文/姜涵康

有責(zé)任有目標(biāo)有壓力有信心為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供有力法制保障

文/姜涵康

建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國在境內(nèi)設(shè)立的國家級特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，應(yīng)由國家立法予以保障，但基于國家立法需要實(shí)踐前提等因素，國務(wù)院要求“上海市要通過地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度”，為此市委、市人大、市政府都高度重視《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的制定工作，并將其列為今年上海法制工作的重中之重。

使命明確，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展構(gòu)建制度框架

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，作為我國大陸地區(qū)設(shè)立的第一個真正與國際接軌的自由貿(mào)易園區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)不僅承擔(dān)著中國主動適應(yīng)和對接國際投資貿(mào)易格局及變化的重要舉措，更重要的是肩負(fù)著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，可見上海承擔(dān)這項(xiàng)立法工作使命光榮，責(zé)任巨大。為此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法著力達(dá)到兩大目的：一是根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位和特點(diǎn)，建立一個涵蓋管理體制、投資貿(mào)易、金融稅收、綜合監(jiān)管等方面總體的制度，可以說是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“基本法”；二是按照國家要求以制度創(chuàng)新為核心，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度，通過立法進(jìn)一步凝煉固化下來。

需求導(dǎo)向，明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對地方法制工作提出的新要求和新任務(wù)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)發(fā)展和制度創(chuàng)新需要法制保障。為保障改革試點(diǎn)的順利推進(jìn)，全國人大常委會和國務(wù)院已分別發(fā)布決定，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施3部法律、15部行政法規(guī)、3部國務(wù)院文件的相關(guān)規(guī)定。在上海市層面，市人大常委會去年發(fā)布了《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施本市相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，市政府也出臺了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。但半年多來，隨著改革的深入推進(jìn)，無論是調(diào)整對象范圍還是法律效力位階，現(xiàn)行規(guī)范已不能滿足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展需要。為此，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特殊性和試驗(yàn)性出發(fā)，以需求為導(dǎo)向，本次立法主要對接自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨的三大目標(biāo)任務(wù)：一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身建設(shè)的立法需求，如通過法規(guī)授權(quán)建立區(qū)域統(tǒng)籌的高效管理體制，相對集中行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)；二是投資貿(mào)易領(lǐng)域及相關(guān)領(lǐng)域制度創(chuàng)新的需求，如實(shí)行負(fù)面清單管理模式、探索國際貿(mào)易單一窗口管理；三是與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則銜接的立法需求，如規(guī)定了公平競爭、行政透明度、投資者權(quán)益保護(hù)、勞動者權(quán)益保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等國際投資貿(mào)易規(guī)則中的核心內(nèi)容。國務(wù)院雖然通過總體方案授權(quán)上海進(jìn)行地方立法，但由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例是一個綜合性的多任務(wù)立法，涉及面廣、量大，而且缺乏國內(nèi)外成熟模式的直接借鑒，因此法規(guī)起草的難度相當(dāng)大。例如，國家事權(quán)的地方立法如何表達(dá)是一大問題；又如，中央各部委為支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新出臺了許多政策，但政策不具有穩(wěn)定性，且政策語言與法言法語體系不統(tǒng)一，如何取舍調(diào)整又是立法面臨的一大問題。

問題導(dǎo)向，努力破解自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題

國務(wù)院雖然通過總體方案授權(quán)上海進(jìn)行地方立法，但由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例是一個綜合性的多任務(wù)立法，涉及面廣、量大，而且缺乏國內(nèi)外成熟模式的直接借鑒，因此法規(guī)起草的難度相當(dāng)大。例如，國家事權(quán)的地方立法如何表達(dá)。海關(guān)、金融、外貿(mào)、稅收等事項(xiàng)都屬于中央專屬立法權(quán)限，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開放，無論是貿(mào)易便利化、投資便利化，還是金融創(chuàng)新等恰恰又都是國家要求的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的重點(diǎn)內(nèi)容，如何把握兩者關(guān)系是一大問題。又如，中央各部委為支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新出臺了許多政策，這是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各領(lǐng)域各方面改革開放的重要依據(jù)，一些重要政策是國家賦予上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的獨(dú)有政策，可以說是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心競爭力所在。但政策由于其內(nèi)容可改變、可調(diào)整因素大，不具有穩(wěn)定性，且政策語言與法言法語體系不統(tǒng)一，如何取舍調(diào)整又是立法面臨的一大問題。為此，法規(guī)以有利于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，起草過程中針對問題，反復(fù)征求各方意見和不斷統(tǒng)一思想，最終求得共識，在地方立法的條款中既突出“按照國家規(guī)定”，又強(qiáng)調(diào)“上海負(fù)責(zé)實(shí)施”的內(nèi)容表述。

積極作為，舉全市之力營造自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)良好的法治環(huán)境

習(xí)近平總書記在年初全國人代會上海團(tuán)審議時對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出明確要求，“新形勢下改革開放必須在制度創(chuàng)新方面建設(shè)高地，正所謂居高聲自遠(yuǎn)”，制定有關(guān)地方性法規(guī)，對自貿(mào)區(qū)建設(shè)可謂具有意義重大。為此，市政府專門組建了法規(guī)起草小組，艾寶俊副市長直接領(lǐng)導(dǎo)，全市政府委辦局、中央在滬單位等46家單位共同參與。盡管法規(guī)草案制定過程非常短，歷時僅3個月，但在全市各方面全力配合、通力協(xié)作下，整個起草過程開展得十分高效有序，既廣泛聽取了企業(yè)、協(xié)會、研究院所、專家學(xué)者等各方面意見，又經(jīng)過多輪專題會議的討論，數(shù)十易其稿，最終形成《條例（草案）》提交常委會審議。值得一提的是，由于時間緊、任務(wù)重，為了確保這項(xiàng)重點(diǎn)工作能夠順利進(jìn)行，市人大財(cái)經(jīng)委、常委會法工委等部門提前介入，全程參與法規(guī)的起草工作。在立法調(diào)研中，人大充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，強(qiáng)化立法的主導(dǎo)作用，與政府部門同步開展各有側(cè)重的調(diào)研。如，通過形式多樣的實(shí)地調(diào)研，與浦東新區(qū)人大常委會立法聯(lián)動，赴深圳、珠海、天津等開發(fā)區(qū)的考察學(xué)習(xí)等，將匯總收集來的各方面意見及時反饋起草部門。又如，發(fā)揮代表優(yōu)勢，將人代會代表所提關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的議案和書面意見與起草部門進(jìn)行充分研究和溝通，幫助共同提高立法質(zhì)量。

4月22日，市十四屆人大常委會十二次會議對《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（草案）》進(jìn)行了審議，相信進(jìn)一步充實(shí)完善的條例必將為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供強(qiáng)大的發(fā)展動力和法制保障。