文/清為

預算監(jiān)督：且行且努力

文/清為

2008年12月，閔行區(qū)人大常委會召開了全國首例針對次年政府預算項目的公眾聽證會。在“領頭羊”的帶動下，寶山等區(qū)縣人大常委會也快步跟上。全口徑預算監(jiān)督的大道已開辟，如何走好？尤需回顧與展望。

閔行：看懂能審多招并舉重視制度真用制度

讓代表看得懂。2008年開始，閔行區(qū)人大常委會對細化預算報表提出了改進要求，實現(xiàn)了從“一張紙”到“一本書”的轉變。但代表反映，預算報表太厚太專業(yè)，沒時間看，也看不大懂。到2009年預算報表就已精簡到90頁左右，包括幾個總預算表和各個部門的具體預算安排。部門預算每個部門一頁紙，以圖文并茂的方式呈現(xiàn)出來，包括部門近3年預算安排、本年度預算支出構成情況等。代表予以肯定。

同時，各部門的詳細預算安排，可以通過人代會期間專門設置的電腦查詢。還向各代表團發(fā)放了幾套“部門預算分報告匯總”資料，每個部門的上一年度預算執(zhí)行情況和本年度預算安排都有比較詳細的文字說明。

讓代表“能審”。除了加強代表培訓，常委會還于2009年成立了人大預算監(jiān)督專家咨詢組，2013年組織召開“關于加強人代會期間預算審查監(jiān)督”專題研討會，邀請專家對人代會期間預算審查監(jiān)督程序設計、審查經(jīng)驗技巧等進行深度研討。

組織代表全程監(jiān)督。2013年，邀請64名人大代表組成預算監(jiān)督小組，動態(tài)監(jiān)督16個政府部門的預算執(zhí)行情況。推動政府對2014年區(qū)級預算項目開展績效前評估，組織代表參與2012年預算項目績效后評價、2013年預算項目績效中期評估，使預算項目績效監(jiān)督更趨完整。近年來還成立了16個由代表組成的專門小組，對口政府預算單位，常年跟蹤檢查其預算執(zhí)行狀況。

多招并舉。除了召開政府預算項目的公眾聽證會，2011年起，閔行區(qū)人代會安排政府部門負責人專門就預算問題回答代表詢問。2012年開始，專場咨詢名稱改為專題詢問。此外，閔行還創(chuàng)新形式，對部分公共預算項目執(zhí)行效果進行績效評估，在此基礎上，對預算額度超過2000萬元的公共服務項目的必要性進行“預評估”。

制度護航。2008年12月，閔行區(qū)人大常委會通過了《閔行區(qū)人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》，規(guī)定：預算修正案的范圍限于預算項目或科目，避免修正整個預算草案；提出增加支出的修正案，應當相應提出增加收入或減少其他支出的具體方案，以保持總預算的平衡；財政預算審查委員會應當對修正案進行研究、分析，提出初步審查意見，修正案由大會主席團審查并決定是否列入大會議程；對交付表決的預算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關于預算的決議草案進行表決。此外，2008年常委會還審議通過了《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會預算審查監(jiān)督辦法》，2013年審議通過了《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會聽證辦法》等，并對預算審查程序安排作了一系列改進。

代表沒有把制度當成裝飾品。2012年1月閔行區(qū)五屆人大一次會議上，錢天信代表領銜提出《關于調整會議、課題等六項預算項目的修正案》，經(jīng)大會表決通過。

審議要有用。如，區(qū)人代會在審議2010年政府預算草案時，常委會根據(jù)聽證意見以及常委會會議審議情況，向區(qū)政府提出取消該年度“勞動關系和諧企業(yè)創(chuàng)建”的項目預算，共涉及資金5000萬元，最終區(qū)政府采納了常委會審議意見。

寶山：重點突破解剖麻雀把預算拿到陽光下

寶山區(qū)人大常委會預算監(jiān)督的特點是善用四兩撥千斤。

預算監(jiān)督專業(yè)性較強，尤其要避免眉毛胡子一把抓。寶山區(qū)人大常委會對重點專項資金使用情況進行調研，跟蹤剖析重大政府投資項目資金管理使用情況。2012年，對區(qū)鎮(zhèn)財政轉移支付資金管理使用情況進行監(jiān)督，對全區(qū)九個鎮(zhèn)的區(qū)對鎮(zhèn)財政轉移支付、稅收返還以及各鎮(zhèn)財力安排使用等情況進行調研，進一步完善區(qū)對鎮(zhèn)財政轉移支付制度。還就教育事業(yè)經(jīng)費合理使用情況和政府投資項目資金的管理使用情況進行監(jiān)督，在區(qū)人大常委會會議上，首次聽取和審議了區(qū)政府關于政府投資項目的計劃安排與執(zhí)行情況。

