吳建南,劉 煥,張 攀

(西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

機關效能建設的實踐
——基于漳州12年工作總結的文本分析

吳建南,劉 煥,張 攀

(西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

機關效能建設自1999年福建漳州發(fā)起，至今已擴散至中國23個省、250個多市；通過對以漳州市機關效能建設的分析，闡述其效能建設舉措的特點和實施效果；認為漳州市機關效能建設的特點是舉措眾多、層出不窮，不同時期、重點突出，新招頻出、持續(xù)創(chuàng)新，公眾參與、貫穿始終，基本舉措、執(zhí)著堅守；同時，漳州市機關效能建設已呈現出邊際效應遞減的趨勢，但整體成效顯著，其中舉措眾多、持續(xù)創(chuàng)新和公眾參與是其成效顯著的較好解釋。

機關效能建設；政府創(chuàng)新；政府績效

一、效能建設的新發(fā)展：梳理與回顧

機關效能建設是指在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，以提高工作效率、管理效益和社會效果為目標，以加強思想、作風、制度、業(yè)務、廉政、能力建設為內容，科學配置機關管理資源，優(yōu)化機關管理要素，改善機關運作方式，改進機關工作作風，強化機關效能意識，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，構筑機關效能保障體系的綜合性工作。因此，這項工作以提高效能為目的，強化主體責任和作用，形成系統(tǒng)建設內容，綜合多種工作手段，建立有效工作機制[1]。1999年4月，為推進機關作風改變，優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境，在效能監(jiān)察、勤政建設的基礎上，漳州市委、市政府率先在全國提出在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機關及具有行政管理職能的事業(yè)單位全面開展機關效能建設工作[2]。2000年3月，福建開始在全省推廣漳州經驗；2004年，浙江在全省開展效能建設。目前，全國已有23個省份和250多個市采納并實施效能建設。漳州作為效能建設發(fā)源地，本文通過對其12年工作經驗的總結，闡釋了其機關效能建設的狀況、舉措、特點和效果，以期拋磚引玉，對其他省市機關效能建設有所借鑒和啟發(fā)。

從研究現狀看，截止到2014年1月20日，在中國知網中以“效能建設”為關鍵詞搜索篇名，得到學術期刊文章802篇。其中學術性較強的主要研究包括：卓越和中國行政管理學會課題組深入研究了行政效能建設的內涵、構成要素和作用[3，4]；周志忍，王君君，吳建南對省級效能建設的實踐進行了深入分析[5-7]；李少惠，陳群祥深入探討了市級機關效能建設的長效機制及存在的問題[8，9]；張巖鴻強調了地方政府效能建設的實踐路徑及策略選擇[10]；吳建南實證分析了效能建設擴散的影響因素[11]；毛壽龍以治道變革理論分析江蘇省淮安市效能建設的實踐，認為其效能建設暗合了治道變革的邏輯和價值訴求[12]。迄今，筆者尚未窺見學界圍繞市級政府效能建設的歷史分析。

在實地調研的基礎上，本文以漳州市機關效能建設從2001年到2012年的工作總結為分析對象，梳理其效能建設的舉措與效果。漳州市級機關工作總結每年年初由漳州市效能辦上報市紀委、市監(jiān)察局辦公室。工作總結內容包括效能建設的舉措、已取得的成績、存在問題及對下一年度工作的展望等。舉措分析基于吳建南等對福建省、浙江省、江西省、安徽省、四川省、寧夏回族自治區(qū)等六省效能建設分析而識別的權力制約、能力建設和問責激勵等三大類共性舉措。權力制約包括制度建設(如首問負責、限時辦結、責任追究制等)、政務公開、行政審批項目簡化、流程優(yōu)化、規(guī)范自由裁量權和行政執(zhí)法等。能力建設包括改進工作作風、提升公務員隊伍素質、行政隊伍建設、信息技術支持、組織建設如效能辦、效能投訴中心的建設。問責激勵則包括績效評估/考核、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等。

基于此框架，本文采用文本分析方法，對漳州效能建設12年工作總結進行分析，以期最大限度地保證了研究的信度與效度。

二、 漳州市機關效能建設的舉措

(一)舉措眾多，各有特色

本文基于效能建設的共性舉措框架，從梳理漳州市機關效能建設從2001年至2012年每年效能建設具體舉措的數量(圖1)上，我們可知，其整體上呈現出舉措眾多，各有特色的特點。

