本刊記者 徐華

黨的十八屆三中全會明確要求“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”，“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制?！?渤海是我國唯一半封閉型內(nèi)海，具有獨特的資源和地緣優(yōu)勢，是環(huán)渤海地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要生態(tài)環(huán)境支持系統(tǒng)。但隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，環(huán)渤海地區(qū)資源環(huán)境約束日益加強。針對這種情況，2012年以來，國務(wù)院各有關(guān)部門和環(huán)渤海地區(qū)各級政府專門就渤海環(huán)境治理多次召開專題會議，啟動“關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度若干建議”和“環(huán)渤海藍(lán)天行動”計劃。作為長期關(guān)注渤海灣生態(tài)問題的學(xué)者，大連海事大學(xué)校長王祖溫在今年全國“兩會”上，專門提交了“關(guān)于加強渤海海洋環(huán)境陸海統(tǒng)籌管理的建議”的提案，呼吁必須將實施渤海海洋環(huán)境的陸海統(tǒng)籌管理問題上升到一個更高的高度來對待。

王祖溫指出，實現(xiàn)渤海海洋環(huán)境的陸海統(tǒng)籌管理，首先要科學(xué)劃分渤海海洋環(huán)境治理的陸海統(tǒng)籌管理分區(qū)。根據(jù)對渤海海洋污染與陸域社會經(jīng)濟活動壓力關(guān)系的分析，所謂劃分渤海海洋環(huán)境治理的陸海統(tǒng)籌管理分區(qū)，就是統(tǒng)籌考慮從污染物源頭匯入流域、入海河口、影響海域三個部分。綜合考慮環(huán)渤海地區(qū)的流域特點、行政區(qū)劃的相對完整性、污染物入海特征、海洋環(huán)境管理要求等因素，我們建議將環(huán)渤海地區(qū)的陸域、海岸和近岸海域劃分為23個陸海統(tǒng)籌的管理分區(qū)，具體劃分如圖所示。陸海統(tǒng)籌管理分區(qū)以流域為邊界進行管理調(diào)控，在遵循了污染形成的自然過程的基礎(chǔ)上，提高了管理工作的科學(xué)性。同時把流域管理與行政單元管理相結(jié)合更具有可操作性。

其次，就是要建立渤海海洋和陸域環(huán)境治理目標(biāo)的區(qū)域聯(lián)動機制。如何讓區(qū)域聯(lián)動真正動起來？王祖溫認(rèn)為，重點要關(guān)注六個方面。

一是逐步建立以海定陸的污染管理 “倒逼機制”。具體路徑是根據(jù)海洋環(huán)境承載力評估的結(jié)論；確定與海域水質(zhì)管理需求矛盾突出的重點區(qū)域和污染物的控制目標(biāo)；依據(jù)陸海統(tǒng)籌的管理分區(qū)確定陸上對應(yīng)的重點流域及具體污染物的減排目標(biāo)；根據(jù)污染物來源的構(gòu)成特點鎖定流域內(nèi)具體行政單元需要管理調(diào)控的社會經(jīng)濟活動；根據(jù)海域環(huán)境管理需求對陸域社會經(jīng)濟活動進行管理調(diào)控。在污染物入?？偭靠刂魄疤嵯?，設(shè)定各污染物最高允許排放量，通過流域指標(biāo)分配，并逐級分解落實到各行政區(qū)，行政區(qū)根據(jù)自身社會經(jīng)濟發(fā)展實際，制定各行業(yè)或部門的污染物排放消減計劃，并以此為基礎(chǔ)，可嘗試建立COD和氨氮排污權(quán)交易制度，實現(xiàn)以環(huán)境的客觀容量為基準(zhǔn)限定污染物的排放量。采取調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、強化城市生活污水處理等措施，切實減輕陸源污染對海洋環(huán)境的壓力。為此，海洋、環(huán)境保護、發(fā)展改革、工業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)、水利、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門要充分協(xié)調(diào)，整體規(guī)劃，從準(zhǔn)入政策、發(fā)展規(guī)模、排放標(biāo)準(zhǔn)等方面制定系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護政策，以陸海統(tǒng)籌的思路來改善和優(yōu)化渤海海洋環(huán)境。

二是統(tǒng)籌渤海海洋環(huán)境和陸域環(huán)境的綜合治理。渤海海洋環(huán)境污染是河流污染、地下水體的污染、土地特別是耕地的污染、城市和人口密集區(qū)霧霾等大氣污染向海域的延伸，環(huán)渤海地區(qū)的河流和地下水污染治理好了，渤海的主要海洋環(huán)境問題也就基本解決了。因此，需要統(tǒng)籌考慮海洋環(huán)境管理控制目標(biāo)與區(qū)域環(huán)境綜合治理目標(biāo)的關(guān)系，將海域的環(huán)境控制“倒逼”到流域內(nèi)各行政單元主要污染減排目標(biāo)與陸域綜合治理相結(jié)合，既提高環(huán)境治理投資的綜合效益，同時也提高海洋環(huán)境治理的可操作性。在北戴河海域和自然保護區(qū)等海洋環(huán)境敏感目標(biāo)明確而重要的海域，陸域環(huán)境綜合治理與海洋環(huán)境“倒逼”減排目標(biāo)要求差距太大的地區(qū)，應(yīng)該實施以海定陸的污染管理“倒逼機制”。

避免以鄰為壑導(dǎo)致環(huán)境污染沖突。為了保護地區(qū)利益和部門利益，追求本地區(qū)GDP的大發(fā)展，在上下游之間、左岸和右岸之間、這部分流域和那部分流域范圍之間，“你污染我，我污染他”已經(jīng)成為灰色的環(huán)保潛規(guī)則。在環(huán)渤海地區(qū)以海定陸的污染管理“倒逼機制”過程，避免行政分割和以鄰為壑損害流域水環(huán)境的整體性。

