侯 非,柳成洋,曹俐莉,曾 毅

(中國標準化研究院，北京 100191)

國際比對視角下我國政府熱線服務的現(xiàn)狀、問題與標準化對策

侯 非,柳成洋,曹俐莉,曾 毅

(中國標準化研究院，北京 100191)

伴隨著服務型政府建設步伐的不斷加速和信息化技術的迅猛發(fā)展，作為社會管理和公共服務的重要窗口與有機組成，近年來，我國政府熱線建設全面鋪開。文章在分析發(fā)達國家政府熱線服務現(xiàn)狀與特點的基礎上，對比梳理出我國政府熱線服務發(fā)展現(xiàn)狀與主要問題，研究提出建立標準體系、制定標準化發(fā)展規(guī)劃、加快標準研制、開展績效評價等方面的建議，為提升政府熱線服務質(zhì)量與管理效能提供技術參考與依據(jù)。

政府熱線服務；績效評價；標準化研制

熱線服務起源于上世紀50年代的美國，1956年泛美航空公司設立全球首家規(guī)?；艚兄行谋灰暈闊峋€服務發(fā)展史上的標志性事件。從此這種利用新興通訊手段開展咨詢投訴、售后服務、市場營銷、宣傳推廣的商業(yè)行為快速興起，并逐漸擴散至全世界。

20世紀80年代起，伴隨新公共管理運動的逐漸興起，世界各國均陸續(xù)開始采取多種措施對政府熱線服務體系進行大刀闊斧的改革，以期為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務。熱線服務因其方便、快捷、高效的特點成為各國政府爭相采用的技術手段，通過設立特定服務號碼、建立呼叫服務中心，向民眾提供咨詢、投訴、業(yè)務辦理等公共服務，達到幫助民眾解決各種問題的目的，政府熱線服務就這樣在全球范圍內(nèi)登場。

一、發(fā)達國家政府熱線服務現(xiàn)狀

作為高水平公共服務的代表，發(fā)達國家在政府熱線服務建設方面具有諸多良好做法與先進經(jīng)驗。

(一)美國

在美國，聯(lián)邦政府通過“N11”多號碼串聯(lián)方式——包括報警熱線(緊急政府熱線)“911”、非緊急政府服務熱線“311”、政府熱線服務熱線“211”等——為民眾提供方便快捷的政府熱線服務。近50年[1]以來，“N11”已成為愛打電話、愛抱怨、愛投訴的美國人生活中不可或缺的公共服務項目，政府熱線服務接聽量巨大、內(nèi)容龐雜、效果良好。據(jù)統(tǒng)計，每年全美911熱線接線量約為2.4億[2]，其中一半以上往往與緊急情況無關；提供180種語言全天候服務的紐約311熱線在運行的第一個10年中，共接聽了1.58億個熱線，且85%的熱線都在30秒以內(nèi)答復[3]?！癗11”系列熱線為美國民眾提供了與政府溝通交流的快速渠道和高效平臺，保障了社會管理和公共服務末端操作的及時性和有效性，對于提升政府信任度及整體形象發(fā)揮了重要促進作用。

(二)英國

作為最老牌的資本主義國家，英國的公共服務改革從撒切爾夫人時代開始就一直未停，經(jīng)過多年發(fā)展，從供給模式的轉變到建立績效評價，英國公共服務改革在英國國內(nèi)甚至全球產(chǎn)生了強烈影響，成功經(jīng)驗被世界很多國家學習借鑒。

在此框架內(nèi)容，英國亦形成了較為成熟完善的政府熱線服務體系。相關數(shù)據(jù)顯示，2009年時英國擁有700余政府熱線服務中心和5.9萬政府熱線服務座席[4]，占全國熱線服務總量的11%[5]。2011年，英國政府在政府熱線服務中引入政府云戰(zhàn)略(G-Cloud)，采用公眾云服務網(wǎng)絡整體提高政府熱線服務的質(zhì)量和效率，將使英國財政在2014至2015年至少節(jié)約8000萬英鎊公共開支。

(三)德國

德國是典型的高福利社會，關乎民眾切身利益的民生類服務歷來受到重視，但全國統(tǒng)一的政府熱線服務卻一直方興未艾。直到2011年，經(jīng)過長達5年的籌備建設，德國才正式在全國300個城市開通為被稱為“D115項目”的政府服務熱線。