圖1 漳州市機關效能建設舉措

由圖1可知：2001年至2012年，漳州市機關機關效能建設平均每年有46個細分舉措，舉措眾多。以權力制約為例，2003的舉措最多，2002年次之，2012年最少。2002年與2003年相比，2002年，漳州在規(guī)范行政行為方面只有“在公安、交警、環(huán)保、物價等系統(tǒng)推行執(zhí)法聽證”1條舉措；2003年，除了執(zhí)法聽證外，還有“清理整頓與企業(yè)發(fā)展密切相關的行政收費、編制《漳州市企業(yè)繳費明細表》、制定下發(fā)了《關于加強和改善行政執(zhí)法工作的通知》等”9條規(guī)范行政行為的舉措；而2012年，雖然只有3條規(guī)范行為的舉措，但與2002年和2003年的舉措相比，并沒有重復，分別是“強化行政權力后續(xù)監(jiān)管、強化廉政風險防控、為拓展規(guī)范行政權力運行等工作經驗在福建電視臺經濟頻道《糾風效能之窗》欄目專題播出”。這體現了漳州市根據不同時期存在的不同問題，實施了各具特色的舉措。

(二)不同時期，重點突出

我們對舉措整體變化進行分析發(fā)現。2003年，漳州權力制約的舉措最多，多出的舉措主要集中在規(guī)范行為方面。如組織了效能建設“回頭看”活動，發(fā)現問題并制定整改方案；同時，將一些有效做法上升為制度規(guī)范，進一步規(guī)范行政行為；另外，也將工作重點轉移到規(guī)范行政審批行為上。

2004年，漳州能力建設舉措最多。漳州市在2004年開始推動電子政務建設，開始運用電腦技術進行監(jiān)督；同時，在轉變作風方面制定了許多便民新舉措，機構建設也如火如荼。如漳州薌城區(qū)開始對行政服務中心的窗口進行整改，華安縣開始建立政務代辦服務中心，長泰縣開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級探索建立“農村集體土地、集體財務監(jiān)管指導中心”等。同年的問責激勵舉措最多。本文從資料分析結果來看，漳州市在2004年獎懲問責力度很大，主要表現圍繞考核辦法的運作，配套制定了機關效能民主測評、創(chuàng)造性工作考核、機關效能督查實施的細則，并加強對績效考評的過程管理；在民主、社會監(jiān)督方面，對漳州市現行各項工作開展了全面的跟蹤督查。

(三)“新招”頻出，持續(xù)創(chuàng)新

漳州市在其核心舉措框架內，每年都會推出新舉措。

1.逐步推進制度建設和創(chuàng)新。漳州市從2000年開始，前后共進行了6批次的行政審批制度改革，并在此基礎上，不斷完善政務公開的責任、審議、評議、反饋、本案等“五項制度”的建設；深入推進政務聽證制度的建設，廣泛推行決策聽證制和執(zhí)法聽證制，不斷擴大公眾參與的深度和廣度，進一步提高決策的民主化、科學化水平。

2.不斷拓展政務公開的內容、范圍和形式。自從2004年開始，漳州逐步推進公用事業(yè)單位的辦事公開；公開形式方面由在全市建立政務公開欄、編制小冊、印制卡片、召開通報會等形式不斷延伸到利用各種電視、廣播、報紙等新聞媒體和電子政務建設等方面。

3.持續(xù)推出便民利民舉措。如深入群眾實地調研，不斷縮短辦事時限、精簡辦事環(huán)節(jié)、不斷推進便民事項進駐行政服務中心；同時深入企業(yè)調研，為企業(yè)制定許多便利的服務措施，如薌城區(qū)聘請了服務企業(yè)代辦員。

4.努力完善機構建設。2007年，漳州市重建行政服務中心；2008年，在行政服務中心成立審批科和行政審批監(jiān)督科，不斷督促行政審批項目進駐行政服務中心集中運行；2012年，指導龍文區(qū)推進區(qū)行政服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心和村(居)便民代辦點的建設，按照政務服務標準化建設的要求建設了政務服務監(jiān)控平臺和展示大廳，并逐步整合了政府績效評估和市直機關績效考評工作職能，建立專門的績效科等。

