益調(diào)和的產(chǎn)物。

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二、土地自然增值的性質(zhì)與

政策管理工具選擇

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土地自然增值在本質(zhì)上屬于外部經(jīng)濟。所謂外部性是指經(jīng)濟活動中的私人成本與社會成本或私人收益與社會收益不一致的現(xiàn)象。公共環(huán)境改善、社會經(jīng)濟進步、土地供需變化使土地價格上漲，無疑是由外部經(jīng)濟效應(yīng)所致 ［21］。土地用途轉(zhuǎn)換帶來的土地增值也由外部經(jīng)濟效應(yīng)間接導(dǎo)致，是特定社會經(jīng)濟環(huán)境、區(qū)位條件和政府用途管制綜合作用的結(jié)果，并非土地經(jīng)營者直接投資帶來的利益，因而同被視為土地自然增值的一部分 ［22］。

關(guān)于外部性問題的解決，新古典經(jīng)濟學(xué)、現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)已提出較成熟的理論方法，即“庇古稅”、產(chǎn)權(quán)界定和政府管制解決途徑。應(yīng)用外部性經(jīng)濟相關(guān)理論框架，本文將有關(guān)土地增值管理政策工具的研究概述如下：

（一）土地稅收

“庇古稅”途徑的基本思路是用國家稅收辦法解決負外部性問題，抵消私人成本與社會成本間的差異。而土地稅收則是針對外部效應(yīng)帶來的土地收益征稅，以抵消私人收益和社會收益之間的差別。

土地稅收是一個古老的稅種。在理論上，早在19世紀穆勒就提出了土地稅收的思想，亨利喬治則設(shè)計了土地單一稅制?，F(xiàn)在土地稅收在各國普遍實行，已成為現(xiàn)代地方政府的一個重要稅種，其主要類型包括物業(yè)稅（財產(chǎn)稅）、土地增值稅、基礎(chǔ)設(shè)施收費等。張俊認為完備的稅收制度與受益者付費制度是美國有效回收土地增值的重要保障 ［23］。Hui, Eddie Chi-Man等在總結(jié)香港和新加坡政府實踐的基礎(chǔ)上指出財產(chǎn)印花稅等土地稅收是政府收入的主要來源 ［24］。John E. Anderson印證了土地稅費（物業(yè)稅和開發(fā)影響費）作為管理手段對土地利用方式有一定影響 ［25］。

國內(nèi)關(guān)于土地稅收的研究以宏觀政策建議為主。馬祖琦介紹了“溢價回收”制度的運行機理和溢價回收模式，認為要從稅收制度層面構(gòu)建溢價回收的政策平臺 ［26］。況偉大、施小明等均認為征收土地增值稅是克服外部性的重要辦法與調(diào)節(jié)土地增值收益的可行措施 ［27］ 28］。

（二）產(chǎn)權(quán)界定

科斯認為，產(chǎn)權(quán)界定的功能在于建立一份雙方認可的契約，使相關(guān)各方共同承擔(dān)“外部效應(yīng)內(nèi)部化”的責(zé)任。從產(chǎn)權(quán)途徑來解決土地增值收益分享的政策工具包括土地國有化、土地儲備與批租制度、土地發(fā)展權(quán)制度等。

土地國有化是指政府補償所有業(yè)主后征用全部土地，再通過收取租金將這些土地批租給土地使用者，其目的是達到“土地增值歸公” ［29］。對于土地國有化過程中的土地收購價格，歐美部分國家、日本、韓國和我國港臺地區(qū)的原則和方法基本一致, 即以土地原用途的市場價格作為確定土地收購價格的基本依據(jù)，這意味著因規(guī)劃改變或被收購導(dǎo)致的土地增值屬于外部增值,該增值收益歸社會公共所有 ［30］。

土地儲備與批租是指政府通過征購等手段預(yù)先取得相當(dāng)面積的土地，然后將其釋放（以一定使用年期將土地批租給個人和企業(yè)），進行與計劃目的相一致的開發(fā)，既能引導(dǎo)城市合理發(fā)展，也使土地增值由政府回收。斯德哥爾摩、香港、新加坡和堪培拉是采用公共批租制度較成功的典范 ［31］，中國大陸目前實施的土地批租制度即借鑒自香港。

