李+雪

摘要：基層公務(wù)員在整個(gè)社會(huì)管理環(huán)節(jié)中起著重要的作用，要使基層公務(wù)員在社會(huì)管理中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，就要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。因此，基層公務(wù)員人才隊(duì)伍的建設(shè)至關(guān)重要。對(duì)于，以湖北省恩施州H縣為例，分析當(dāng)前基層公務(wù)員人才隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題及原因，并提出相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：基層；公務(wù)員；人才；建設(shè)

中圖分類號(hào)：D603.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095－6835（2014）09－0116－03

本文中所提到的基層公務(wù)員，專指我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的科局級(jí)單位政府部門中非領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別的公務(wù)員。他們處在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)的最底層，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的水平起著決定性作用，是國(guó)家各項(xiàng)政策措施在基層得以順利實(shí)施的重要保障，是與人民群眾保持緊密聯(lián)系的重要紐帶。基層公務(wù)員人才隊(duì)伍的整體素質(zhì)決定了政府行政效率的高低和效果的好壞，因此，要加強(qiáng)基層公務(wù)員人才隊(duì)伍的建設(shè)，促進(jìn)其在國(guó)家行政管理中發(fā)揮更大的作用。

社會(huì)管理是我國(guó)各級(jí)政府的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會(huì)管理的創(chuàng)新是時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的迫切要求，其創(chuàng)新重點(diǎn)是在離老百姓最近的、管理難度最大的地方進(jìn)行創(chuàng)新，而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的骨干力量就是基層公務(wù)員。在此大背景下，筆者與調(diào)研團(tuán)隊(duì)一起，于2013-07—08，深入湖北省恩施土家族苗族自治州各縣市進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)對(duì)H縣基層公務(wù)員的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了研究分析，探索基層公務(wù)員人才隊(duì)伍建設(shè)的思路和對(duì)策。

1H縣基層公務(wù)員的基本情況

H縣位于湖北省恩施州西部，其境屬云貴高原東北的延伸部分，地處巫山流脈與武陵山北上余脈的交匯部，山地、峽谷、丘陵、山間盆地和河谷平川相互交錯(cuò)，土地肥沃，物產(chǎn)豐富?？偯娣e4 602 km2，總?cè)丝?0.6萬人。境內(nèi)主要居住民族除了漢族外，還有土家族、苗族等。2011年全年地區(qū)生產(chǎn)總值647 655萬元，主要以煙葉、米業(yè)、蔬菜等農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文化旅游為支柱產(chǎn)業(yè)。

通過對(duì)湖北省恩施州H縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼗鶎庸珓?wù)員人才隊(duì)伍建設(shè)中存在很多問題，其中人才流失和短缺最為嚴(yán)重。吸引、用好并留住優(yōu)秀人才已成為政府部門目前最迫切需要解決的問題；探索科學(xué)、行之有效的用人機(jī)制，建設(shè)高素質(zhì)人才隊(duì)伍也是我們所要思考的問題。

該縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共53萬人。公務(wù)員642人，其中女干部221人，占34.42%；少數(shù)民族干部492人，占75.08%；非黨干部有55人，占8.57%；科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部有185人，占28.81%.由于恩施州為土家族苗族自治州，所以該縣公務(wù)員中絕大部分都是少數(shù)民族。公務(wù)員學(xué)歷劃分比例和年齡劃分比例分別如圖1和圖2所示。

圖1公務(wù)員按學(xué)歷劃分的比例 圖2公務(wù)員按年齡劃分的比例

2存在的問題

在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員642人中，屬于本文中的基層公務(wù)員占到近2/3。由此可以看出，基層公務(wù)員是一個(gè)非常龐大的隊(duì)伍，使這個(gè)龐大隊(duì)伍的管理和運(yùn)用達(dá)到最佳效果，是需要我們深思改進(jìn)的。從該縣的現(xiàn)狀分析得出，主要存在以下幾個(gè)問題。

2.1青年人才短缺、結(jié)構(gòu)不合理

由于青年人不僅有著敢想敢干、勇于創(chuàng)新的熱情和動(dòng)力，還具有現(xiàn)代化的管理學(xué)識(shí)和能力，因此，引入更多青年人才，可以為基層政府帶來更多新鮮的活力。但從圖1學(xué)歷劃分來看，大專、高中及以下學(xué)歷占到近75%，本科及研究生以上學(xué)歷僅占25%. 由圖2可知，從年齡劃分來看，35歲以下的年輕干部只占不到13%，36～45歲的也只占不到33%，還有近50%的人在46～54歲。這說明當(dāng)?shù)厍嗄耆瞬哦倘眹?yán)重，基層公務(wù)員整體正處于青黃不接、“老齡化”的狀態(tài)中。綜合可見，該縣基層公務(wù)員的年齡、學(xué)歷和知識(shí)結(jié)構(gòu)都很不合理，缺乏高學(xué)歷的知識(shí)型人才，整體處于良莠不齊的狀態(tài)中。

