林勁松

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的提高，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)對土地的需求也逐漸增大。過去對集體土地的使用一般采用征用的方式，新形勢下這種方式將面臨限制或約束。

一、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地當(dāng)前的主要使用方式

（一）轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)

通過征用改變土地性質(zhì)為國有土地，這種方式主要涉及的問題是對農(nóng)民的拆遷安置。各地區(qū)主要按照本地的《征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》等文件執(zhí)行。文件主要涉及的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)民的社會保障、住房等問題。從文件給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實際執(zhí)行情況來看，多地給予農(nóng)民的補(bǔ)償大約占到土地改變性質(zhì)以后拍賣價格的30%～35%。這種方式為近郊地區(qū)快速推進(jìn)園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。

（二）發(fā)展鄉(xiāng)村旅游

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地處城市周邊，發(fā)展郊區(qū)鄉(xiāng)村旅游，吸引市民來消費(fèi)有著天然的優(yōu)勢。近郊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)文化為依托，重點發(fā)展涂鴉小鎮(zhèn)、家庭農(nóng)場等為主題的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、休閑旅游產(chǎn)業(yè)，利用近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)良好的生態(tài)環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)家鄉(xiāng)村特色餐飲發(fā)展。在集體土地上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加了集體土地的邊際價值。

（三）耕地部分流轉(zhuǎn)

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些村社有些農(nóng)戶外出就業(yè)以后，就將承包的耕地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶、大戶、公司耕種，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展蔬菜基地，形成中高檔次大棚區(qū)和栽培優(yōu)質(zhì)無公害蔬菜產(chǎn)業(yè)；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極發(fā)展花卉苗木產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)大公司建立花卉果木種植基地；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展水果產(chǎn)業(yè)，形成大片區(qū)的水果生產(chǎn)基地等，多數(shù)都取得了良好的經(jīng)濟(jì)與社會價值。

（四）發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)殖

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體土地的非農(nóng)使用還包括一些家庭利用自己的集體土地開展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)魚等養(yǎng)殖業(yè)，多數(shù)近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)殖規(guī)模一般較小。集中發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)特別是養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等引起的環(huán)境污染問題漸漸顯現(xiàn)，一些近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)也由過去支持和鼓勵發(fā)展慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗瓢l(fā)展。

二、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地使用創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實

（一）過去的土地征用方式將會被政策限制

十八屆三中全會明確提出了要“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)”，提出“集體土地同權(quán)同價”。從中央的政策來看，從思想上將改變集體土地從“漲價歸公”到“漲價歸農(nóng)”的認(rèn)識，從行為上將改變過去低價從農(nóng)民手里征用土地，再高價轉(zhuǎn)賣給企業(yè)或開發(fā)商的做法。農(nóng)民在處理集體土地時，有了更多的權(quán)利，簡單地改變集體土地為國有土地這種粗放的土地征用方式將被政策限制。實際上，過去的這種土地征用方式，也導(dǎo)致了一些城市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地價值被嚴(yán)重低估，個別地方甚至出現(xiàn)了零地價的現(xiàn)象。

（二）集體土地的非農(nóng)開發(fā)具有巨大需求

農(nóng)村土地的非農(nóng)使用是工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的直接后果，當(dāng)前一些近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分農(nóng)產(chǎn)品加工型企業(yè)有使用非農(nóng)土地的強(qiáng)烈愿望，而農(nóng)民又有著提供土地實現(xiàn)增值的供給欲望。但迫于政策的不確定性，企業(yè)在發(fā)展時，常常因擔(dān)心利益的不能保證，而不敢予以實施。實際上，“新三農(nóng)”問題的難點和癥結(jié)也就在于此。農(nóng)地的非農(nóng)使用，由于直接涉及市民、農(nóng)民、資本、政府四方利益，具體如何使用全國各地還在積極探索之中。