作為全球服務標準化活動的領軍者，德國擅長使用標準化手段提升社會管理和公共服務的質(zhì)量與效能，從而保障公共服務的均等化水平和整體供給水平。在政府熱線服務方面，自然也不例外，德國政府通過制定實施統(tǒng)一標準、開展績效評估等技術手段，保證了“D115”項目的服務質(zhì)量水平。在2010年試運行時，“D115”項目的使用者滿意度便達到了86%，有超過90%的使用者表示愿意推薦“D115”項目給需要的人；在所撥打的電話中，90%在30秒內(nèi)能夠接通，55%的訴求均可一次解決。在正式啟動后，公眾滿意度更是上升到了90%[6]。

(四)其它國家

除上述國家之外，其它發(fā)達國家也根據(jù)自身特點與實際需求，建設了各具特點的政府熱線服務體系。

例如在加拿大，地廣人稀的客觀條件決定了熱線服務這種非面對面的服務形式成為政府為民眾提供公共服務的重要手段。事實上，加拿大政府的確借助政府熱線服務體系建設，實現(xiàn)了社會管理資源與行政職能的有效整合，為民眾提供便捷高效的公共服務。

又如，在電子技術高度發(fā)達的日本，借助全球領先的語音、視頻和數(shù)據(jù)處理技術，政府熱線服務實現(xiàn)了智能化交付，大部分熱線均為人機對話、自動處置，不僅極大地提高了政府熱線服務的效率，同時亦在人力資源成本較高的背景下，為政府節(jié)省了大量公共財政開支。

二、我國政府熱線服務現(xiàn)狀

在我國，114電話查詢平臺的前身——始建于1938年12月的哈爾濱市內(nèi)電話號碼查詢“04”臺被視為政府熱線服務的濫觴；而1982年火災報警電話119的設立則標志著政府熱線建設進入了全國統(tǒng)一的“標準化”、“現(xiàn)代化”時代。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國政府熱線建設成效初顯。

(一)整體發(fā)展迅速

黨和政府歷來高度重視民生事業(yè)，作為社會管理和公共服務的重要窗口，政府熱線服務一直備受關注。近年來，伴隨著政府轉型步伐的不斷加快，作為黨和政府密切聯(lián)系群眾、快速反映最廣大群眾最直接需求的重要渠道，政府服務熱線在全國范圍內(nèi)得到了迅猛發(fā)展。

工信部有關數(shù)據(jù)顯示：據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國共有政府熱線5000余條，覆蓋所有城市；其中全國統(tǒng)一的政府熱線有數(shù)十條(例如12315消費者投訴舉報專線、12365質(zhì)檢舉報處置熱線)，各地區(qū)自行賦號管理的政府熱線(例如96156北京市社區(qū)公共服務熱線、96890上海市社區(qū)服務熱線、4006222118天津社區(qū)市政設施服務熱線、12343西安市社區(qū)服務熱線)則數(shù)量更多。

(二)行業(yè)色彩鮮明

在現(xiàn)有條塊化行業(yè)管理體制框架下，除包括12345便民服務熱線在內(nèi)的少數(shù)綜合型政府熱線之外，我國政府熱線服務往往具有明顯的行業(yè)色彩，各熱線的服務內(nèi)容和范圍與主管部門職能保持一致。

例如，12301旅游服務熱線以旅游問訊、旅游投訴、旅游救援和旅游提示為基本服務內(nèi)容，解決游客出行前以及旅途中所遇到的各種問題；12333人力資源與社會保障電話咨詢服務則面向市民和用人單位，提供就業(yè)促進、社會保險、勞動關系、勞動報酬、機關事業(yè)單位人員管理等政策法規(guī)咨詢和辦事指南服務，接受人力資源和社會保障工作的社會監(jiān)督與舉報。

(三)服務手段豐富

在我國，政府熱線大都脫胎于傳統(tǒng)的公共電話服務熱線，服務方式以電話服務為主；伴隨著近年來信息技術的迅速發(fā)展，政府熱線服務手段得到了快速更新，短信、論壇、電子郵件、即時通信軟件(文字、視頻、語音)等以網(wǎng)絡、計算機、手機等為載體的現(xiàn)代化服務手段大量涌現(xiàn)；同時，由于我國政府熱線往往兼有信訪、投訴、舉報等公共職能，因此現(xiàn)場當面服務也是政府熱線服務的重要手段之一。

