摘要進行高標準基本農田建設需確定建設區(qū)域的高標準基本農田的標準值，厘定基本農田現(xiàn)狀與建設標準之間的差距，并使資金投資與現(xiàn)狀相匹配。該研究根據(jù)高標準基本農田建設標準、實踐經驗和專家意見選取指標建立評價體系，構建差距度模型（GD）與投資度（II）模型，計量反映基本農田現(xiàn)狀與標準之間的差距以及基本農田現(xiàn)狀與投資額度的關系。

關鍵詞高標準基本農田建設；差距度；投資度；指標體系；評價；什邡市

中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）03-0047-07doi：103969/jissn1002-2104201403008

高標準基本農田建設是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在農村土地整治重點區(qū)域及重大工程、基本農田保護區(qū)、基本農田整備區(qū)等開展的土地整治活動[1]。大規(guī)模建設高標準基本農田已經上升為國家戰(zhàn)略，2011年10月發(fā)布的《我國國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》提出：“嚴格保護耕地，加快農村土地整理復墾。加強以農田水利設施為基礎的田間工程建設，改造中低產田，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農田”。2012年3月，國務院批復《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015）》，明確到2015年，再建成2.67×107 hm2旱澇保收的高標準基本農田。建立基本農田集中投入和全域整治新機制，繼續(xù)實施116個基本農田保護示范區(qū)建設，重點加強500個高標準基本農田建設示范縣建設，新建5 000處連片的高標準基本農田保護示范區(qū)，此舉對于增強中國糧食安全保障能力、加快中國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，以及深化和擴展耕地數(shù)量、質量和生態(tài)全面管護內涵等具有重要戰(zhàn)略意義[2-3]。

與建設任務的艱巨性和重要性相比，在高標準基本農田建設方面的研究略顯不足。當前研究大多側重于政策解讀和宣傳方面，也有專家[4-8]就如何加快高標準基本農田建設提出了戰(zhàn)略思考和具體措施，還有土地整治實務工作者和研究人員[2，7-12]著重分析了當前高標準基本農田建設存在的問題及對策。然而尚未見到高標準基本農田建設的現(xiàn)狀評價方法的研究，更缺少研究現(xiàn)狀與高標準基本農田的差距度和差別化的投資的相關研究，而這方面的研究能有效確定建設區(qū)域的高標準基本農田的標準值、厘定基本農田現(xiàn)狀與建設標準之間的差距，并使資金投資與現(xiàn)狀相匹配，對高標準基本農田建設投資和決策具有重要參考價值，對落實和建設好2.67×107 hm2高標準基本農田意義重大。

在土地資源可持續(xù)利用的評價指標體系和方法上，國內外學者關注土地整理項目實施對自然生態(tài)環(huán)境和社會經濟環(huán)境所可能造成的影響，為全面評價土地整理活動的生態(tài)環(huán)境影響和進一步規(guī)范化、科學化管理土地整理項目提供了理論基礎[5-15]，也有學者從耕地整理的自然潛力和現(xiàn)實潛力兩方面建立了評價指標體系，采用適宜的方法實現(xiàn)了指標的定量化；而耕地整理現(xiàn)實潛力在評價時，主要從待整理土地所處的社會經濟區(qū)位、待整理土地本身的基礎設施狀況和區(qū)域耕地后備資源狀況等方面選取評價指標[16-19]。馮銳，吳克寧等針對高標準基本農田建設中集中連片、設施配套、生態(tài)良好等要求，運用理想解逼近法和限制因素組合法，對西南丘陵區(qū)高標準基本農田建設做出時序安排與模式分區(qū)[20]。本文借鑒已有成果，以四川省德陽市什邡市為例，在調查基本農田現(xiàn)狀的基礎上，根據(jù)高標準基本農田建設標準、實踐經驗和專家意見選取指標建立評價體系，構建差距度模型計量反映基本農田現(xiàn)狀與標準之間的差距，構建投資度模型計量反映差距度與投資額之間的關系，以指導高標準基本農田建設的資金投入和時空安排，也為土地整理規(guī)劃及項目設計提供參考。