5.擴大公眾參與的范圍和形式。漳州逐步健全決策聽證制和執(zhí)法聽證制度，定期召開聽證會和質詢會，努力實現政府與公眾的雙向互動；在績效評估中的民主評議實行公眾評議與市領導綜合評議相結合；定期組織公眾對各部門“五大戰(zhàn)役”開展情況進行評議；在政府信息公開方面，引入群眾評議機制，加強群眾監(jiān)督等。

6.行政服務標準化。2011年，漳州開始進行公共服務標準化建設，制定了《行政服務標準化體系》，建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級政府服務標準化平臺及體系建設，把“權力關進制度的籠子里”，置于公開監(jiān)督之下，推進政府逐步由管控型政府向服務型政府轉變，由封閉型政府向開放型政府轉變。

(四)公眾參與，貫穿始終

以“公眾”、“參與”、“公眾參與”、“群眾”為關鍵詞，統(tǒng)計漳州市每年工作總結中出現的頻次來推斷其公眾參與的狀況，我們可以看到，漳州整體上呈現出動態(tài)變化的特點(見圖3)。

圖3 漳州市機關效能建設中公眾參與狀況

由圖3分析可知，漳州市機關效能建設中公眾參與的程度較高。這與曾經認為“效能建設是自上而下的要求，公眾參與程度較低”的認識有所不同。漳州公眾參與的主要形式有：(1)召開聽證會，推行決策聽證制度和執(zhí)法聽證制度，實現政府與公眾的雙向互動；(2)參與政府決策過程，不斷促進公眾參與、專家論證和政府決策相結合，提高政府決策的公開化、科學化和民主化水平；(3)群眾監(jiān)督，深入推進電子政務建設，暢通群眾監(jiān)督的渠道；(4)推行公眾評議，績效考評將指標考核與公眾評議、察訪核驗相結合；(5)深入基層傾聽群眾訴求，開展傾聽群眾訴求常態(tài)化的工作機制。漳州市在機關效能建設中不僅公眾參與的程度較高，而且貫穿于效能建設的整個過程。

(五)基本舉措，執(zhí)著堅守

我們通過對漳州市機關效能建設的諸多舉措進行細化分析，以該舉措在這12年中出現6次及以上，將其歸納為核心舉措。經過分析發(fā)現，漳州在機關效能建設中的核心舉措變化不大，具體包括3大類13個舉措(見圖4)。該分析結果與吳建南等(2011)對六省效能建設共性舉措的分析結果(3大類10個舉措)具有一脈相承的關系。這是因為，漳州市是機關效能建設的源頭，而福建最先在全省推廣效能建設，其它各省源的效能建設舉措也源自福建。相比較而言，漳州市機關效能建設多了行政服務標準化、效能問責、獎懲機制3個核心舉措。

圖4 漳州市效能建設核心舉措

一方面，漳州市機關效能建設主要通過權力制約限制行政權力的濫用和誤用，加強過程控制，以規(guī)范行政行為。與省級效能建設的理論框架相比，漳州市的行政服務標準化凸顯了其效能建設的持續(xù)創(chuàng)新和特色。另一方面，漳州市非常重視政府能力建設，不斷改進對效能投訴件的受理，并不斷完善其行政服務中心的建設、信息技術的支持和行政隊伍的建設，為持續(xù)創(chuàng)新便民舉措和規(guī)范行政行為提供保障條件。同時，漳州市效能建設通過強化效能督查、效能問責和績效考評等問責激勵手段及建立健全獎懲機制，確保機關效能建設舉措的落實，使機關工作人員有動力和壓力推動績效持續(xù)改進，進一步鞏固機關效能建設的實施效果。

三、漳州市機關效能建設的效果

在工作總結中，漳州都是圍繞機關效能建設的效果都是從效能投訴件的受理情況、處理機關人員的數量等視角進行論述的。因資料和數據限制，同時考慮到數據的連貫性，本文最終選擇效能投訴件數量縱貫數據的變化作為衡量其效能建設效果的指標。從2001-2008年，漳州市效能投訴案件數量呈逐漸遞減的趨勢且較為顯著(詳見圖5)。這說明漳州機關效能建設是有作用的，而且效果較好；但是，從2009開始，效能投訴案件數量略有上升，至2010年又略有下降；但在2011-2012年期間，效能投訴案件數量又有抬頭之勢。由此產生的疑問是，漳州市機關效能建設的效果曾一度顯著，但近幾年的效果已呈降低趨勢，其中的原因究竟在哪里。

