齊岳峰

在日前舉行的第五屆全國邊海防工作會議上，中共中央總書記習(xí)近平發(fā)出了“努力建設(shè)強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防”的號召。

這是建設(shè)海洋強國背景之下，國家最高領(lǐng)導(dǎo)層前所未有的最新表態(tài)。

開發(fā)海洋資源、維護海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強國，需要各級政府和各個行業(yè)部門的支持與配合，需要每個中國人的關(guān)心與參與。但夢想絕對要腳踏實地。

近日，《瞭望東方周刊》對話國防大學(xué)國防動員研究中心研究員閆峰教授，用他的專業(yè)視角，解讀何為“統(tǒng)籌邊海防建設(shè)和邊境沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”。

維護海洋權(quán)益需要“人民戰(zhàn)爭”

《瞭望東方周刊》：第五次全國邊海防工作會議上，中央領(lǐng)導(dǎo)提出了“要堅持軍民合力共建邊海防，統(tǒng)籌邊海防建設(shè)和邊境沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，鞏固軍政軍民團結(jié)和民族團結(jié)”等問題。在中國海軍愈加強大的背景下，為何還要堅持“軍民合力”？

閆峰：當前和今后一個時期，我國安全威脅主要來自海上，遏制與反遏制、分裂與反分裂、侵權(quán)與反侵權(quán)斗爭的焦點也在海上，維護海洋權(quán)益形勢復(fù)雜嚴峻，可以說環(huán)境復(fù)雜，形勢嚴峻，危機四伏。

海洋開發(fā)、執(zhí)法維權(quán)、海上軍事斗爭正日益成為互為條件、彼此支撐的有機整體，構(gòu)成了建設(shè)海洋強國不可或缺的三大手段。隨著我綜合國力的上升，經(jīng)濟先行，執(zhí)法為主，民進軍護，社會參與，再輔以恰當?shù)耐饨缓洼浾摫Ｕ希斒俏覈S護海洋權(quán)益的基本模式。

首先，積極的經(jīng)濟開發(fā)是前提。拋開主權(quán)問題不談，經(jīng)濟利益是最大的海上利益。事實證明，在現(xiàn)行國際法規(guī)制體系下，最有用的“存在”還是經(jīng)濟存在。

很早以前，我國在南海的軍事存在就延伸到了曾母暗沙，但還是無法避免他國在南海海域盜取我經(jīng)濟資源，并以此作為聲索南海島礁的“證據(jù)”。

海洋開發(fā)，經(jīng)濟先行，不僅能使人民群眾獲得實實在在的好處，共享發(fā)展成果，也有助于避免因領(lǐng)土主權(quán)爭議打亂國家抓住和用好戰(zhàn)略機遇期的決策部署，更能通過經(jīng)濟利益的延伸增加我在執(zhí)法和軍事上把別國“擠出去”的合理性。

試想，如果在一片廣袤的海洋中沒有一口油井、一座碼頭、一條漁船、一位游客，要想維護海洋權(quán)益，其難度是非常大的。

第二，有效的執(zhí)法維權(quán)是核心。歷史上，我漁船、漁民在爭議海域被他國抓扣、罰沒、判刑，甚至槍擊的案例不勝枚舉，我國政府無法在自己的島礁和附近海域有效行使執(zhí)法權(quán)、難以彰顯主權(quán)的問題十分突出。當前，我國作為世界上舉足輕重的經(jīng)濟大國和負責(zé)任的政治大國，要利用好手中的法律武器，運用好海上執(zhí)法力量，積極維護國家海上權(quán)益。

第三，合理的軍事運用是后盾。軍隊作為國家重器，一舉一動均體現(xiàn)國家意志，在維護國家海洋權(quán)益問題上擔負著不可推卸的責(zé)任。伴隨著我國防和軍隊建設(shè)的跨越式發(fā)展，海上軍事斗爭已能獲得更為可靠的作戰(zhàn)、作戰(zhàn)保障和勤務(wù)保障力量支撐，軍隊在維護國家海洋權(quán)益方面也擔負著多樣化、常態(tài)化任務(wù)。

第四，廣泛的社會參與是優(yōu)勢。在維護海洋權(quán)益斗爭中，廣大人民群眾和社會團體積極參與，發(fā)揮了重要作用。沿海漁民冒著人身安全風(fēng)險，積極響應(yīng)號召，赴爭議海域做海打漁，配合執(zhí)法維權(quán)斗爭，及時通報信息，捎帶補給物資，在墾海戍邊中發(fā)揮了“主權(quán)碑”、“流動哨”、“運輸線”的作用。愛國民企承擔著不可知的經(jīng)濟風(fēng)險，投身島礁和海域開發(fā)，為海上執(zhí)法力量和軍事力量在遠海海域“站住腳”投入了大量資金和人力。可以說，有了人民群眾的廣泛參與，才能打贏一場場維護海洋權(quán)益的“人民戰(zhàn)爭”。

