季燕霞

[摘要]在近年來我國高頻率發(fā)生的環(huán)境利益沖突事件中，民眾往往將抱怨及抗議的矛頭指向地方政府。迫于公眾壓力，地方政府對相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目大多采取匆忙宣布永久性停建的方式以求平息爭端。這不僅造成項(xiàng)目本身巨大的沉沒成本，也帶來經(jīng)濟(jì)、政治等多層次的社會(huì)成本，損害了政府公信力。環(huán)境利益矛盾中官民對立這一現(xiàn)象折射出我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊的經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系以及現(xiàn)行環(huán)境管理體制弊端。構(gòu)建政府公信力，需要深刻反思政府在公共治理中的角色定位，努力追求公共決策過程的“群眾認(rèn)同”，推進(jìn)信息公開和公眾參與，維護(hù)環(huán)保法規(guī)的尊嚴(yán)，正向回應(yīng)社會(huì)期待。

[關(guān)鍵詞]政府公信力；環(huán)境利益矛盾；公共治理

[中圖分類號]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1007-8487（2014）08-0069-05

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境利益矛盾也日益突出。其中，近年來由PX項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件尤為令人關(guān)注，可謂波瀾迭起，“群眾反對”幾乎成為PX項(xiàng)目建設(shè)難以跨越的一個(gè)關(guān)卡，政府公信力陷入嚴(yán)峻危機(jī)。需要反思這一困境的深層原因，探尋新的發(fā)展背景下環(huán)境利益矛盾的治理之道，努力構(gòu)建政府公信力。

一、我國環(huán)境利益矛盾的典型：PX項(xiàng)目群體性事件

環(huán)境利益矛盾一般是指同一區(qū)域內(nèi)或相鄰區(qū)域之間的不同利益主體因環(huán)境污染的既成事實(shí)或潛在危險(xiǎn)帶來利益侵犯而產(chǎn)生的沖突或?qū)埂Ｔ谖覈陙戆l(fā)生的環(huán)境利益矛盾中，由PX項(xiàng)目投資引起的群體性事件最為突出、尖銳。

PX是para-xylene的縮寫，中文名“對二甲苯”，是廣泛用于塑料、聚酯纖維等多種樹脂產(chǎn)品生產(chǎn)的芳烴類化合物。作為現(xiàn)代工業(yè)的必需原料，PX項(xiàng)目的投資和生產(chǎn)對我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大推動(dòng)作用，對PX原料需求缺口巨大。相關(guān)資料顯示，自2000年以來我國PX供不應(yīng)求狀況日趨嚴(yán)重，截至2012年，我國PX產(chǎn)能達(dá)957萬噸左右，實(shí)際產(chǎn)量只有569萬噸左右，而現(xiàn)實(shí)需求量在1178.3萬噸左右，整體自給率僅為48.92%，進(jìn)口依存度較大^[1]。鑒于國內(nèi)PX原料的巨大市場需求，地方政府出于對其中所蘊(yùn)含的誘人經(jīng)濟(jì)利益的考量，積極地試圖新建或在原有的化工生產(chǎn)基礎(chǔ)上嫁接PX項(xiàng)目。盡管國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對PX項(xiàng)目的影響性作出了低度污染的認(rèn)定，并有許多國家合理運(yùn)行的案例為佐證。但是，在近年來環(huán)境群體性事件及輿論媒體的助推下，對我國民眾而言，PX已由一個(gè)陌生的化學(xué)名詞演變?yōu)橐粋€(gè)高度敏感的政治詞匯。不少地方政府試圖引進(jìn)或投產(chǎn)的PX項(xiàng)目計(jì)劃，都無一例外地遭到民眾的強(qiáng)烈反對。近年來，由PX項(xiàng)目引發(fā)的重大環(huán)境群體性事件先后在廈門、大連、寧波、南京、咸陽、昆明、彭州等城市發(fā)生，可謂是一波未平一波又起。這些群體性事件呈現(xiàn)以下顯著特征：

第一，爆發(fā)點(diǎn)密集。如果說在2011年之前發(fā)生在廈門和大連的PX項(xiàng)目抗議活動(dòng)還屬偶然，而近兩年來則變得相當(dāng)密集，特別是2013年5月在昆明和彭州發(fā)生兩起重大群體性事件。其中隱含的客觀情形是一方面國內(nèi)對PX原料需求缺口巨大，地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，積極將PX項(xiàng)目列入發(fā)展計(jì)劃，努力促進(jìn)其投資建設(shè)，以帶動(dòng)地方GDP和財(cái)政稅收的增長；另一方面，民眾由于對PX項(xiàng)目有諸多誤解而變得高度敏感、恐懼、拒絕，容易聞風(fēng)而動(dòng)。