土地發(fā)展權(quán)，包括土地所有權(quán)人或使用權(quán)人變更土地用途和改變土地集約度的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)制度最早產(chǎn)生于英國，并在美國以發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的形式實現(xiàn)了市場化，法國、德國、意大利和我國臺灣地區(qū)也都相繼建立了土地發(fā)展權(quán)制度 ［32］。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置與歸屬還是一種存在爭議的制度安排，但總的來看，基本原則是土地發(fā)展權(quán)既不能完全歸私也不能完全歸公，而應(yīng)在公有和私有間取得合理平衡，這與土地自然增值的“公私分享”原則是一致的。

（三）政府管制途徑

土地利用規(guī)劃與用途管制是應(yīng)用最為廣泛的對土地增值進行管理的行政管制手段 ［33］。土地規(guī)劃的實質(zhì)是以用途管制、使用強度管制等為主要手段，由政府對土地資源配置進行宏觀調(diào)控。在土地規(guī)劃與管制實施過程中，會產(chǎn)生規(guī)劃得益或受損情況，這就需要配套使用發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、公共設(shè)施配套（或交納一定的配套費用）、區(qū)劃評估補償?shù)却胧ɡ糜捎谝?guī)劃導(dǎo)致的增值地塊的收益來補償受負面影響的地塊）對問題進行矯正。

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三、我國土地增值收益分配與管理

存在的主要問題與對策

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（一）土地增值收益分配中存在的問題

我國土地增值收益分配中的主要問題表現(xiàn)為征地拆遷過程中補償標準過低、政府和開發(fā)商收益份額偏大，其根本原因則在于土地產(chǎn)權(quán)制度安排的不合理?，F(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度具有準國家所有制的特征，不是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意義上的規(guī)范的集體所有制 ［34］，農(nóng)地集體所有權(quán)主體的多元和模糊，促進了政府低價征用農(nóng)地、多元主體剝奪農(nóng)民的激勵機制的形成 ［35］。特別是“分稅制”后各級政府實際掌握國有土地所有權(quán)，擁有獨立獲取土地收益的權(quán)利 ［36］，農(nóng)民的收益權(quán)被行政權(quán)力隨意侵害 ［37］。在城市，土地競爭市場混亂，土地收益流失，主要根源也是城市土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺 ［38］。

城市土地收益的初次分配與再分配的實質(zhì)是土地租、稅、費的占有與分配問題 ［39］。

王小映等總結(jié)了土地從征收到出讓過程中，政府取得的土地增值收益包括稅費形式的初次土地增值收益和土地出讓金形式的二次土地增值收益 ［40］。劉鳳芹指出在我國農(nóng)村既有的約束條件下，大部分稅費跟地租沒有區(qū)別，鄉(xiāng)政府和村委會通過征收各種明的和暗的稅費不斷向農(nóng)民攫取的土地剩余實際相當(dāng)于地租 ［41］。由于我國各種土地租、稅、費存在概念不清、相互混淆、名不符實的問題，以稅代租、以費代稅、以稅代費、以費擠稅、稅負不公的現(xiàn)象非常普遍 ［42］。土地租稅費體系配置不合理，無法發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)控作用，主要表現(xiàn)在：（1）土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移時的稅、費（如耕地占用稅）標準過低；（2）用地取得時的租、稅、費對用地需求的約束力不足；（3）用地保有或占用期間租、稅、費負擔(dān)偏輕；（4）用地流轉(zhuǎn)時的租、稅、費（土地出讓金、所得稅、印花稅等）負擔(dān)偏重；（5）稅制體系中稅種繁雜、重復(fù)征稅，主要稅種如土地增值稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的稅率輕重不協(xié)調(diào) ［43］ ［44］。

（二）對策

1關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度

關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，大多數(shù)學(xué)者認為應(yīng)在繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，進一步完善和保障農(nóng)民的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，主要措施包括：明確集體土地所有權(quán)主體和界定集體成員資格；賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)利，集體土地財產(chǎn)權(quán)在土地征收過程中應(yīng)按市場價格取得公平補償；細化現(xiàn)有土地使用權(quán)并使之物權(quán)化等 ［45］。

也有部分學(xué)者主張集體土地股份化，完善集體所有權(quán)權(quán)能，合理界定土地產(chǎn)權(quán)市場配置條件，以此實現(xiàn)土地財產(chǎn)資本化和土地產(chǎn)權(quán)物權(quán)化, 保障農(nóng)民土地權(quán)益 ［46］。

近年有學(xué)者提出農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新模式，主張?zhí)摶恋厮袡?quán)，強化土地使用權(quán)權(quán)利，賦予農(nóng)民土地長久或永久使用權(quán)，使農(nóng)民對土地享有完整的占有、使用、處置和收益的權(quán)利，農(nóng)村土地享有和城市建設(shè)用地同等的權(quán)利，從而從根本上改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟制度 ［47］ ［48］ ［49］。