以蘇州市12345便民服務熱線為例，服務方式就包括0512-12345電話、1063910812345短信平臺、12345@12345.suzhou.gov.cn電子郵箱、“蘇州陽光便民”網(wǎng)站、寒山聞鐘服務論壇、“蘇州12345”微博、QQ語音、覓渡直播室等，建立起了科學有效、手段多樣、渠道便捷的政府熱線服務綜合平臺。

(四)城鄉(xiāng)差距較大

如前文所述，目前我國政府熱線已覆蓋所有城市，許多熱線已形成省、市、區(qū)(縣)或市、區(qū)、街鎮(zhèn)3級接聽處置網(wǎng)絡，部分城市甚至擁有數(shù)十條政府熱線，種類齊全、內(nèi)容豐富、涉及面廣、方式多樣，覆蓋城市居民日常生活的各個方面，能夠基本滿足城市居民的服務訴求。

與針對城市居民提供的政府熱線服務相比，我國農(nóng)村政府熱線服務發(fā)展較慢，目前僅有一條全國通用的“12316”農(nóng)業(yè)公益服務統(tǒng)一熱線(三農(nóng)服務熱線、新型農(nóng)村熱線)，且服務范圍有限，許多村鄉(xiāng)未能覆蓋。這種局面與我國城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀密不可分，亦受到許多農(nóng)村尚不具備開展政府熱線服務所需技術的制約。

未來，隨著“農(nóng)村綜合改革”、“基本公共服務均等化”、“農(nóng)村公共服務體系建設”等重大戰(zhàn)略步伐的不斷加快，政府熱線服務也將陸續(xù)延伸至農(nóng)村地區(qū)，真正成為服務于全體民眾的“社會管理和公共服務的毛細血管”。

三、我國政府熱線服務問題

作為政府和百姓之間“溝通橋”、“連心線”，我國政府服務熱線在推動政府履職、促進政務公開、滿足群眾需求、化解社會矛盾方面發(fā)揮了重要作用，但與發(fā)達國家先進實踐相比，依然存在諸多發(fā)展中的問題。

(一)服務供給不足

近年來，全國各地的政府服務熱線數(shù)量快速增加，但與發(fā)達國家相比，我國政府熱線服務規(guī)模和人均占有率依然較低。根據(jù)國際知名的信息服務公司Data Monitor公司的分析報告顯示，2008至2009年間，全球政府熱線座席數(shù)量排名前五的國家分別為美國、英國、加拿大、德國和法國，坐席數(shù)量分別為30萬、5.9萬、3.5萬、3.1萬和2.7萬，我國則排名第八，座席數(shù)量是1.5萬個，僅為美國的20分之一，如表1所示：

政府熱線服務是公共服務的重要類型，民眾人均服務座席占有量亦是衡量國家或地區(qū)政府熱線服務成熟程度與整體水平的重要指標，在表1的基礎上，以各國2009年人口數(shù)量為基準，計算出各國政府熱線座席民眾人均占有量，排名情況如表2所示：

表1 2008至2009年主要國家政府熱線座席數(shù)量排名表[7]

表2 2008至2009年主要國家政府熱線座席民眾人均占有量排名表[8]

根據(jù)表2不難看出，我國政府熱線服務人均座席占有率在參與排名的12個國家中名列倒數(shù)第二，與第一名加拿大相差100余倍，與同屬“金磚四國”的俄羅斯和巴西則分別相差10余倍和5倍，整體與人均服務供給不足的現(xiàn)象極為明顯。

(二)服務質(zhì)量不高

作為社會管理和公共服務的重要窗口，近年來全國各地的政府服務熱線得到了快速發(fā)展，但服務質(zhì)量卻參差不齊、差強人意。

中國市場學會服務質(zhì)量專業(yè)委員會2011年至2013年的暗訪數(shù)據(jù)顯示，在全國180個市、縣、區(qū)與群眾生活密切相關的15條政府熱線服務中，服務合格率僅為32.7%，與前文中介紹的發(fā)達國家政府熱線服務滿意率差距較大。其中，“多次撥打熱線電話，或無人接聽，或占線”、“電話接通了，卻被告知‘這個問題我不清楚’”、“‘這事不歸我管，你打另一個號碼吧’，給的號碼打過去卻是空號”、“給了答案卻是‘瞎指揮’，跑了幾個部門問題也沒解決”、“態(tài)度惡劣，不等說完問題就掛電話”[9]等情況成為了暗訪發(fā)現(xiàn)的主要問題。