2013年，常委會采取“解剖麻雀”的方法，選取兩個較有代表性也是代表很關心的政府投資項目進行調研。一是赴大場醫(yī)院調研醫(yī)院遷建項目建設和資金管理情況，二是聯(lián)合城建環(huán)保工委赴區(qū)建交委調研吳淞大橋加固搶修項目建設和資金管理情況，進一步加強政府投資項目管理，提高預算執(zhí)行率。

解決代表看懂能審的問題，也許仍需假以時日，怎么辦？充分利用陽光作為防腐劑。在推進財政和審計信息公開工作上，換屆以來，常委會財經(jīng)工委一以貫之，繼續(xù)積極與區(qū)財政和審計部門協(xié)調，細化提交區(qū)人代會和區(qū)人大常委會審查批準的計劃、預算草案，完善預算體系，穩(wěn)步推進財政和審計信息公開工作。2013年全面落實部門預算提交區(qū)人代會審查，財政總預算、本級預算、部門預算和財政專項資金預算向社會公開。截至2013年7月中旬，寶山區(qū)總預算、區(qū)本級預算已在區(qū)政府門戶網(wǎng)站和區(qū)財政局網(wǎng)站公開。有53家部門公開了部門預算，區(qū)政府5個委辦局和5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已聯(lián)動公開中央和市級財政專項資金共52項。同時，在今年常委會的工作要點安排上，對2013年聽證會上代表們提出的意見建議落實情況，常委會財經(jīng)工委還將專門前往相關部門進行調研了解。

過去，預算一直是比較神秘和敏感的問題，大家都小心翼翼地盡量避免談論。而這幾年實踐下來，代表可以就預算問題向政府領導提出質疑和詢問，政府領導也能很平等、很積極地作出回應。政府領導和人大代表的民主意識在逐步增強，觀念上有很大的進步，為推進人大的實質性監(jiān)督營造了很好的環(huán)境和氛圍。

乘數(shù)效應：推進民主法治推動政府管理方式轉變

在閔行區(qū)5年多的預算監(jiān)督聽證歷史上，預算項目被當場“關掉”的案例也不少。閔行、寶山等區(qū)縣人大常委會在預算監(jiān)督方面的探索，其成效不僅限于其本身。

“過去，預算一直是比較神秘和敏感的問題，大家都小心翼翼地盡量避免談論。而這幾年實踐下來，代表可以就預算問題向政府領導提出質疑和詢問，政府領導也能很平等、很積極地作出回應。政府領導和人大代表的民主意識在逐步增強，觀念上有很大的進步，為推進人大的實質性監(jiān)督營造了很好的環(huán)境和氛圍，也是全區(qū)民主和法治進步的一個有力證明?！遍h行區(qū)人大工作研究會理事顧宏平如是說。

親歷改革全程的閔行區(qū)人大常委會副主任凌耀松則不認為預算聽證是“改革”，而是落實預算監(jiān)督的法定職責。

代表的審議意見融入了預算，預算項目在實施過程中就更符合實際?！斑@已經(jīng)超越了簡單意義上的財政改革。”復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠評價說，“更多的是政府管理方式的轉變。通過預算改革，推進了行政方式的變革?！?/p>

問題仍存在：堅持改進勇氣

凌耀松認為，預算監(jiān)督的探索，距離真正的理想狀態(tài)，前路依然漫長。他說：“但我們能做的，就是堅持?！?/p>

問題仍然存在。有些代表認為，預算看不懂的問題沒有完全解決，監(jiān)督的針對性和實效性還有提升的空間。從另一個方面講，雖然具備了一些條件，但也有些代表沒充分加以利用，有點“事不關己”的感覺。為此，除了加強代表培訓等，閔行區(qū)人大常委會今年還將推動《閔行區(qū)人大常委會關于設立財政預算監(jiān)督員加強部門預算監(jiān)督的工作辦法》，首次建立預算監(jiān)督員機制，結合安排，組織相關預算監(jiān)督員小組全程參與2014年財政預算項目績效評價前評會；探索財政資金競爭性分配，即預算中確定投入的財政補貼，在補貼到具體單位或企業(yè)時，需由各家申報，經(jīng)財政部門、專家包括人大代表評審后，方可決定補貼發(fā)放比例和力度；建立預算聽證會公眾代表庫，完善公眾代表結構，提高專業(yè)人員比例，對聽證項目加強跟蹤監(jiān)督等。

有關專家認為，加強預算監(jiān)督，關鍵是要得到黨委的支持，政府的配合，重要的是，要深化對黨委、人大和政府之間關系的認識，完善相關機制。而人大也要增強依法履職的勇氣。