1研究方法與理論模型

1.1研究方法

本文的研究思路為：①依據(jù)《高標準基本農田建設標準》，按照工程系統(tǒng)理論，運用層次分析法，確定目標層、準則層和指標層，構建評價體系；②確定各評價指標的權重，用特爾菲法，選擇15位相關專家，經過兩輪打分得出權重，使之能較準確地反應基本農田的現(xiàn)狀；③確定評價單元，考慮數(shù)據(jù)的可獲取性和行政村的相對完整性，本文以各行政村內的耕地為評價單元；④構建差距度gap degree （GD）模型和投資度investment intensity （II）模型，計量反映各評價單元與標準值之間的差距程度以及差距度和資金投入的關系。通過ArcGIS9.3建立數(shù)據(jù)庫，利用綜合評價法對評價單元現(xiàn)狀進行分析，對照已建成的高標準基本農田和相對應的綜合值，確定高標準基本農田的標準值S，大于或等于標準值的表明沒有差距，用0表示，暫不需政府投資；⑤采用自然斷裂法natural breaks 分級方法結合實際情況對小于標準值的評價單元進行分級，差距度為1級表示與高標準基本農田的標準值最接近，表明評價單元現(xiàn)狀較好，相應投資較少，5級表示與標準值最遠，表明評價單元現(xiàn)狀條件最差，相應投資最大；⑥案例分析與運用，檢驗模型和方法的正確性。

劉建生等：基于差距度與投資度的高標準基本農田建設研究與應用中國人口·資源與環(huán)境2014年第3期1.2評價指標的選擇與權重的確定

高標準基本農田是指一定時期內，通過農村土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農業(yè)生產和經營方式相適應的基本農田，包括經過整治的原有基本農田和經整治后劃入的基本農田[1]。根據(jù)目標體系和《高標準基本農田建設標準》，將建設分為土地平整工程，灌溉與排水工程，田間道路工程，農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程及其他工程[21]，建立指標體系應圍繞5大工程建設以達到建設目標。權重的確定采用特爾菲法，選擇15位相關專家，經過兩輪打分得出權重。指標及權重見表1。

（1）土地平整工程。根據(jù)高標準基本農田建設工程技術要求，土地平整應實現(xiàn)田塊集中，耕作田面平整，耕作層土壤理化指標滿足作物高產穩(wěn)產要求[1]，考慮數(shù)據(jù)的可獲取性選取田塊集中度、田塊細碎度、田塊分維度、耕地坡度、有效土層厚度5個評價因子。田塊集中可減少耕地的耕種成本和提高基礎設施的使用效率，實現(xiàn)耕地規(guī)模經營[22]，可用田塊集中度表示，即評價單元內農戶平均經營田塊個數(shù)的多少；耕作田面平整主要通過田塊耕地坡度，細碎度、田塊分維度3個指標反映，耕地的坡度較大，則不易采用機械化耕作，因而生產成本通常較高，細碎度、分維度也間接反映田塊的平整度；有效土層厚度是耕地質量的重要影響因素，因此，耕作層土壤理化指標滿足作物高產穩(wěn)產要求方面選取有效土層厚度這一評價指標。

（2）灌溉與排水工程。灌溉與排水工程指防治農田旱、澇、漬和鹽堿等災害而采取的各種措施，包括水源工程、輸水工程、噴微灌工程、排水工程渠系建筑物工程、泵站及輸配電工程[1]，應達到旱能灌、澇能排的基本要求，本文選取灌溉設施設計保證程度、排水設施狀況2個指標。灌溉保證率可用有效灌溉面積百分比表示，即以正常供水年內農田有效灌溉面積占區(qū)域內耕地總面積的百分數(shù)表示；灌溉設施條件指單位基本農田面積內的水利設施長度，根據(jù)土地現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)用Arcgis9.3量算評價單元內的水利設施長度。

（3）田間道路工程。田間道路工程指為滿足農業(yè)物資運輸、農業(yè)耕作和其他農業(yè)生產活動需要所采取的各種措施。包括田間道和生產路[1]，用通達度表示，田間道路通達度高，說明田間道路建設狀況好，連通性高，以田間道路通達的田塊數(shù)占田塊總數(shù)的比率表示[22]。

（4）農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程。農田防護與生態(tài)環(huán)境保持是現(xiàn)代農業(yè)的重要方向，防風固沙，改善農田小氣候，從而起到護田增產的作用。同時農田防護林網還會通過涵養(yǎng)水分、凈化空氣等改善農田周圍地區(qū)的大氣環(huán)境質量[23]。根據(jù)實地調查分好、較好、較差、差四等分別賦值4，3，2，1。

（5）其他工程。除土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與環(huán)境工程以外但與基本農田建設相關的其他工程，根據(jù)其他工程配套的實際情況賦值。

（1）數(shù)據(jù)標準化。由于收集的數(shù)據(jù)單位和數(shù)量級別不統(tǒng)一，在評價前應對各數(shù)據(jù)進行標準化處理，將其轉化為無量綱的純數(shù)值，使結果落到[0，1]區(qū)間，便于不同單位或量級的指標能夠進行比較和加權。2.1研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