2012年，零點研究咨詢集團針對25省市政府服務熱線的質(zhì)量測評結果亦顯示：在所測評的207條政府熱線中有21%無法接通，超過2/3的熱線服務質(zhì)量低于肯德基等商業(yè)熱線；轉接時間過長、作息時間“機關化”、相互推諉、服務禮儀與態(tài)度較差、相關知識與接聽技能缺乏等問題反映突出。

上述服務質(zhì)量問題引發(fā)了百姓嚴重的不滿情緒，導致了政府熱線服務的公眾滿意度過低，未發(fā)揮政府熱線服務應有的作用與效果，嚴重制約了政府熱線服務的健康持續(xù)發(fā)展。對政府形象產(chǎn)生了負面影響，成為“建設服務型政府”進程中的障礙。

(三)運行效能較低

在國外，由于使用公共財政，政府熱線建設十分謹慎。例如德國115政府熱線在2006年底就開始籌劃，經(jīng)過了5年的海量論證、研究、設計、試運行等一系列準備后，2011年方才正式運行。在運行過程中，國外政府熱線非常重視工作效能，最大程度縮減公共財政的不必要支出。

作為普惠民眾的“民生工程”，政府熱線服務在我國社會關注度較高，對于提高公共服務水平、提升政府形象具有直接、快速的促進作用，建設政府熱線由此成為了很多地方服務型政府建設的重要內(nèi)容。其中部分地區(qū)政府熱線建設的前期論證不足，在不成熟或不需要的背景下紛紛上馬，由此造成的重復建設、效率低下、支出龐大等問題長期存在。

以臺州市為例，該市共設有政府熱線有100余條，部分熱線服務職能交叉相近，部分熱線市縣重復開通，部分地區(qū)政府熱線與機關效能投訴熱線重復率達52.1%，許多熱線受理的電話寥寥無幾[10]，部分熱線之間推諉扯皮現(xiàn)象嚴重，不僅使得民眾的正常訴求無法得到解決，更影響了相關工作的正常開展。

又如，湖南省隆回縣“縣長熱線”的日均來電量僅為293個，卻占用了11個接線員事業(yè)編制，每人每天平均僅處理26個來電，機構臃腫、人浮于事，造成了公共資源的巨大浪費，對當?shù)卣纳鐣蜗笠喈a(chǎn)生了負面影響。

四、政府熱線服務標準化工作對策

實踐證明，標準化是提高社會管理和公共服務質(zhì)量水平、優(yōu)化效能的有效技術手段，基于我國政府熱線服務發(fā)展特點、問題與需求，結合國外先進經(jīng)驗，針對我國政府熱線服務提出如下標準化工作建議：

(一)開展標準化頂層設計

理論與實踐均證明，科學完善的頂層設計標準體系是高效開展標準化建設的重要基礎。要在深入剖析國內(nèi)外政府熱線服務發(fā)展現(xiàn)狀和標準化工作的基礎上，開展政府熱線服務頂層設計研究，一方面，研究設計出科學合理、先進適用的政府熱線服務標準體系，為我國政府熱線服務標準化工作科學規(guī)范開展提供技術依據(jù)；另一方面，研究編制政府熱線服務標準化發(fā)展規(guī)劃，明確今后一段時間內(nèi)我國政府熱線服務標準化建設的目標、任務及重點標準制定項目，將有效指導我國政府熱線服務標準化工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步快速推進。

(二)加快標準制修訂進程

在政府熱線服務標準體系框架內(nèi)，以“政府主導、社會參與、統(tǒng)籌兼顧、分類指導”為原則，全力推動政府熱線服務標準制修訂工作。面向全國范圍內(nèi)通用性、基礎性的規(guī)范對象，開展國家標準制修訂工作；針對社會管理和公共服務不同行業(yè)具有特殊需求的政府熱線服務規(guī)范化對象，開展行業(yè)標準制修訂工作；在國家與行業(yè)標準的礦機內(nèi)，依據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特點和優(yōu)秀企業(yè)精細化管理訴求，鼓勵開展地方標準和企業(yè)標準制修訂工作；同時積極參與ISO/PC 273等相關國際標準制修訂，全方位立體式推進政府熱線服務標準研制進程。

