邵博

摘 要 教育是城鎮(zhèn)化發(fā)展不可缺少的重要組成部分，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，教育為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的人才保證、科技支持和智力支撐，為廣東經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加快，對教育的改革發(fā)展不斷提出了新要求新任務(wù)。面對新的挑戰(zhàn)，迫切需要對落后的教育體制機制進行改革和調(diào)整。深化教育管理體制改革，大膽探索，創(chuàng)新教育管理方式，對于加快廣東新型城鎮(zhèn)化進程，推動廣東實現(xiàn)“三個定位、兩個率先”的目標具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 基礎(chǔ)教育 管理體制 挑戰(zhàn)

中圖分類號：G629.20 文獻標識碼：A

Challenges and Countermeasures of Basic Education

Management System in Urbanization Background

——Take Foshan and Dongguan City in Guangdong Province as an example

SHAO Bo

（Guangdong Academy of Education， Guangzhou， Guangdong 510035）

Abstract Education is indispensable to the development of urbanization important part in the development process of urbanization， education， economic and social development provides a strong guarantee of talent， technology support and intellectual support for Guangdong's economic and social transformation and upgrading to new urbanization an important role. At the same time， speeding up the development process of urbanization， the development of education reform continues to put forward new requirements for the new task. Faced with new challenges， there is urgent need for institutional mechanisms behind education reform and adjustment. Deepen education management system， the bold exploration， innovative education management， accelerating new urbanization in Guangdong， Guangdong to promote realization of "three positions， the first two" goals have great significance.

Key words urbanization； basic education； management system； challenges

1 主要做法和成效

（1）完善以縣（市、區(qū)）為主，縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）統(tǒng)籌共管的基礎(chǔ)教育辦學體制。佛山市實行 “大部制”改革下的區(qū)級教育垂直行政管理，設(shè)置了鎮(zhèn)級教育行政部門，成立鎮(zhèn)教育局。初步形成統(tǒng)籌規(guī)劃與指導、標準評價與督導相對上移集中，管理落實與執(zhí)行服務(wù)相對下置前移的教育管理體制，為進一步加強市級教育統(tǒng)籌力、區(qū)級教育管理力和鎮(zhèn)級教育執(zhí)行力開展了很好的探索。通過推進市級統(tǒng)籌、區(qū)負責、鎮(zhèn)（街）分擔的管理體制，激發(fā)了各級政府辦學動力，促進了區(qū)域教育更好更快地發(fā)展；推進了教育管理方式的轉(zhuǎn)變，更加凸顯了政策指引、制度規(guī)范（督導、問責制等）、平臺搭建與管理服務(wù)的管理職能，越來越體現(xiàn)出從“全能政府”向“有限政府”、從“行政指令”向“法治政府”、從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。

東莞市實行“三轉(zhuǎn)二” 辦學管理體制改革。從2007年1月起，中小學辦學管理體制由市、鎮(zhèn)、村三級辦學管理轉(zhuǎn)為市鎮(zhèn)統(tǒng)籌辦學、二級管理，將鎮(zhèn)街高中階段學校收回由市政府統(tǒng)籌辦學；鎮(zhèn)街初中、小學由學校所在地的鎮(zhèn)街政府統(tǒng)一辦學；村一級不再承擔辦學責任。根據(jù)二級辦學要求，東莞市將鎮(zhèn)街高中階段學校（含職業(yè)中學）收回市政府統(tǒng)籌辦學，鎮(zhèn)街初中、小學由學校所在地的鎮(zhèn)街政府統(tǒng)一辦學。

（2）完善以縣（市、區(qū)）為主，市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）分擔的經(jīng)費投入體制。佛山市探索財政專項資金競爭性分配改革，實行財政專項資金分配競爭性選擇。在確保教育投入“三個增長”，確保教育基本公共服務(wù)廣覆蓋、均等化、無差別，確保教育公共資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，選擇教育改革發(fā)展性強、績效性強的領(lǐng)域，引入財政專項資金競爭性分配機制，大力推動教育綜合改革，力促教育內(nèi)涵發(fā)展。