第二，示范效應(yīng)擴(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)信息的快速傳播使我國社會(huì)關(guān)于PX的謠言不斷發(fā)酵，加之國內(nèi)長期存在的“寧可信其有，不可信其無”的輿論環(huán)境，使PX項(xiàng)目群體性事件呈現(xiàn)示范性的擴(kuò)散效應(yīng)。在昆明事件中，抗議群眾提出的最響亮理由是“其他城市都在反對下停建了，我們憑什么要建”。

第三，參加人數(shù)眾多。環(huán)境權(quán)益保護(hù)正成為我國公眾普遍而強(qiáng)烈的利益訴求，對污染行為的抗議可謂是“振臂一呼，應(yīng)者云集”。近年來發(fā)生的PX項(xiàng)目群體性事件充分印證了這一點(diǎn)。2007年6月1日廈門部分市民為抵制PX項(xiàng)目自發(fā)上街“散步”，打出“保市民健康，護(hù)廈門環(huán)境”的旗號，很快就吸引了“數(shù)千市民加入”。在此后廈門市委主辦的“環(huán)評報(bào)告網(wǎng)絡(luò)公眾參與投票”活動(dòng)中，有5.5萬張票明確表示反對。在2012年10月的寧波事件以及2013年5月的昆明事件中，集聚抗議PX項(xiàng)目的群眾皆超過千人，演變?yōu)橹卮笕后w性事件。

第四，地方政府信任危機(jī)凸顯。盡管這些城市的政府官員面對群眾的抗議都做出了快速回應(yīng)，承諾尊重公眾的意見，作出遷址、停建或取消計(jì)劃的決定，努力取信于民。但此類行為卻引發(fā)了社會(huì)質(zhì)疑：這些已經(jīng)通過環(huán)境影響評估的項(xiàng)目為什么會(huì)招致群眾抗議？如果當(dāng)初的決策是合理、合法的，為什么一遇抗議就撤項(xiàng)？至于個(gè)別政府官員解釋環(huán)境影響評估報(bào)告“因?yàn)槭巧婷艿模蚨枰忾]起來”的言論更使公眾產(chǎn)生極大的疑慮。地方政府對有爭議項(xiàng)目“捂蓋子”及遮遮掩掩的慣用做法催生了社會(huì)信任的惡性循環(huán)，這就是不管地方政府、專家、相關(guān)部門怎么解釋，公眾都難以置信。正如官方權(quán)威媒體所指出的：“政府、專家及媒體等公信力受損，導(dǎo)致社會(huì)信任度不斷降低，……老百姓成了‘老不信。特別是從政府層面看，公信力損耗尤為明顯?！?sup>[2]

二、地方政府成為環(huán)境利益矛盾焦點(diǎn)的原因分析

從PX項(xiàng)目群體性事件及其他環(huán)境利益矛盾中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，即民眾往往將心里的抱怨及抗議的矛頭指向地方政府，地方政府迫于政治穩(wěn)定壓力會(huì)作出快速回應(yīng)，甚至對數(shù)十億元的投資項(xiàng)目“說停就?！?，恰如當(dāng)年這類項(xiàng)目“說上就上”一樣，缺乏足夠的程序和必要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)論證。地方政府“決策的隨意性”是造成政府公信力危機(jī)的重要原因，它折射了我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊的經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系以及現(xiàn)行環(huán)境管理體制運(yùn)行中的弊端。

[HTK]1.追求經(jīng)濟(jì)增長速度的政績評價(jià)機(jī)制催生“唯GDP至上”理念，導(dǎo)致地方政府與企業(yè)結(jié)盟。[HT]