第一，我們從漳州歷年工作總結的分析結果發(fā)現。2009年，漳州機關效能建設舉措總數量有37個(在歷年中是較少的)，而且舉措多是都對以前舉措的重復概括。如強化后續(xù)監(jiān)管，鞏固提升規(guī)范行政自由裁量權工作、加強行政審批項目進駐中心統(tǒng)一運行工作(該舉措在2002年和2008年都有實施)；對制度建設和政務公開方面的舉措只是提到“擬在全市建立規(guī)范行政權力運行公開、查房、考評、責任追究等監(jiān)督制度”，并沒有對舉措進行詳細展開說明；在信息技術、機構建設、隊伍建設等方面并未實施任何舉措。因此，2009年，漳州機關效能建設的某些舉措缺乏創(chuàng)新及部分舉措的缺失，是導致其效能投訴案件數量上升的重要原因。

第二，2009年，漳州投訴數量增多，因此引起效能辦重視，并新增了一些舉措。如在市縣兩級全面推行規(guī)范行政權力運行工作；積極探索實行審查與批準相分離、頂事與辦事相分離、承辦與監(jiān)督相分離的權力運行內控機制，形成事前、事中、事后全方位權力監(jiān)控機制；市委編辦出臺機構編制管理使用配套意見，明確規(guī)范編制管理使用的程序，并得到中央編辦的肯定等。這些新舉措的實施使得2010年效能投訴案件數量有所減少。

第三，漳州市從2011年開始在搞“五大戰(zhàn)役”，主要包括重點建設項目、新增長區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)役、城市建設戰(zhàn)役、小城鎮(zhèn)改革發(fā)展戰(zhàn)役、民生工程戰(zhàn)役。五大戰(zhàn)役涉及到重點項目投資、新增長區(qū)域的投資、城市公共服務、小城鎮(zhèn)試點及災后農村住房重建等問題。在處理這些問題的過程中，可能會觸及許多利益相關者的切身利益，難免會有處理不當的問題，這導致漳州2011-2012年效能投訴案件數量得增多。

第四，漳州歷年工作總結中針對存在問題的部分多次提到了部分機關對效能建設的認識程度和重視程度不一致，存在被動應付現象；有些地方和單位滿足已有成績，工作邁不開新局面；一些地方和單位政務公開不夠規(guī)范，質量不高；也有部分縣(區(qū))對效能投訴重視不一，查處力度有差異等等，這也導致了效能建設的效果呈現不同的變化趨勢。

圖5 漳州市效能投訴案件數量變化狀況

漳州市每年會在“制度建設、政務公開、績效管理、強化監(jiān)督”等方面針對實際情況推出新舉措，并且能夠根據群眾的訴求和意愿，分批次推出便民利企的新舉措。公眾參與融入了漳州市機關效能建設的整個過程，縱向上效能建設開展以來一直都有公眾參與，橫向上公眾參與了效能建設的具體環(huán)節(jié)。如決策聽證、執(zhí)法聽證和群眾監(jiān)督等，從而使公眾參與的范圍在不斷擴大、形式也在不斷豐富。一方面，公眾參與促使了效能建設的不斷創(chuàng)新；另一方面,效能建設也在不斷創(chuàng)新公眾參與的范圍和方式。這二者相互促進，使得漳州市機關效能建設的效果較好。

我們從圖3和圖5可以發(fā)現，漳州市機關效能建設舉措的分布與效能投訴案件數量的變化趨勢呈反方向走勢。這在一定程度上說明了機關效能建設出現了邊際效應遞減的現象。

四、 結論

由效能監(jiān)察轉向效能建設，反映了漳州人對于效能、效能建設的深刻認識。本文通過對漳州機關效能建設的分析，也啟發(fā)對效能建設本質的思考。本文認為，效能建設是一種組合式創(chuàng)新，是整體的、持續(xù)改進績效的方法論，并且效能建設自身也在持續(xù)改進和創(chuàng)新。機關效能建設源于漳州，并且在全國范圍內迅速擴散；但在某些地方，效能建設往往是轟轟烈烈開始，可沒過多久就沒有新招、流于形式了，很多甚至“淪為”檢查遲到早退。我們在分析的基礎上發(fā)現，漳州市機關效能建設舉措呈現出以下特點。