(三)強化標準宣貫實施

標準的生命在于實施，政府熱線服務覆蓋面廣、服務機構眾多、從業(yè)人數(shù)龐大、業(yè)務種類繁多、關乎人民群眾最切身利益，相關標準的宣貫實施應以標準應用為導向，通盤考慮綜合運用動員宣講、教育培訓、媒體宣傳、知識競賽、業(yè)務比武、建設試點等多種方式，組織動員社會各方力量，在全社會范圍內(nèi)營造“了解政府熱線服務標準、關心政府熱線服務標準、重視政府熱線服務標準、崇尚政府熱線服務標準”的濃郁氛圍，廣泛傳播政府熱線服務標準化相關知識，切實推進政府熱線服務各級各類標準在全國范圍的有效實施。

(四)實施標準化績效評價

目前，由于缺乏統(tǒng)一的政府熱線服務績效評價指標，導致了政府熱線服務效果難以評價、服務質(zhì)量難以提升、群眾滿意度普遍不高等諸多問題，行業(yè)監(jiān)管難以有效實施，“投訴無門、久投不決、監(jiān)管缺失”現(xiàn)象較為突出，行業(yè)整體規(guī)范化水平低。在此背景下，研究建立科學、先進、適用的政府熱線服務績效評價指標及方法體系，為在全國范圍內(nèi)全面科學評價政府熱線服務效果提供切實可行的科學依據(jù)，為促進政府熱線服務提供者提升服務與管理水平、擇優(yōu)甄選服務外包供應商提供技術抓手，從而實現(xiàn)政府熱線服務行業(yè)的科學監(jiān)管，有效破解現(xiàn)有發(fā)展瓶頸，推動政府熱線服務邁入進一步規(guī)范化發(fā)展快車道。

[1] 侯非.國外社會管理和公共服務標準化現(xiàn)狀與趨勢[J].中國標準化,2012(11):60-64.

[2] 張隋.國外政府熱線實踐與績效評價策略分析[J].標準科學,2014(5):24-28.

[3] 紐約公共服務電話熱線迎來10歲生日[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2013-03/12/c_114994202.htm.

[4] Dave Roos.Worst Reasons People Have Called 911[EB/OL].people.howstuffworks.com.

[5] 張琳.價值導向型呼叫中心的走勢[EB/OL].http://www.ccmw.net/article/44274.

[6] 德國政府熱線效率高[EB/OL].http://roll.sohu.com/20120814/n350558831.shtml.

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[8] 王文娟.完善推進政府公共服務熱線平臺建設[J].新臺州,2010(5):25-27.

[9] 盛明科，張玉亮.國外城市政府績效管理的基本經(jīng)驗及其對我國的啟示[J].甘肅社會科學,2012(1):245-248.

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[11] 張琳.英倫之邦，綠色呼叫中心蔚然成風:英國呼叫中心見聞[EB/OL].http://www.51callcenter.com/newsinfo/150/14454/.

[12] 文良.英國政府計劃打造G-Cloud政府云服務戰(zhàn)略[EB/OL].http://news.ccidnet.com/art/946/20111102/3048513_1.html.

[13] 日本呼叫中心產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況淺析[EB/OL].http://www.d1net.com/cc/news/59409.html.

[14] 加拿大開設反興奮劑電話熱線[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2013-11/07/c_125664560.html.

(責任編輯：司國安)

TheStatusQuo,ProblemsandStandardizationCountermeasureontheGovernmentHelplineServicesinChinafromaGlobalPerspective

HOU Fei, LIU Chengyang, CAO Lili, ZENG Yi

(China National Institute of Standardization, Beijing 100191, China)

along with the continuous speeding up of the pace of the construction of the service-oriented government and the rapid development of informatization technology, the construction of the government helpline services in China acting as an important window and organic composition has been carried out on a full scale in recent decades.Based on the analysis of the status quo and features of developed countries and combing out the status quo and main problems of the development of the government helpline services in China comparatively, our study makes proposals on establishing the standard system, standardized developmental plan, speeding up the standard research and formulation, making performance assessment, and so forth to provide technical reference and basis for raising the service quality and administration efficiency of the government.

government helpline services;Performance evaluation;Standardization development

2013-10-16

中央科研院所基本業(yè)務費項目(602013Y-3057)

侯非(1984- )，男，陜西西安人，中國標準化研究院助理研究員;柳成洋(1977- )，女，黑龍江哈爾濱人，中國標準化研究院副研究員；曹俐莉(1979- ),女，黑龍江哈爾濱人，中國標準化研究院副研究員;曾毅(1984- ),男，河南信陽人，中國標準化研究院助理研究員。

D631.43

A

1008-245X(2014)06-0118-05