在以經(jīng)濟(jì)增長為重要任務(wù)的壓力型考核機(jī)制下，GDP和稅收的增長成為地方政府的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致他們很自然地與追求利潤的企業(yè)家結(jié)成同盟。對那些能為轄區(qū)內(nèi)帶來顯著GDP增長效應(yīng)的重大項(xiàng)目投資論證要求不嚴(yán)格，一些地方的政府部門甚至想方設(shè)法幫助投資企業(yè)獲得項(xiàng)目審批權(quán)，環(huán)境影響及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估更多地表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”。縱觀最近幾年全國各地的環(huán)境群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)這樣的事實(shí)，即造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大推動(dòng)、能為地方政府帶來大量稅收的企業(yè)。甚至在一些地方，政府的重要財(cái)政來源就是此類高污染、高耗能的企業(yè)。“在科學(xué)發(fā)展觀提出之前，我國的環(huán)境污染大都是政府允許、認(rèn)同、支持的污染?！?sup>[3]而近年來環(huán)境群體性事件的頻發(fā)以及得不到有效解決，本質(zhì)上也是因?yàn)樵诓┺倪^程中，少數(shù)地方政府選擇了與企業(yè)合謀，而不是選擇保護(hù)公眾生存的環(huán)境。endprint

[HTK]2.我國環(huán)境公民社會(huì)日益興起，而政府的環(huán)境治理制度供給滯后、執(zhí)行不力。[HT]

環(huán)境公民社會(huì)是指公民個(gè)體及公民組織基于環(huán)境信息、環(huán)境決策、環(huán)境訴訟等權(quán)益，參與和影響政府、企業(yè)等利益主體的環(huán)境決策和治理行為的運(yùn)行機(jī)制。公民個(gè)人及組織參與環(huán)境治理，促進(jìn)政府預(yù)防和監(jiān)督企業(yè)的污染行為，已成為世界潮流。隨著環(huán)境危機(jī)的加劇，我國環(huán)境公民社會(huì)日益興起，表現(xiàn)為公民的環(huán)境權(quán)益維護(hù)意識與技能迅速成長。《中國環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2010）》稱，2009年是我國環(huán)境問題開始爆發(fā)的一年，環(huán)境問題從隱性轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性，與環(huán)保有關(guān)的群體性事件迅速上升。這一方面是由于過去30多年環(huán)境污染累積的惡果日益凸顯，另一方面，隨著后物質(zhì)主義時(shí)代的來臨，我國民眾也開始更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量，關(guān)注社會(huì)公平、正義，通過多種方式表達(dá)對自身生存風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)切和利益遭損害的抗議。與此同時(shí)，我國的“環(huán)境NGO”無論是政府依賴型的還是民間草根性的，其組織數(shù)量和功能發(fā)揮都有了顯著提升。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的統(tǒng)計(jì)，我國環(huán)境社會(huì)組織數(shù)量在2005年為2768個(gè)，2008年增加為3276個(gè)。其中，民間草根性環(huán)保組織盡管數(shù)量微少，在2005年只有202個(gè)，占比僅7.2%，但其群眾動(dòng)員能量巨大，在廈門、什邡、啟東等備受社會(huì)關(guān)注的環(huán)境群體性事件中采取了頗具智慧的“隱身”策略^[4]。

我國政府借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)環(huán)境治理的法律與制度建設(shè)，在系統(tǒng)推出各類專項(xiàng)環(huán)保法規(guī)的同時(shí)，也先后頒布了《環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境信息公開辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章。必須承認(rèn)，我國環(huán)境治理的制度框架逐步建立，但其實(shí)際執(zhí)行并不到位，存在的形式主義問題十分突出，如不少地方的公示時(shí)間選擇在周末、節(jié)假日，意在不引起人們的注意，以期快速通過。有些公示信息極其簡略，如“項(xiàng)目經(jīng)過最嚴(yán)格審查審核，符合國家標(biāo)準(zhǔn)和要求”，此類毫無細(xì)節(jié)的信息缺乏說服力，公眾不僅不會(huì)接受，反而更會(huì)覺得背后另有隱情。在公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)方面，從掌握的信息和社會(huì)資源角度而言，民眾顯然是環(huán)境弱勢群體。當(dāng)民眾與污染企業(yè)發(fā)生沖突時(shí)，政府往往輕視或怠慢民眾合理的環(huán)境權(quán)益訴求。在利益受損卻無法通過制度化渠道得到補(bǔ)充、污染企業(yè)的侵害行為得不到公權(quán)力的有效制止時(shí)，民眾就自然地選擇體制外對抗的“自力性救濟(jì)”舉動(dòng)以達(dá)到救濟(jì)的權(quán)利。在江蘇啟東“7.27事件”發(fā)生之前的數(shù)年時(shí)間里，當(dāng)?shù)孛癖娫ㄟ^信訪、集體上訪、公益訴訟等各種合法渠道表達(dá)意見和利益訴求，但都未能得到當(dāng)?shù)卣闹匾暫陀行Щ貞?yīng)，累積了強(qiáng)烈社會(huì)怨恨，直至爆發(fā)大規(guī)模群眾抗議。