2.2人才流失情況嚴(yán)重

基層公務(wù)員的人才短缺、結(jié)構(gòu)不合理問題都能從上述數(shù)據(jù)中得到有力的證實(shí)。通過調(diào)查，我們還了解到人才流失的情況非常嚴(yán)重，其中一大部分是高校畢業(yè)生，他們大多以基層工作作為跳板，經(jīng)過幾年的鍛煉，工作水平和業(yè)務(wù)能力都得到了提高，并且基本成為單位的業(yè)務(wù)骨干。但是，一旦有更好的機(jī)會(huì)、更廣闊的職業(yè)發(fā)展空間時(shí)，他們就會(huì)離開基層環(huán)境。這些業(yè)務(wù)骨干的流失，在一定程度上影響了政府工作的正常進(jìn)行，不利于政府政策實(shí)施的連貫性，也不利于基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住有學(xué)識(shí)、有能力的年輕人，從某種程度上更加重了基層公務(wù)員人才短缺狀況和年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)的不合理性。

2.3工作積極性不高

除以上幾個(gè)特別突出的問題外，還反映出有些基層公務(wù)員，特別是年齡較大的基層干部，“庸、懶、散”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由于缺乏合理的考核晉升激勵(lì)機(jī)制和與工作相匹配的薪酬體系，導(dǎo)致他們的工作積極性較低，人浮于事。同時(shí)，現(xiàn)行的招聘任用機(jī)制存在缺陷，導(dǎo)致需求與供給不對(duì)稱，招聘的人具有的工作能力可能不一定是基層政府所需要的工作能力，因此，會(huì)導(dǎo)致這些人員在開展工作時(shí)面臨更大的困難，從而喪失自信、熱情和積極性。這些問題不僅僅給政府的人事管理帶來了困難，同時(shí)也降低了政府行政的效率，影響了公務(wù)員的整體形象和素質(zhì)。

3原因分析

美國(guó)心理學(xué)家赫茲伯格于1959年提出了雙因素激勵(lì)理論，全名為“激勵(lì)、保健因素理論”。其中，激勵(lì)因素包括工作本身、認(rèn)可、成就和責(zé)任，這些因素涉及對(duì)工作的積極感情，又與工作本身的內(nèi)容有關(guān)，就能對(duì)人們產(chǎn)生更大的激勵(lì)。保健因素則包括公司政策、管理、技術(shù)監(jiān)督、薪水、工作條件和人際關(guān)系等，這些因素涉及工作的消極因素，也與工作的氛圍和環(huán)境有關(guān)。當(dāng)保健因素惡化到人們可以接受的水平以下時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致員工對(duì)工作不滿；當(dāng)人們認(rèn)為這些因素很好時(shí)，它只能消除不滿意，但并不會(huì)產(chǎn)生積極的態(tài)度，這就形成了某種既不是滿意又不是不滿意的中性狀態(tài)。也就是說，對(duì)工作本身而言，保健因素是外在的；激勵(lì)因素是內(nèi)在的，或者說是與工作相聯(lián)系的內(nèi)在因素。該理論強(qiáng)調(diào)一些工作因素能導(dǎo)致職工的滿意感，而另外一些則只能防止產(chǎn)生不滿意感；對(duì)工作的滿意感和不滿意感并非存在于單一的連續(xù)體?；谝陨侠碚摚覀兛梢詮纳鲜鰞煞矫嬉蛩剡M(jìn)行分析。

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作環(huán)境差，福利待遇低

雖然該縣比較重視基層公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)，每年都會(huì)面向社會(huì)招錄大學(xué)畢業(yè)生補(bǔ)充到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍中，但是由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)，不少地方仍處于貧困狀態(tài)，工作生活環(huán)境相對(duì)較差，再加上工資福利待遇較低，通常都只夠維持基本生活開支，一些人很難適應(yīng)，很快就選擇調(diào)走或者產(chǎn)生了懈怠情緒，從而導(dǎo)致工作缺乏積極性，只是“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”。