環(huán)渤海地區(qū)氨氮壓力分布圖

三是重點污染物治理與綜合治理相結(jié)合。海洋環(huán)境污染主要是COD、氨氮、重金屬超海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)引起的，陸域水體監(jiān)測和海洋環(huán)境監(jiān)測都將這幾類污染要素列為監(jiān)測對象，并形成系統(tǒng)可比較的時空序列監(jiān)測數(shù)據(jù)，實施渤海海洋治理的過程中，要重點針對COD、氨氮、重金屬等污染物要素確定具體治理方案，并探索相關(guān)污染物綜合治理的可能性。

重點針對具體污染物要素確定治理方案，提高治理目標(biāo)的可控性。氨氮和重金屬等不同類型污染物的重度污染海域、海域污染控制目標(biāo)、污染物與流域社會經(jīng)濟活動的內(nèi)在關(guān)聯(lián)等都存在明顯差異，針對具體污染物確定具體治理方案，可操作性和針對性強，治理效果可監(jiān)測評估。

四是積極尋求海陸環(huán)境統(tǒng)籌治理的突破口和戰(zhàn)略支點。綜合考慮，一方面可以針對不同類型的社會經(jīng)濟活動特征，實施針對性的調(diào)控對策：農(nóng)業(yè)污染屬于面狀污染，難以管理。結(jié)合農(nóng)業(yè)指標(biāo)高強度區(qū)域具有連片的特征，可以選擇高強度區(qū)域所在小流域為典型區(qū)域開展試驗（如在化肥施用高強度區(qū)域開展提高化肥利用率的管理試驗），以小流域為單位重點治理，并積極推廣成功經(jīng)驗。城鎮(zhèn)污染與人口規(guī)模密切相關(guān)，海河北部流域及大遼河流域?qū)?yīng)環(huán)渤海地區(qū)的大都市圈，應(yīng)作為管理調(diào)控的重點區(qū)域。工業(yè)污染治理，采取重點行業(yè)和重點地區(qū)的重點監(jiān)管和調(diào)控，堅決實施達(dá)標(biāo)排放，必要時可選擇合適的時間窗口進行規(guī)劃排放，尤其做好污染企業(yè)集中布局河段的排污控制，避免因工業(yè)集中排污造成河段水體的嚴(yán)重污染。

建議可選擇北戴河海域及灤河流域為海陸環(huán)境統(tǒng)籌治理的示范區(qū)或試驗區(qū)，在管理方面賦予相應(yīng)的扶持政策，鼓勵其先行先試，積極探索實施海陸統(tǒng)籌管理的路徑和經(jīng)驗，待條件成熟時可考慮將其上升為國家戰(zhàn)略層面，充分發(fā)揮以點帶面的引領(lǐng)示范作用。

五是探索多部門配合協(xié)調(diào)機制。陸海統(tǒng)籌發(fā)展涉及領(lǐng)域?qū)挿?、涉及部門眾多，受現(xiàn)行管理體制的限制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度很大。針對這一問題，可以考慮設(shè)立較為獨立的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)，并通過法律法規(guī)明確涉海部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則和規(guī)范，推動建立環(huán)渤海地區(qū)陸海統(tǒng)籌調(diào)控與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。在具體做法上，既可以采取海陸管理核心部門簽訂聯(lián)合協(xié)議，明確協(xié)調(diào)重點，采取步驟一致的方式；也可以結(jié)合推進大部制改革，建立海陸一體的綜合管理機構(gòu)。建立協(xié)調(diào)機構(gòu)必須強調(diào)各級政府之間、行業(yè)之間、海陸交接處的綜合性，形成管理網(wǎng)絡(luò)，切實提高決策的科學(xué)性，保證政策的統(tǒng)一和政令的暢通。逐步理順部門職責(zé)分工，強化責(zé)任落實，各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，做好相關(guān)領(lǐng)域陸海統(tǒng)籌工作，建立部門間信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，充分發(fā)揮部門間聯(lián)席會議的作用，真正做到陸海統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)一發(fā)布信息，增強陸海統(tǒng)籌管理的協(xié)調(diào)性、整體性。同時，綜合運用約束機制和激勵機制，促進企業(yè)和其他組織嚴(yán)格執(zhí)行陸海統(tǒng)籌有關(guān)法律法規(guī)政策。

六是完善陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。完善陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推進環(huán)渤海地區(qū)覆蓋大氣、土壤、流域與海域水質(zhì)等多領(lǐng)域的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)測點位與監(jiān)測領(lǐng)域的全覆蓋，開展區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核，積極推進落實環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制。建立環(huán)渤海地區(qū)污染源動態(tài)監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)，推進區(qū)域環(huán)境管理信息系統(tǒng)、污染源綜合管理信息系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測信息系統(tǒng)、環(huán)境污染應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)，逐步建立區(qū)域重點污染源信息、水環(huán)境信息、重大項目環(huán)境影響評價信息的披露機制，建立完善區(qū)域海陸環(huán)境信息資源網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)地區(qū)間、部門間信息資源共享。著力推進陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境監(jiān)察聯(lián)合執(zhí)法，強化區(qū)域環(huán)境預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)，建立區(qū)域環(huán)境預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升監(jiān)測預(yù)警能力，健全環(huán)境事故應(yīng)急處置的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。推進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測社會化，鼓勵社會性專業(yè)監(jiān)測機構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，確定社會化監(jiān)測機構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域，加強對社會性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的管理；完善公眾參與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督制度，動員全社會參與生態(tài)環(huán)境保護。