[HTK]3.環(huán)境管理體制呈現(xiàn)高度行政化和地方政府實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)的特質(zhì)，導(dǎo)致地方政府在環(huán)境管理上享有很大自由裁量權(quán)。[HT]

我國實(shí)行“各級政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理”的環(huán)境管理體制，在橫向上是統(tǒng)一監(jiān)管與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，在縱向上則是中央與地方分級監(jiān)督管理相結(jié)合。其實(shí)際運(yùn)行“在政策規(guī)定上是正式法律的，在管理過程中是政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的，在政策執(zhí)行上是依法的，而管理的實(shí)際情況是非正式的政治性的。”^[5]在這一體制下，地方環(huán)保職能部門接受國家環(huán)保部、省環(huán)保局和所屬地政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而事實(shí)上，前者只為市、縣環(huán)保部門提供政策及管理方向的指導(dǎo)，而后者則為環(huán)保部門提供每年的預(yù)算資金、決定機(jī)構(gòu)人員的任免，這決定了地方環(huán)保部門受屬地政府的制約是實(shí)質(zhì)性的。

現(xiàn)行環(huán)境管理體制高度行政化和地方政府實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)的最直接效應(yīng)是地方政府在環(huán)境管理上享有很大自由裁量權(quán)，突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是對污染企業(yè)的處罰與否以及處罰標(biāo)準(zhǔn)的裁定；其二是對新建項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)及其執(zhí)行結(jié)果的裁定。在注重經(jīng)濟(jì)增長的政府績效考核機(jī)制下，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政稅收增長的考量，常常是地方政府環(huán)境管理決策的第一籌碼。與此同時(shí)，由于政府管理體制運(yùn)行中存在責(zé)任不清、權(quán)責(zé)不明、追究不嚴(yán)的客觀現(xiàn)實(shí)，干部考核注重顯性成績，助長了官員急功近利的傾向。一些領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)自己的偏好推行公共決策，特別是“一把手”的偏好直接決定公共項(xiàng)目的建設(shè)或改造。一些投資決策實(shí)際上是一種聲音說話，是少數(shù)人或個(gè)別人拍板的結(jié)果，不可避免地帶來了環(huán)境公害工程、半截子工程。

三、構(gòu)建政府環(huán)境治理公信力的主要對策

1.努力追求公共決策的“群眾認(rèn)同”。

一個(gè)個(gè)PX項(xiàng)目迫于“群眾反對”的壓力而停建、擱置，不僅在經(jīng)濟(jì)上造成項(xiàng)目建設(shè)巨大的沉沒成本，加劇了此項(xiàng)化工原料的供需矛盾，而且在政治上對廣大民眾而言逐漸強(qiáng)化了這樣一種邏輯推斷：只要舉行大規(guī)模抗議，將問題公開化，形成社會(huì)壓力，政府就會(huì)立刻改變決定，乃所謂“不鬧不解決，大鬧大解決”，增進(jìn)了民眾熱衷于非正常訴求途徑解決問題的習(xí)慣。如果缺乏相應(yīng)的制度供給和機(jī)制約束，使這樣的邏輯由點(diǎn)連成片，政府行政則會(huì)陷入極大被動(dòng)，社會(huì)運(yùn)行也可能會(huì)陷入更大范圍的無序狀態(tài)。

值得注意的是，一些政府部門及媒體對此的認(rèn)識停留在“將因群眾反對而停建當(dāng)做政治保本的及格線”，事實(shí)上它在無形中帶來了多重負(fù)面影響：一是遭遇反對而選擇停工等于是默認(rèn)了PX項(xiàng)目的危害性，增強(qiáng)了群眾“既然安全，何必停工”的質(zhì)疑；二是對其他地區(qū)修建PX項(xiàng)目帶來很不好的影響；三是強(qiáng)化了群眾非正常訴求解決問題的習(xí)慣。必須承認(rèn)，瞞著群眾開工或頂著“群眾反對”強(qiáng)行推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)無異于與群眾對著干，會(huì)激化社會(huì)矛盾，徹底毀壞政府公信力和聲譽(yù)。而因?yàn)椤叭罕姺磳Α本瓦x擇項(xiàng)目停工，其結(jié)局則是企業(yè)、政府、群眾利益的共輸。在我國近年來的環(huán)境群體性事件中，不少地方政府將群眾當(dāng)做“被代表”的對象，缺乏必要的公眾參與和信息公開，無論是立項(xiàng)還是撤項(xiàng)，往往決策輕率，使政府公信力遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)擺脫這些“多輸”的格局，努力追求PX項(xiàng)目博弈的最好結(jié)果，這就是“群眾認(rèn)同——項(xiàng)目開工”，它需要政府科學(xué)論證，嚴(yán)格評審程序，信息公開，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，努力以主動(dòng)而積極的溝通贏得群眾支持。endprint