2關(guān)于土地租稅費體系

針對土地租稅費體系存在的問題，學(xué)者們提出了“正租、明稅、清費”的基本改革原則，但在具體措施方面，有的主張以目前的土地公有制為基礎(chǔ)，加強政府對土地一級市場的控制，加大土地出讓中招標和拍賣所占比重，確保政府在土地一級市場的地租收入 ［50］；有的則認為，以土地國有制為基礎(chǔ)，政府應(yīng)享有土地出讓金形式的地租收入，但要改革其在中央、地方政府之間的分配關(guān)系，提高農(nóng)地征收過程的農(nóng)民土地收入分享比重，實際上是主張地租分享 ［51］；還有學(xué)者認為應(yīng)讓集體土地直接進入建設(shè)市場，政府土地收益應(yīng)轉(zhuǎn)向以土地增值稅、房地產(chǎn)稅等土地稅收收入為主 ［52］。

土地增值稅和物業(yè)稅（房產(chǎn)稅）是土地稅制建設(shè)研究的重點。胡怡建認為應(yīng)建立與土地使用權(quán)、房產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)收益相適應(yīng)的稅收制度，對資本利得征稅 ［53］。況偉大認為征收土地增值稅是克服外部性的重要辦法，但不主張完全的“漲價歸公”，需制定一個合理的土地增值稅率 ［54］。李海寧提出應(yīng)以物業(yè)稅為核心建立和完善房地產(chǎn)稅費體系 ［55］。施小明認為，產(chǎn)權(quán)界定是補償外部經(jīng)濟引起的土地增值的必要條件 ［56］；唐明指出目前我國不清晰的產(chǎn)權(quán)環(huán)境導(dǎo)致物業(yè)稅制改革發(fā)展面臨較大阻礙，產(chǎn)權(quán)保護是物業(yè)稅開征的基礎(chǔ)條件 ［57］。

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四、總結(jié)

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土地增值管理的研究仍存在很多難點問題和不足之處，例如由于無法準確區(qū)分自然增值與人工增值，也缺少建立在可靠案例、統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的實證分析，多數(shù)研究著重于理論與制度架構(gòu)的分析及相關(guān)經(jīng)驗的總結(jié)，對于土地增值分配機制、分配比例與回收途徑的闡述較模糊，角度單一，多停留于原則性研究，說服力和針對性不強，因此，未來應(yīng)加強對土地增值收益分配和管理的實證分析。

土地公有制、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)二元分割、土地批租雙軌制等特殊的土地制度背景使得我國土地增值收益管理問題異常復(fù)雜。在工業(yè)用地批租、行政劃撥土地使用領(lǐng)域、土地保有環(huán)節(jié)等方面存在土地增值收益流失、回收途徑缺乏的問題；在農(nóng)地征收環(huán)節(jié)又存在土地增值收益分配不平衡的問題以及農(nóng)民土地增值收益權(quán)被剝奪的現(xiàn)象。因此，有必要加強土地增值問題的分類研究。

土地增值管理制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，但目前相關(guān)研究存在內(nèi)容片面、研究深度不足等缺陷，關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)、土地租稅費與土地增值收益管理之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互作用機制的研究還十分薄弱，存在各種異議，加之利益博弈關(guān)系復(fù)雜，難以形成有效的政策措施。因此，必須加強奠基于土地公有制基礎(chǔ)上的土地產(chǎn)權(quán)理論、土地租稅理論和土地增值收益管理理論創(chuàng)新研究，為建立內(nèi)在邏輯統(tǒng)一的土地增值管理制度和政策體系奠定基礎(chǔ)。

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A Review of the Management of Increment Value

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ZHU Yi-Zhong, WANG Zhe

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（College of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510641, Guangdong, China）

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Abstract:An overview of land value increment management is given based on the review of related literatures Approaches of land taxation, land property right definition and governmental regulations are usually applied in land value increment management based on its nature of external economies effect The key problems in this area in China are associated with the low compensation standards in land expropriation, unclear land property right and irrational land rent/taxation/fee system, the measures for the problems include land property right institution reform, the adjustment of land rent/taxation/fee system, and the improvement of land taxation management The empirical analysis, classifical and systematic research and theoretical exploration should receive more attentions in the future 

Keywords:land property right; land rent/taxation/fee; land value increment management

（責(zé)任編輯：余樹華）