（三）農(nóng)村的宅基地復(fù)耕具有巨大潛力

實際上，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些富裕起來的農(nóng)民享受到了市民生活，他們在城里買了房子，在城里就業(yè)，他們在農(nóng)村的住房大都已經(jīng)空置。從調(diào)查的數(shù)據(jù)觀察，一些近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)房空置率達(dá)到了10%以上，還有逐步擴(kuò)大的趨勢。還有一部分農(nóng)戶雖然房屋沒有空置，住在家中的也以老年人為主，年輕人都外出打工或者已經(jīng)在城里安家樂業(yè)了。并且，農(nóng)村的宅基地一般相對比較大，農(nóng)村的宅基地存在居住浪費(fèi)現(xiàn)象。宅基地是農(nóng)民所擁有的最值錢的財產(chǎn)，如果價格合適農(nóng)民也有將其變現(xiàn)的巨大動力。采用合適的方式讓農(nóng)民退出宅基地、復(fù)耕宅基地具有巨大的潛力。

（四）農(nóng)業(yè)要向規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民外出就業(yè)機(jī)會多，一些農(nóng)戶就將承包的耕地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶耕種。從調(diào)研情況來看，其發(fā)展?jié)摿薮?，已?jīng)流轉(zhuǎn)的土地占總耕地比例低。十八屆三中全會中已經(jīng)明確提出了要鼓勵發(fā)展家庭農(nóng)場，部分近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地流轉(zhuǎn)量少、層次低，不符合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實需要，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)要鼓勵耕地的適當(dāng)集中，向規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變。

三、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地創(chuàng)新使用的基本原則

（一）要讓渡給農(nóng)民更多的實惠

過去農(nóng)村的耕地起到了保障農(nóng)民生活的功能，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)過去低價從農(nóng)民手里得到土地，個別地方現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些負(fù)面現(xiàn)象，如一些農(nóng)民“無地可種、無崗可上、無社保可領(lǐng)”。事實上，拆遷安置問題已經(jīng)成為政府的老大難問題，問題的癥結(jié)在于政府拿的多了，農(nóng)民得到的少了。以改革比較好的成都和重慶為例，成都雖然在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上與一些地區(qū)相比較差別不大，但是成都對農(nóng)民集中居住后的配套設(shè)施做得非常完善，實際花在農(nóng)民身上的錢占到變現(xiàn)價值的70%左右，而重慶的“地票”模式給予農(nóng)民的補(bǔ)償也較高。集體土地使用創(chuàng)新必須設(shè)計出農(nóng)民退出的合理方式，讓農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活有保障。

（二）要符合現(xiàn)有的政策約束

集體土地的使用創(chuàng)新已經(jīng)成為影響新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)化推進(jìn)的一個重要因素，黨的十八屆三中全會明確提出了“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，出于對十八屆三中全會的誤讀，一些地方土地改革有了“搶跑”行為，隨后被中央政府及時制止，并提出了改革的底線：第一，集體所有制是不可能改變的，也不可能把集體土地改成國有土地；第二，守住耕地紅線。在這樣的背景下，各地需要在中央所劃的底線下，積極探索適合本地發(fā)展的集體土地創(chuàng)新的使用方法。近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體土地使用創(chuàng)新要在國家規(guī)定的政策范圍內(nèi)尋找途徑。

（三）集體土地的非農(nóng)使用要市場化運(yùn)作

集體土地的非農(nóng)使用中，過去政府既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，土地的粗放使用現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有體現(xiàn)出土地的價值。在守住耕地紅線的約束下，無論是城市建設(shè)用地還是集體土地的非農(nóng)使用都是稀缺的資源，需要集約化使用。按照十八屆三中全會的要求，今后政府將很難從集體土地的征收中取得較多收益，這也將促使政府從土地的一級市場逐步退出，集體土地的非農(nóng)使用要更多地采用市場化運(yùn)作的方式。

四、對近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地創(chuàng)新使用的建議

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地使用落后的地區(qū)，可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體土地使用創(chuàng)新。