最后，恰當?shù)耐饨缓洼浾摖I造是保障。從本質(zhì)看，我國面臨的海洋權(quán)益爭端并不是零和矛盾，而是復(fù)雜的利益糾葛。由于現(xiàn)實地緣格局制約，維護海洋權(quán)益的外交風(fēng)險加大，處理不好可能導(dǎo)致我在國際政治博弈中處于被動；由于現(xiàn)代傳媒的迅猛發(fā)展，輿論宣傳造勢的尺度把握很難。

只有在外交上敢于發(fā)聲、善于斗爭、巧于周旋，打好外交組合拳，在輿論上積極營造、因勢利導(dǎo)、拿捏有度，努力搶占輿論制高點，才能準確傳達國家意志，在維護海洋權(quán)益中“穩(wěn)坐釣魚臺”。

建設(shè)強大海防不簡單

《瞭望東方周刊》：你如何看中國海防建設(shè)現(xiàn)狀？是否有不盡如人意之處？

閆峰：近年來，在中央和地方各級黨委政府和軍事機關(guān)的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國的海防事業(yè)取得了巨大成就。但與此同時，還存在著許多亟待解決的體制性障礙、方向性問題、政策性障礙和觀念性阻力，與“建設(shè)強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防”的目標要求不相適應(yīng)，一些問題甚至直接影響了維護海洋權(quán)益的成效。

一是領(lǐng)導(dǎo)體制上條塊分割，統(tǒng)籌力度不夠。我國目前的邊海防體制，是在國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)下，在國家邊海防委員會的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，由軍隊和政府系統(tǒng)按職責(zé)分工的共同負責(zé)制，涉及軍隊、政府兩大系統(tǒng)的20余個主體。

從實踐來看，中央和地方設(shè)立的各級邊海防委員會，雖然在邊海防建設(shè)中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，但以議事協(xié)調(diào)為主的職能定位，決定了其難以打破對邊海防領(lǐng)導(dǎo)管理的縱向垂直關(guān)系，難以在實際工作中發(fā)揮統(tǒng)籌作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，專門提出“調(diào)整理順邊?？辗拦芾眢w制機制”，也反映出進一步調(diào)整理順海防體制的緊迫性。

在力量隊伍統(tǒng)籌上，2013年成立海警局，在統(tǒng)一海上執(zhí)法力量方面邁出了重要步伐。但這一改革仍處于探索階段，各職能部門的內(nèi)部工作制度和職責(zé)區(qū)分仍不清晰，國家海警局仍不能全面擔負海上執(zhí)法職責(zé)，軍地之間的協(xié)調(diào)機制仍不完善，距離真正的統(tǒng)籌建設(shè)和統(tǒng)一使用尚有差距。

二是職能定位上防管結(jié)合，管理職能偏弱。我國邊海防擔負有防衛(wèi)和管理的雙重使命，海防工作的體制機制和建設(shè)思路，是在以軍隊為主的防衛(wèi)作戰(zhàn)功能基礎(chǔ)上，附加其他執(zhí)法管理功能逐步發(fā)展起來的。

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，兩極格局解體和經(jīng)濟全球化不斷發(fā)展，國家安全逐步向為經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展提供有利安全環(huán)境聚焦，大規(guī)模武裝入侵的外部威脅基本消失，同時海域執(zhí)法管理和涉海維權(quán)的壓力大幅上升，海防工作的主要職能也逐漸調(diào)整為防衛(wèi)和管理并重，管控成分不斷增大。但在建設(shè)指導(dǎo)上，不適應(yīng)這一趨勢的現(xiàn)象依然存在。endprint

比如，大量陸軍海防部隊的建設(shè)思路仍然立足于抗敵大規(guī)模登陸作戰(zhàn)背景下的海岸（島）守備，建用脫節(jié)、訓(xùn)用脫節(jié)的問題客觀存在。下一步，海防工作如何處理好防衛(wèi)和管理之間的關(guān)系，直接關(guān)系到國家安全與穩(wěn)定。

三是建設(shè)投入上分擔不均，現(xiàn)實激勵不足。邊海防工作作為國防的重要組成部分，在建設(shè)投入上按照中央地方事權(quán)財權(quán)劃分，根據(jù)力量隊伍屬性不同由中央財力（包括軍費）和地方財力共同負擔。從實際情況看，一些力量隊伍的建設(shè)投入格局，仍有必要作較大幅度調(diào)整，加大中央財力的支持力度。

比如，中央近年來高度重視海上民兵隊伍建設(shè)，鼓勵沿海漁民“造大船，捕大魚”。但根據(jù)農(nóng)業(yè)部的扶持造船政策，國家對于漁船建造的補貼僅30%，漁民造大船的負擔太重，再加上嚴格的漁船數(shù)量和功率指標“雙控”管理，要造一艘大船就要損失幾艘小船，無形中影響了漁民的積極性。