東莞市實行“三轉(zhuǎn)二”辦學體制改革后，市財政承擔全市高中學校全部辦學經(jīng)費；初中由市、鎮(zhèn)街共管，以鎮(zhèn)街為主，市財政承擔90%經(jīng)常性辦學經(jīng)費，其余部分由鎮(zhèn)街解決；小學由鎮(zhèn)（街）統(tǒng)一管理，并承擔其辦學經(jīng)費，村（社區(qū)）不再負責學校辦學和管理。

（3）促進教育公平，保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利。佛山市建立門檻不斷放寬、起點不斷降低、條件不斷放松、低于積分制入學標準的非戶籍常住人口16類政策性借讀生制度，將免費義務(wù)教育覆蓋面擴大到非戶籍常住人口政策性借讀生，將廣東省戶籍學生全部納入，全面免除義務(wù)教育階段學校借讀費，同時，對非戶籍常住人口子女完全開放中等職業(yè)教育。佛山非本市戶籍學生就讀公辦學校率位居全省前列。東莞市進一步降低申請的條件，簡化辦理程序，優(yōu)化辦理流程，讓教育改革發(fā)展成果惠及更多新莞人。2012年全市通過積分制入學的新莞人子女人數(shù)（含起始年級和非起始年級）達20507人，比2011年增長25.9%。實施“積分制”入學政策以來，東莞市已有65496人通過入讀公辦學校。

2 存在的主要問題

2.1 “以縣為主”教育管理體制與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)

（1）“以縣為主”管理體制與城鎮(zhèn)化進程中超大鎮(zhèn)（街）經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，佛山、東莞等珠三角地區(qū)，逐漸形成了一系列區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)群，以及建立在主導產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的一批經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)，不少鎮(zhèn)（街）的財政實力已抵得上某些縣、甚至幾個縣。如東莞市虎門鎮(zhèn)面積178.5平方公里，常住人口超過60萬，2012年全鎮(zhèn)生產(chǎn)總值348億元，各項稅收總額53億元，鎮(zhèn)本級可支配財政收入達21億元。在市場化改革不斷深化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基本轉(zhuǎn)型、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟高速發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模迅速壯大的情況下，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制和管理模式，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。鎮(zhèn)（街）作為一級基層政權(quán)，需要管理政治、經(jīng)濟、教育、文化和其各項社會事業(yè)。面對巨大的經(jīng)濟總量、龐大的人口壓力、繁雜的管理事務(wù)，可謂“上面千條線、下面一根針”。職能定位不明確、機構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)小能弱等問題，已經(jīng)成為制約這些鎮(zhèn)（街）進一步推進城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟社會科學發(fā)展的重要因素。

（2）“以縣為主”管理體制造成管理幅度過大的問題。管理學理論認為，管理幅度和管理層級直接影響組織效能的有效發(fā)揮。以東莞為例，撤銷鎮(zhèn)一級教育行政管理部門，使得東莞教育在行政架構(gòu)層面上只存在一級管理，全市所有教育管理事務(wù)由市教育局直接管理。東莞市教育管理部門將直接管理的在園幼兒25.57萬人、義務(wù)教育階段在校生80萬人、普通高中在校生人數(shù)7.6萬人、中等職業(yè)學校在校生5.6萬人。單虎門鎮(zhèn)就有中學11所，小學22所，幼兒園61所，中小學、幼兒園在讀（在園）學生（幼兒）7.17萬人。鎮(zhèn)（街）中心小學在本身承擔教學業(yè)務(wù)的前提下，負責如此眾多小學的管理教學業(yè)務(wù)，顯得力不從心。市級教育主管部門直接管理數(shù)量如此龐大的學校、學生和教師，管理幅度過寬，管理效率和管理效果也難以保障。

2.2 地方財政壓力過大

以東莞市為例，東莞市實施市鎮(zhèn)二級辦學體制以來，一方面教育支出占比大，市鎮(zhèn)財政壓力大。2012年，東莞市財政性教育投入共91.64億元，占全市一般預(yù)算支出的23.49%。截至2012年底，東莞市共有60.91萬名非戶籍學生在義務(wù)教育階段公、民辦學校就讀，市財政每年為非戶籍學生在公辦學校接受義務(wù)教育支出約16.07億元。如切實貫徹國家“兩個為主”的政策，將在民辦學校就讀的46.71萬名非戶籍學生全部入讀公辦學校，則每年還需增加投入約53.71億元，如此龐大的支出東莞市財政將難以承擔。另一方面，中央與省財政轉(zhuǎn)移支付支持隨遷子女教育經(jīng)費較少。