第一，舉措眾多，重點突出。組織績效不高的影響因素眾多，組織績效也包含很多維度，要想提高組織績效，需要“組合拳”，而效能建設恰恰是政府為提高績效采用和實施的一系列舉措的組合。但在不同時期，漳州市會有不同的實際問題需要重點突破，如2007年重建行政服務中心，2008年重點推進規(guī)范行政權力運行，2011年全面推進行政服務標準化的建設。漳州市在不同時間節(jié)點，都制定和實施了有針對性的特色舉措。

第二，新招頻出，持續(xù)創(chuàng)新。漳州市針對機關效能建設存在的邊際效應遞減現象，對未解決的諸多問題采取不斷創(chuàng)新和采納有針對性的特色舉措，提高了效能投訴案件的處理效率和滿意度，使效能建設的效果始終維持在較好狀態(tài)。

第三，公眾參與，貫穿始終。效能建設作為自上而下的績效改進途徑，效能建設的推行很大程度上是上級政府要求；而效能建設的持續(xù)創(chuàng)新并不是一個內生的過程，它需要在政府領導下不斷強化公眾參與和加強社會監(jiān)督。從分析結果來看，公眾參與貫徹著漳州市機關建設的始終，這是使其效能建設的取得不錯成效的重要舉措。

第四，基本舉措，執(zhí)著堅守。從工作總結中分析發(fā)現，漳州市歷年機關效能建設的目標主要聚焦于改善經濟發(fā)展軟環(huán)境、提高為人民服務質量、促進機關轉變職能、改進工作作風、提高效能等方面。為實現機關效能建設的共同目標，漳州市始終堅守權力制約、能力建設和問責激勵的基本舉措。

[1] 福建省機關效能建設領導小組辦公室.福建省機關效能建設工作情況匯報[R].2010.

[2] 福建省漳州市效能辦. 漳州市機關效能建設紀實[J].浙江國土資源，2004(5)：28-31.

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[6] 王君君.效能建設：江蘇實踐及其經驗總結[J].遼寧行政學院學報，2010(7):12-14.

[7] 吳建南，馬 亮，楊宇謙. 比較視角下的效能建設：績效改進、創(chuàng)新與服務型政府[J].中國行政管理，2011(3):35-40.

[8] 李少蕙，曹愛軍，王崢嶸.系統(tǒng)論視角下政府效能建設的幾個維度——甘肅省天水市麥積區(qū)政府效能建設的調查啟示[J].甘肅社會科學，2007(1):106-108.

[9] 陳群祥.構建行政效能建設長效機制問題研究——以馬鞍山市機關效能建設為例[J]. 前沿，2009(1):28-34.

[10] 張巖鴻.地方政府效能建設的實踐路徑與策略選擇[J].特區(qū)實踐與理論，2009(3):61-65轉73.

[11] 吳建南，張 攀，劉張立.“效能建設”十年擴散：面向中國省份的事件史分析[J].中國行政管理，2014(1):76-82.

[12] 毛壽龍，陳建國.政府效能建設與治道變革[J].領導科學，2011(4):19-22.

(責任編輯：馮蓉)

PracticeofZhangzhouEffectivenessBuilding——based on text analysis of the work summaries of twelve years

WU Jian-nan, LIU Huan, ZHANG Pan

(School of Public Policy and Administration, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The program of effectiveness building of the institutions originating in Zhangzhou in 1999 has diffused in 23 provinces and more than 250 cities in China. From the analysis of this program, we explain the characteristics and effects of the measures of the effectiveness building in Zhangzhou. The results show that the program comprises numerous measures, highlights of new measures in different periods, sustainable innovation, public participation, and adherence to basic measures carried out through to the end. The overall effect is outstanding though the program has demonstrated a tendency of diminishing marginal effect. Taken together, however, the success of the program can be explained by numerous measures, sustainable innovation and public participation.

effectiveness building; governmental innovation; governmental performance

2014-02-10

國家自然科學基金項目(71173167);國家自然科學基金青年基金項目(71103140)

吳建南(1970- )，男，陜西西安人，西安交通大學公共政策與管理學院副院長，教授，博士生導師；劉 煥(1983- )，女，安徽宿州人，西安交通大學管理學院博士研究生；張 攀(1990- )，男，河南開封人，西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生。

D63-31

A

1008-245X(2014)02-0056-05