什邡市位于成都市西北部和德陽市西南部之間，距成都市60 km，德陽市20 km，位于成都一小時經濟輻射圈內，并在成德綿經濟帶中處于有利地位，屬于西部經濟社會發(fā)達和經濟快速增長地區(qū)。地形為西北-東南走向，呈長條形形狀，居龍門山中段，103°47′-104°17′E，31°01′-31°37′N。2010年，什邡市幅員面積820.3 km2，耕地面積22 964.58 hm2，占土地面積的35.36%，其中平壩、丘陵、山地分別占耕地總數(shù)的88%、3%和9%。耕地主要分布在東南部平壩地區(qū)，基本農田面積19 911.27 hm2，主要分布在皂角、回瀾、元石、禾豐、馬井、隱峰、師古、南泉、馬祖、雙盛、湔氐等鎮(zhèn)。

什邡市屬于都江堰自流灌溉區(qū)，水資源較為豐富，境內有“1江2河3渠”，即石亭江、小石河、鴨子河，人民渠、紅巖渠、大寨渠。全市耕地以水田為主，有少許旱地和水澆地。據(jù)什邡市農業(yè)局中低產田情況的調查報告，全市土壤耕層深度比較淺，中低產田占現(xiàn)有耕地面積的62.25%，耕地質量急需提高。本文以什邡市的行政村為評價單元，以四川省德陽市什邡市101個村的基本農田為研究對象，土地面積數(shù)據(jù)來源于2010年什邡市國土資源局土地變更數(shù)據(jù)，社會經濟等數(shù)據(jù)來源于2010年什邡市統(tǒng)計局的《什邡市統(tǒng)計年鑒》和2011年12月和2012年4月份的現(xiàn)場調查數(shù)據(jù)、問卷數(shù)據(jù)，耕地分等定級成果（2007）來源于什邡市國土資源局。從2010年土地變更數(shù)據(jù)的地類圖斑中提取基本農田圖斑，運用ArcGIS9.3的空間分析方法將其圖層與土地利用總體規(guī)劃空間管制區(qū)圖和坡度圖進行疊加分析，扣除允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、禁止建設區(qū)和坡度>25°的耕地區(qū)域。

2.2差距度與投資度計算及分級

用ArcGIS9.3建立的數(shù)據(jù)庫，利用構建的差距度評價模型對什邡市的耕地現(xiàn)狀進行分析，對照已建成的高標準基本農田和相對應的綜合值，確定什邡市高標準基本農田的標準值；根據(jù)投資度模型計算各評價單元的投資額，再采用natural breaks 分級方法結合實際情況進行分級，如表2，差距度為0級的為高標準基本農田，投資也為0，GD為5級的現(xiàn)狀條件最差，投資應最大。什邡高標準基本農田差距度和建設投資分級

（4）在明確什邡市的差距度的數(shù)量和空間分布后，結合資金情況，按照先易后難、先難后易或者難易結合的原則，為土地整治規(guī)劃提供支撐，為什邡市高標準基本農田的建設和投資決策提供多方案參考。通過對運用GD和II模型的運用，確定什邡市高標準基本農田的標準值為0930，已經是高標準基本農田的村7個

3結論與討論

（1）本研究嚴格依據(jù)《高標準基本農田建設標準》，按照土地整理工程系統(tǒng)理論，確定目標層、準則層和指標層，構建評價體系，通過什邡市的案例運用，能較準確反應待建設的基本農田現(xiàn)狀，現(xiàn)狀條件比較好、差距度較小的基

（2）構建了差距度（GD）模型和投資度（II）模型的，計量反映耕地現(xiàn)狀與高標準基本農田之間的差距程度和相應的投資額度，為差別化投資、有效配置建設資金提供科學參考，也能指導高標準基本農田建設的資金、空間和時序安排。

（3）本研究在差距度和投資度匹配上做了有益探索，但評價指標體系中少量評價指標難以量化，只能定性評價?？茖W建設高標準基本農田還需要綜合考慮多方面的因素， 包括經濟社會條件、政策限制、行政導向等，這些因素之間又互為交叉、互為影響，有時甚至相互矛盾沖突，必須經過綜合分析、全面評判，才能做出科學合理的決策。如何進一步完善機制體制，構建政府主導、國土部門搭臺、相關部門集中投入的高標準農田建設體系，加大涉農資金在地方上的統(tǒng)籌力度，解決高標準基本農田建設中存在的資金投入分散的問題，以建設促保護，以建設促發(fā)展，將高標準基本農田建設作為解決現(xiàn)有耕地田塊破碎度的有效手段，并與土地承包經營權流轉、農業(yè)科技推廣相結合。同時，在高標準基本農田建設中如何做好公眾參與，尊重農民意愿，保護農民權益，正確處理好建設中“科學”與“民主”的關系，解決權屬狀況復雜等社會現(xiàn)實問題，這些都是應該進一步研究和探討的方向。

（編輯：王愛萍）

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