2.3 民辦教育管理體制有待完善

“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！钡诂F(xiàn)實中，部分政府行政管理部門和社會民眾對民辦教育真實情況缺乏足夠深入了解，對民辦教育在整個教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用和重要地位認識不足，成為民辦教育發(fā)展道路上的一大障礙。一是管理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各部門之間缺乏深入的橫向協(xié)調(diào)，合力不足，甚至出現(xiàn)互相推托的現(xiàn)象，以致許多問題得不到及時處理和妥善解決。如處理無證辦學、清理查封虛假招生廣告等問題，僅依靠教育行政部門難以得到有效解決，存在 “執(zhí)法”困境。二是管理力量相對不足。

3 對策及建議

（1）因地制宜，建立市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）三級權(quán)責明晰的基礎(chǔ)教育辦學體制與管理體制。一是科學定位政府職能，擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限，明晰區(qū)、鎮(zhèn)（街道）職權(quán)劃分。在常住人口特別多、經(jīng)濟規(guī)模特別大的鎮(zhèn)（街）獨立設(shè)立教育行政管理部門，賦予縣級教育管理權(quán)限。二是規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化編制配備。按照鎮(zhèn)（街）學校數(shù)、在校生數(shù)、教師數(shù)三項指標，科學核算教育管理部門行政編制標準，以優(yōu)化管理幅度，提高管理效能。三是創(chuàng)新管理服務(wù)體制機制。依法劃分政府與學校的責任與權(quán)力，根據(jù)學生發(fā)展需要，將辦學需要的權(quán)力下放到學校，建立公共服務(wù)型政府。

（2）擴大經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)（街）教育財政權(quán)，完善教育經(jīng)費投入機制，推進鎮(zhèn)（街）教育高水平發(fā)展。一是調(diào)整優(yōu)化市、縣、鎮(zhèn)三級政府財政收支結(jié)構(gòu)，理順縣、鎮(zhèn)財政分配關(guān)系要按照“簡政強鎮(zhèn)”的要求，為鎮(zhèn)（街）履行職能創(chuàng)造條件。二是要健全中央財政轉(zhuǎn)移支付機制，加大給付力度。中央和省要進一步加大對地方的支持力度，逐步建立中央適當補助，流出、流入地的省、市、縣三級政府合理分擔的機制，根據(jù)各市教育人口比重結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展增量制定動態(tài)標準，不斷調(diào)整，從而調(diào)動流入地政府的積極性。三是要優(yōu)化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，促進教育均衡發(fā)展。在地區(qū)經(jīng)濟不斷增強的背景下，地方財政要堅持優(yōu)先發(fā)展教育，加大教育的支出比重，確保教育公益性發(fā)展，提升教育質(zhì)量。四是要優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，解決教育發(fā)展中的重點難點和突出問題，推進教育現(xiàn)代化發(fā)展。

（3）推進民辦教育管理體制創(chuàng)新，促進民辦教育規(guī)范特色發(fā)展。城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)，為民辦教育發(fā)展帶來難得的機遇。應(yīng)當按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職能，從制度上保障民辦教育的地位，規(guī)范民辦教育的管理行為，推動民辦教育的發(fā)展。一是各級政府建立民辦教育管理綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。建議成立各相關(guān)職能部門組成的民辦教育綜合領(lǐng)導小組，建立省、市兩級民辦教育聯(lián)席會議制度，全面統(tǒng)籌民辦教育發(fā)展，協(xié)調(diào)處理各方面的關(guān)系，及時研究處理民辦教育發(fā)展遇到的重大問題。二是加強民辦教育管理力量。各縣級以上政府應(yīng)建立專門的民辦教育管理機構(gòu)，配置相應(yīng)人員編制，將民辦教育納入日常管理范疇。三是進一步積極探索民辦學校分類管理改革。