由于目前在我國(guó)政府現(xiàn)階段的公務(wù)員薪酬制度中，公務(wù)員薪酬等級(jí)劃分在很大程度上與行政等級(jí)、職務(wù)緊密掛鉤，缺乏一個(gè)針對(duì)當(dāng)今公務(wù)員個(gè)性和價(jià)值觀的物質(zhì)激勵(lì)制度。所以很多年輕的、高學(xué)歷的專業(yè)人才在此發(fā)展空間不大，他們很難在可見的預(yù)期時(shí)間內(nèi)獲得與自己價(jià)值相符的收入，對(duì)他們也就缺乏了吸引力。

3.2軟環(huán)境不適，工作壓力大

此處的軟環(huán)境是指人際關(guān)系狀態(tài)和工作氛圍，包括了內(nèi)部軟環(huán)境和外部軟環(huán)境。內(nèi)部的軟環(huán)境包括與領(lǐng)導(dǎo)、同事之間的人際關(guān)系處理和工作氛圍；外部的軟環(huán)境指與群眾的關(guān)系處理和工作狀態(tài)。

3.2.1內(nèi)部軟環(huán)境

內(nèi)部軟環(huán)境不適主要體現(xiàn)在與領(lǐng)導(dǎo)或者同事之間欠缺溝通，導(dǎo)致人際關(guān)系緊張。有的領(lǐng)導(dǎo)官僚氣息很濃厚，對(duì)待下屬是絕對(duì)的權(quán)威，使得基層公務(wù)員只得唯唯諾諾，唯命是從，以至于不敢提出自己的見解，個(gè)性難以展現(xiàn)，才能得不到發(fā)揮，整天處于緊張嚴(yán)肅、抑郁的狀態(tài)。還有一些年紀(jì)較大的老同志，他們已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來了，但又還沒有正式退休，他們對(duì)于年輕公務(wù)員的心理接納程度不夠，主要表現(xiàn)在：①嫌棄他們太年輕，不會(huì)做事，對(duì)于他們做的事總是會(huì)指指點(diǎn)點(diǎn)，到處挑毛病，甚至對(duì)于所有新鮮的人和事都有很強(qiáng)烈的抗拒感；②倚老賣老，不愿積極工作，常以“年紀(jì)大了”“身體不好”等理由怠慢工作，甚至拒絕與年輕公務(wù)員合作，這在無形中給年輕公務(wù)員們?cè)黾恿斯ぷ髁亢托睦碡?fù)擔(dān)。

3.2.2外部軟環(huán)境

外部軟環(huán)境不適主要體現(xiàn)在與群眾的交流接觸中?；鶎庸珓?wù)員是廣大人民群眾最直接的面對(duì)者，他們每天的工作對(duì)象就是群眾，而且基層公務(wù)員的工作要取得好的成績(jī)和效果，靠的就是人民群眾的信任和支持——如果工作方法和能力得不到群眾的認(rèn)可，則不可能擁有出色的政績(jī)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多老百姓都選擇相信他們所認(rèn)識(shí)、熟悉的村干部或者已經(jīng)跟他們有過多年交道的老干部；而對(duì)于年輕的公務(wù)員，則比較質(zhì)疑他們的能力，所以通常不能產(chǎn)生良好的協(xié)作、配合關(guān)系，由此導(dǎo)致年輕的公務(wù)員在工作中困難多，進(jìn)展緩慢，壓力大，產(chǎn)生了挫敗感。

這兩種軟環(huán)境的不適，都會(huì)使基層年輕公務(wù)員逐漸喪失工作的積極性和熱情，最終選擇離開，從而導(dǎo)致基層年輕人才出現(xiàn)斷層。

3.3考核晉升激勵(lì)機(jī)制的不合理

赫茲伯格的雙因素理論告訴我們，要調(diào)動(dòng)人的積極性，不僅要注意物質(zhì)利益和工作條件等外部因素，更重要的是要注意工作的安排等內(nèi)在因素，量才錄用，各得其所，注意給員工以成長(zhǎng)、發(fā)展、晉升的機(jī)會(huì)。隨著溫飽問題的解決，這種內(nèi)在激勵(lì)的重要性將越來越明顯。