再比如，現(xiàn)行民兵隊伍的經(jīng)費保障采取“地方人民政府保障為主，中央財政補助”的原則執(zhí)行，因此海上民兵隊伍建設(shè)對于經(jīng)濟欠發(fā)達的沿海省份來說負擔很重，如不加大中央財力支持力度，有可能影響地方政府關(guān)心海防、建設(shè)海防的積極性。

四是思想觀念上重陸輕海，海防宣教不力。在許多人的觀念中，南海不過是地圖上的“右下角”。這些問題都源自長期以來在宣傳教育中對海洋和海防的忽視。

不僅如此，即使那些祖祖輩輩靠海謀生的漁民，也越來越多地鼓勵子女離開這片“祖宗?！?，去陸上為更好的生活打拼。這種情況如果任其發(fā)展，我國沿海地區(qū)的海洋文化、船網(wǎng)文化，也面臨著斷代消亡的危險。提高海防意識，保護海洋文化，還需未雨綢繆，長期經(jīng)營。

建設(shè)海洋強國需要決心恒心

《瞭望東方周刊》：很多人都在談“海洋強國”，你對這個問題是如何理解的？

閆峰：開發(fā)海洋、保衛(wèi)海疆、強化海權(quán)、鞏固海防，是一項需要統(tǒng)籌謀劃，長期經(jīng)營，協(xié)力推動的系統(tǒng)工程。建設(shè)海洋強國，離不開中央政府的決心、有關(guān)部門的恒心和人民群眾的信心。在這方面，世界海洋強國的發(fā)展歷程可以給我們啟示，相關(guān)經(jīng)驗做法也可以為我們借鑒。

第一，建設(shè)海洋強國，需要下定決心。美國是當今世界最強大的海權(quán)國家，但美國真正將目光投向廣袤的海洋，還是在19世紀末，至今不過100多年。同樣，蘇聯(lián)海軍從二戰(zhàn)時默默無聞的“小角色”發(fā)展為全球性海上力量，也僅用了30年。從美蘇海軍建設(shè)發(fā)展的經(jīng)驗看，只要國力強盛、信念堅定，一個偏重大陸的國家走向海洋并不是遙不可及的夢想，而是實實在在的目標。

第二，建設(shè)海洋強國，需要建立任務(wù)牽引、規(guī)范合理的海防領(lǐng)導(dǎo)體制。美國的海防模式是集海洋防衛(wèi)、管理和建設(shè)于一體的綜合性方式，海岸警衛(wèi)隊是保衛(wèi)美國海上安全、維護海上權(quán)益的主力。與陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊相比，海岸警衛(wèi)隊有三個不同的特征：一是準軍事化，平時在國土安全部編制內(nèi)，不受國防部領(lǐng)導(dǎo)；二是具有海上綜合執(zhí)法權(quán)，甚至有臨檢美國海軍艦艇的權(quán)力；三是屬于國家武裝力量的獨立組成部分，戰(zhàn)時劃歸海軍戰(zhàn)斗序列，接受戰(zhàn)區(qū)司令部指揮。2013年，我國海上執(zhí)法力量隊伍的整合，也在很大程度上受到美國等其他國家相關(guān)力量建設(shè)經(jīng)驗的啟發(fā)。

第三，建設(shè)海洋強國，必須統(tǒng)籌好國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)，實現(xiàn)安全利益和經(jīng)濟利益的雙豐收。以美國夏威夷州為例，2012年生產(chǎn)總值為700億美元，800萬游客直接消費就占生產(chǎn)總值的20%；同時，夏威夷群島還是美軍太平洋司令部實施前沿防御的樞紐基地。按2009年數(shù)據(jù)計算，駐島美軍及其75萬軍人和文職人員一年通過采購和消費共為夏島帶來122億美元經(jīng)濟收益。不僅如此，夏島上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也已成為貫徹國防要求的典范。夏威夷州最大的空港火奴魯魯國際機場與?？房哲娀赝耆跒橐惑w，且完全按照空軍樞紐機場標準要求設(shè)計和建造。平時美太平洋空軍使用空港的一條跑道，戰(zhàn)時可征用所有跑道滿足空軍飛機起降需要。夏威夷統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的經(jīng)驗，對于我國類似島嶼的規(guī)劃、開發(fā)、管理和利用，具有一定的參考價值。

第四，建設(shè)海洋強國，也離不開強大的海洋文化加以支撐。當今世界的海洋國家，在社會生活中處處散發(fā)出海洋的氣息。美國影視界推出的動畫片《大力水手》、系列電影《加勒比海盜》更成為海洋文化滲透全社會、輻射全世界的典型標志。由美國交通部管理、作為專業(yè)保障隊伍編組的美國國防后備船隊，其船身噴涂、船員服飾等都與美國海軍建制艦船十分類似，甚至被稱為美國“第五軍種”。以上種種，都顯示出海洋國家對海的熱愛、對海員的崇敬、對海軍的尊重，透露出濃烈的海洋文化氣息。endprint