（一）建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度

鑒于國家對農(nóng)地的保護(hù)與近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對建設(shè)用地的需要之間的矛盾，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度是比較現(xiàn)實的選擇，這也符合國家的政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理修復(fù)復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地等面積互換，做到耕地面積不減少，節(jié)約集約建設(shè)用地。復(fù)墾的土地來源將主要是農(nóng)村的宅基地。建議采取成都的方式，依托較好的行政村，建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，鼓勵農(nóng)民放棄宅基地，搬進(jìn)新社區(qū)。逐步實施村莊整合，將現(xiàn)有的村居社區(qū)聚合成片區(qū)。一是新社區(qū)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施要以政府投入為主，重點做好水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施；二是新社區(qū)建房以農(nóng)民為主，政府可以提供貼息貸款，農(nóng)民以變現(xiàn)后的宅基地歸還貸款，對不愿意到新社區(qū)的農(nóng)民，可以原址居住，但不能建新房；三是政府對入住新社區(qū)的居民，可將其轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶口，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)低保待遇。

（二）做好失地人口的安置和發(fā)展

集體土地的使用創(chuàng)新要設(shè)計出合適的方式讓農(nóng)民退出土地，關(guān)鍵是要處理好農(nóng)民的生活問題。梳理各地比較成功的經(jīng)驗，可以有以下幾種方式：一是對有自主發(fā)展能力的人口，可以采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)淖灾靼仓茫苡绊懠彝ピ谌〉猛恋匮a(bǔ)償資金以后，放棄土地的使用權(quán)，自主發(fā)展；二是提供就業(yè)機(jī)會的安置，如果建設(shè)的項目需要吸納一定數(shù)量的勞動就業(yè)者，可以讓當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民與企業(yè)進(jìn)行洽談，以提供一定數(shù)量的就業(yè)機(jī)會作為安置條件；三是土地入股安置，土地入股安置是以被建設(shè)項目的土地作為要素投入，占有企業(yè)一定的股權(quán)；四是留地安置，基本做法是把集體土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，在整體用地規(guī)劃中單獨(dú)預(yù)留一定比例的土地面積，返還土地被征用集體單位，由其發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，對征地人口進(jìn)行安置；五是土地?fù)Q社保模式，農(nóng)民利用土地補(bǔ)償資金，加入基本養(yǎng)老保險。

（三）鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與耕地流轉(zhuǎn)

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依托本地的原有產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，除原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以外，還可以規(guī)劃涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，包含農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展區(qū)。近郊地區(qū)政府一是完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，重點是道路、電力、供排水、供氣、供熱、通訊和污水處理、垃圾處理等；二是可以出臺政策引導(dǎo)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，以產(chǎn)業(yè)向集聚區(qū)集中發(fā)展，帶動農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

一些近郊地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，主要原因是流轉(zhuǎn)價格低。從調(diào)查的地區(qū)觀察，耕地大戶或者企業(yè)來流轉(zhuǎn)土地，給出的市場價格大約為600元/畝，甚至部分流轉(zhuǎn)的土地價格更低，農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的意愿并不強(qiáng)烈。政府要通過多種方式鼓勵耕地的流轉(zhuǎn)，在土地流轉(zhuǎn)保底收益的基礎(chǔ)上，要加入“入股”“分紅”等發(fā)展上的收益。

（四）探索集體土地抵押擔(dān)保功能

十八屆三中全會賦予農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保功能，用承包地向金融機(jī)構(gòu)申請、抵押貸款所需要資金，這是農(nóng)民實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的一種重要體現(xiàn)和方式，同時也是集體組織獲得發(fā)展資金的需要。各地應(yīng)鼓勵、配合金融部門與農(nóng)民、集體組織相互結(jié)合，實現(xiàn)集體土地的抵押擔(dān)保功能。但集體土地抵押擔(dān)保也要在政策約束下，農(nóng)地抵押僅限于農(nóng)地的土地使用權(quán)，并且不改變農(nóng)地用途和性質(zhì)。具體探索方式可以分兩步：一是逐步弱化土地的社會保障功能。在農(nóng)村社會保障制度尚不完善和健全的情況下，土地仍具有養(yǎng)老、醫(yī)療以及最低生活保障的功能，弱化農(nóng)地的社會保障功能是放開農(nóng)地抵押的前提條件。二是逐步放開農(nóng)地抵押。為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)堅持在比較富裕的農(nóng)戶或富裕的村試點，之后再全面推開。三是組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以聯(lián)合上級政府組建全資國有、面向“三農(nóng)”、市場化運(yùn)營的專業(yè)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，在金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村之間架起一座橋梁。