楊雪冬

政策執(zhí)行一直是個(gè)世界性難題，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)將政策作為重要調(diào)控工具的大國(guó)來(lái)說(shuō)，尤其如此。改革初期人們常說(shuō)“上有政策，下有對(duì)策”，后來(lái)出現(xiàn)了“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”，甚至“政令不出中南?！钡日f(shuō)法。這表明，隨著改革開放的深化，中央政策要自上而下地有效執(zhí)行，面臨著越來(lái)越多的制約。

造成政策執(zhí)行不力的原因有多種。其中之一是地方、部門的利益坐大，對(duì)中央政令消極應(yīng)對(duì)，形成所謂的“中梗阻”。李克強(qiáng)總理在5月份的一次講話中就批評(píng)了這種“為官不為”、尸位素餐現(xiàn)象，“庸政、懶政同樣是腐敗”。固然，政策執(zhí)行者是政策落實(shí)的第一責(zé)任人，要加以督促推動(dòng)。但是政策執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及執(zhí)行者，還與制訂者、政策對(duì)象以及政策環(huán)境等密切相關(guān)，需要相關(guān)各方齊心合力。

社會(huì)利益的多元化和觀念的多樣化，是改革開放過(guò)程中形成的客觀環(huán)境，使得政策制訂和執(zhí)行的外部環(huán)境更加復(fù)雜多變，更需要系統(tǒng)的思維和整體的行動(dòng)。在這樣的客觀環(huán)境下，政策的目的是調(diào)整利益，必然會(huì)觸動(dòng)既有的復(fù)雜利益格局，引發(fā)社會(huì)的討論，導(dǎo)致一些相關(guān)群體的不配合，甚至抵制。政策執(zhí)行者也是多元利益格局中的組成，如果政策調(diào)整觸及自身利益，也會(huì)產(chǎn)生類似的反應(yīng)。當(dāng)然，除囿于自身利益束縛外，政策執(zhí)行者也會(huì)由于缺乏必要的資源和條件來(lái)有效執(zhí)行政策，也會(huì)因?yàn)槊媾R具體的困難，在執(zhí)行過(guò)程中心生畏懼，觀望不動(dòng)。不管是不愿執(zhí)行，還是不能執(zhí)行，不敢執(zhí)行，都會(huì)折損政策的效力，損害政府的整體公信力。

再有，政策制訂的科學(xué)化、民主化程度也要引起高度重視。

因此，要解決政策執(zhí)行不力的“中梗阻”問(wèn)題，除了要加強(qiáng)對(duì)地方政府、職能部門的考核督促，增強(qiáng)執(zhí)行的力度外，更要統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)運(yùn)作，激發(fā)政策系統(tǒng)的整體活力，達(dá)成共識(shí)，形成合力。

首先，要擴(kuò)大參與，提高政策制訂的科學(xué)化、民主化水平。固然，我們可能不能夠制訂出完美無(wú)缺的政策，但是可以通過(guò)有效匯聚內(nèi)部信息，吸收外部智慧，提高政策的自我改進(jìn)能力，并讓政策執(zhí)行者在參與中增強(qiáng)對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同，對(duì)政策內(nèi)容的了解。

其次，要發(fā)揚(yáng)民主，增強(qiáng)社會(huì)公眾作為政策對(duì)象對(duì)于政策的知曉度，以對(duì)政策執(zhí)行者形成倒逼效應(yīng)。中央的許多政策之所以在執(zhí)行過(guò)程中“銷聲匿跡”，是因?yàn)椴扇〉氖莾?nèi)部傳達(dá)的形式，沒(méi)有讓相關(guān)社會(huì)群體了解到政策的目的和內(nèi)容，因此也不會(huì)對(duì)政策執(zhí)行效果提出自己的意見(jiàn)和要求，與中央精神形成呼應(yīng)。

第三，要依靠制度，逐步形成政策與法律的良性互動(dòng)。具有長(zhǎng)期性的政策應(yīng)該在條件成熟后成為法律，也要減少臨時(shí)性政策的出臺(tái)頻率，提高這類政策與法律制度以及政策體系之間的配套性，不能為了一時(shí)的便利，而犧牲法律制度和政策體系的權(quán)威。