不可否認(rèn)，與政府集權(quán)、決策高效率的威權(quán)體制相比，公共治理范式下的政府決策或投資項(xiàng)目運(yùn)作有了更多的外部制約因素，政府需要做更多的解釋與溝通，對項(xiàng)目計(jì)劃的調(diào)整、修改、完善工作也更為繁雜，政府作為公共利益的代表對社會(huì)現(xiàn)實(shí)矛盾需要進(jìn)行更多的協(xié)調(diào)和平衡。對社會(huì)利益矛盾的治理不僅僅是一個(gè)具體問題的解決、消弭，它在根本上是政府與利益相關(guān)者在互信、互利及相互依存基礎(chǔ)上進(jìn)行談判協(xié)商、妥協(xié)合作、求同存異以平衡和促進(jìn)公共利益的過程。

2.堅(jiān)持環(huán)境信息公開的正義觀。

環(huán)境問題是典型的社會(huì)公共問題，需要社會(huì)合作治理，尤其是公眾積極參與。而實(shí)現(xiàn)這種參與的一個(gè)基本前提是公眾對相關(guān)環(huán)境信息的獲知。在國務(wù)院出臺《政府信息公開條例》后，原國家環(huán)保總局第一時(shí)間頒布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，成為我國目前唯一的專門針對環(huán)境信息公開的部門規(guī)章，涵蓋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果、環(huán)境保護(hù)收費(fèi)情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置通報(bào)、污染嚴(yán)重的企業(yè)名單、環(huán)境監(jiān)測報(bào)告等諸多方面。在理想層面上，它是改變政府、企業(yè)、個(gè)人之間的環(huán)境信息不對稱狀況，推動(dòng)從傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的封閉的環(huán)境管理模式向多方參與的開放式的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的重要法制保障。但是在實(shí)踐中，來自地方政府及污染企業(yè)的阻力使環(huán)境信息公開步履艱難。

一直以來，地方政府習(xí)慣于捂住、蓋住信息，或者是出于應(yīng)付公眾搞一些形式化的信息公開，對涉及切實(shí)利益的環(huán)境信息公開請求常常以“機(jī)密”或有損利益而加以拒絕，認(rèn)為這樣可以避免帶來社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)效應(yīng)。這種行為短期或局部上看似乎體現(xiàn)政府責(zé)任，但在根本上，由信息不對稱所掩蓋的矛盾及不公正則損害了公眾的知情權(quán)，也損害了政府的公信力。

在一定時(shí)期，環(huán)境信息公開可能增加社會(huì)焦慮，但無形中也造就一種社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)監(jiān)督的力量，促使環(huán)境問題得到逐步改進(jìn)。例如，近年來我國省、市級政府依法公布空氣質(zhì)量指數(shù)信息，增強(qiáng)了公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注，逐步形成了環(huán)境質(zhì)量綜合治理的社會(huì)氛圍?！耙粋€(gè)組織良好的社會(huì)也是由它的公開的正義觀念來調(diào)節(jié)的社會(huì)?！?dāng)制度公正時(shí)，那些參與著這些社會(huì)安排的人們就獲得了一種相應(yīng)的正義感和努力維護(hù)這種制度的欲望。”^{[6]（P189）}

3.維護(hù)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的權(quán)威性。

改革開放30多年來，我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，在環(huán)境方面也付出了沉重代價(jià)。環(huán)保部2013年6月4日發(fā)布環(huán)境公報(bào)稱，2012年，我國十大流域國控?cái)嗝?/p>

[HJ2.6mm]