我國(guó)現(xiàn)行的干部考核制度還存在一定的缺陷，考評(píng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，考核過程缺乏一定的公正性，考核結(jié)果也未能與激勵(lì)機(jī)制緊密相連，從而使這種考核只存在于表面，而未能起到激勵(lì)獎(jiǎng)懲的作用。基層公務(wù)員的考核、晉升沒能形成與工作實(shí)績(jī)相結(jié)合的統(tǒng)一的晉級(jí)、降級(jí)機(jī)制。職務(wù)的晉升依據(jù)不清晰，沒有明確的條件、方法和程序，缺乏制度化和法制化的管理。晉升考核中重視文憑而忽視能力、重視領(lǐng)導(dǎo)意見而輕視工作業(yè)績(jī)的現(xiàn)象依舊存在，同時(shí)還會(huì)受到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的主觀意識(shí)影響，使得晉升的公平性和民主性大打折扣，這種考核機(jī)制造成了基層公務(wù)員只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不能真正做到為人民服務(wù)?？己藱C(jī)制起不到實(shí)質(zhì)的激勵(lì)效果，使高學(xué)歷、能力強(qiáng)的人看不到自己的職業(yè)前景，空有抱負(fù)卻施展不開手腳，從而造成公務(wù)員人才的心理失衡，迫使他們流動(dòng)，選擇更能施展個(gè)性、能力的發(fā)展空間。

4加強(qiáng)基層公務(wù)員人才隊(duì)伍建設(shè)的意見對(duì)策

4.1完善公務(wù)員薪酬體系

現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值觀已為全社會(huì)共同接受，公務(wù)員對(duì)個(gè)人利益的追求和個(gè)人發(fā)展的向往即體現(xiàn)在對(duì)薪酬和職位級(jí)別的追求上。改善基層公務(wù)員的工資待遇，不僅能提升他們的價(jià)值感，更能起到物質(zhì)激勵(lì)的作用。探索逐步建立綜合體現(xiàn)工作職責(zé)、能力和業(yè)績(jī)等因素，職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度。在不增加職務(wù)設(shè)置、擴(kuò)充編制的情況下，細(xì)化公務(wù)員級(jí)別，使公務(wù)員在職務(wù)內(nèi)得到更多的晉升機(jī)會(huì)，從而有提高薪酬的機(jī)會(huì)。適度拉開不同職務(wù)和級(jí)別之間的收入差距，增強(qiáng)職級(jí)的激勵(lì)功能，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的特殊專門人才，可以實(shí)行特殊的工資和津貼政策。平衡各地區(qū)同等條件下公務(wù)員的工資水平，調(diào)動(dòng)工作積極性。

4.2優(yōu)化人才發(fā)展的軟環(huán)境

改善基層工作環(huán)境，節(jié)省工作經(jīng)費(fèi)，盡量避免不必要的行政開支，進(jìn)一步加大投入，不斷改善基層辦公環(huán)境條件。在醫(yī)療、教育和住房政策等方面適當(dāng)向基層傾斜，使基層公務(wù)員工作舒心、生活安心。

逐漸打破死板僵硬、壓抑沉悶的工作氛圍，營(yíng)造充滿活力、富有創(chuàng)造性的組織文化，保持輕松積極的心態(tài)、和諧融洽的人際關(guān)系，為青年人才展現(xiàn)個(gè)性、發(fā)揮才干提供寬松的發(fā)展空間。領(lǐng)導(dǎo)和老同志在保持寬容的態(tài)度的同時(shí)，要積極幫助年輕人更快地進(jìn)步，給予他們更多的展示機(jī)會(huì)；同時(shí)，給予基層公務(wù)員更多的關(guān)心和愛護(hù)，幫助其解決工作和生活中面臨的困難。提倡人性化的管理，從而激發(fā)基層公務(wù)員工作的激情和積極性，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，使他們真正熱愛并全身心投入到基層工作中。

4.3改革完善公務(wù)員選拔任用、考核晉升機(jī)制

嚴(yán)把“入口”關(guān)，改進(jìn)并完善科學(xué)合理的選人、用人機(jī)制，不再唯分?jǐn)?shù)是重，而是更多關(guān)注應(yīng)聘者的實(shí)際能力，注重專業(yè)對(duì)口，科學(xué)配置各類專業(yè)人才。完善從優(yōu)秀村干部、大學(xué)生“村官”“三支一扶”人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制事業(yè)單位人員中選錄或者聘任的辦法，并不斷加大力度，使有基層工作經(jīng)歷的人員真正成為基層工作的有生力量。上級(jí)機(jī)關(guān)從基層選拔工作人員時(shí)，要適當(dāng)放寬年齡條件，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的原則，通過實(shí)實(shí)在在的政績(jī)選人用人，讓那些在基層工作時(shí)間較長(zhǎng)、真正熟悉基層情況的干部有機(jī)會(huì)到更高層次的機(jī)關(guān)工作。

加快建立科學(xué)合理的考核體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制訂公開透明的考核程序和方法，進(jìn)一步完善民主測(cè)評(píng)、民主推薦和民主評(píng)議制度，加大群眾滿意度在考核評(píng)價(jià)中的分量。全面衡量干部的工作能力、作風(fēng)和品德，進(jìn)行多角度多層次的量化指標(biāo)考核