水質(zhì)有31.1%被污染和嚴(yán)重污染；57.3%的地下水監(jiān)測點(diǎn)水質(zhì)為較差；按空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市僅23.9%的城市達(dá)標(biāo)。此局面與過去數(shù)十年我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)執(zhí)行不力有很大關(guān)系。2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，相比于1997年刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”的立法起點(diǎn)，以及2011年刑法修正案之八將其更名為“污染環(huán)境罪”，此次擴(kuò)大污染物范圍、從認(rèn)定污染結(jié)果改為污染行為的追究方式降低了入罪門檻，其內(nèi)容之詳盡引起社會(huì)極大關(guān)注。

鑒于以往環(huán)境管理法規(guī)的頒布及實(shí)際運(yùn)作的情況，需要指出的是，其功用不能寄托于震懾，更需要關(guān)注其能否被嚴(yán)格執(zhí)行?？v覽全球成功治理環(huán)境污染問題國家的經(jīng)驗(yàn)，其顯著的共同點(diǎn)是嚴(yán)格的立法、執(zhí)法及懲處，違法成本高昂，從而有效地約束了企業(yè)法人及自然人的生產(chǎn)與生活行為，樹立了環(huán)保法規(guī)的權(quán)威性。而在我國，大量案例顯示，幾乎所有重大的環(huán)境污染事件都有監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴(yán)格的責(zé)任。

“治國者必先受制于法”，這是憲政運(yùn)行的支點(diǎn)。它不僅要求政府在關(guān)系到公民權(quán)利的行為上要以限制官方的自由裁量范圍的規(guī)則為約束，更要求行政主體自身的活動(dòng)也必須符合法治的原則。面對公眾的不滿和焦慮，一些地方監(jiān)管部門推諉執(zhí)法不力的責(zé)任時(shí)常常以“缺乏法律依據(jù)”為由。此次新出臺的“環(huán)境污染司法解釋” 首次明確規(guī)定構(gòu)成環(huán)境犯罪的具體情形。在深入推進(jìn)依法治國的今天，面對嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，有足夠的理由要求執(zhí)法者嚴(yán)格履行職責(zé)，擺脫環(huán)保法規(guī)進(jìn)步卻執(zhí)行尷尬的境地，走進(jìn)環(huán)境污染重典治理的新時(shí)代。

4.正向回應(yīng)社會(huì)公眾的期待。

政治信任是公民對政治系統(tǒng)運(yùn)行的信念或信心，它基于政府公共治理技術(shù)能力的角色行為以及履行政治信用義務(wù)和責(zé)任的期待，是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服務(wù)的前提。作為社會(huì)信任關(guān)系的一個(gè)主要方面，政治信任同樣包含需要、實(shí)施和確認(rèn)三個(gè)要素^[7]，其中，“需要”往往是通過公共輿論表現(xiàn)為社會(huì)的期待，是信任關(guān)系的前提和動(dòng)力；“實(shí)施”是對期待的回應(yīng)，是政治信任構(gòu)建的主要過程和中心；“確認(rèn)”是信任關(guān)系的反饋和回路，是決定信任關(guān)系能否延續(xù)的重要條件。客觀上一般存在肯定性確認(rèn)與否定性確認(rèn)兩種情形，也即正向反饋和負(fù)向反饋。社會(huì)期待得到肯定性確認(rèn)，回報(bào)了施信者，就能為信任關(guān)系的下次發(fā)生或延續(xù)創(chuàng)造條件；而否定性確認(rèn)大多會(huì)使信任關(guān)系陷入挫敗，爽約、失信、欺騙或背叛是信任危機(jī)的重要根源。

從“責(zé)任”一詞的英文翻譯Respondsbility是Responds（回應(yīng)）加bility（能力）的解讀中，我們也可以感悟到“責(zé)任政府”的內(nèi)涵和關(guān)鍵在于政府對社會(huì)需要或公眾期待的回應(yīng)能力。政府對社會(huì)公共問題及民眾的期待所做回應(yīng)的態(tài)度、程度及其展現(xiàn)的治理技能水平，決定著社會(huì)公眾對政府的信任。應(yīng)當(dāng)看到環(huán)境群體性事件中公眾激烈的表達(dá)背后，實(shí)際上是未被尊重的權(quán)利、未被滿足的訴求。需要建立起符合環(huán)境正義原則的決策模式，把利益博弈機(jī)制引入決策程序，推進(jìn)公眾特別是利益相關(guān)群體對決策的參與，借由政府信息公開、民意調(diào)查、召開聽證會(huì)以及其他協(xié)商式民主的機(jī)制，促使政府、專家以及大眾之間尋求公共決策及重大項(xiàng)目建設(shè)的共識基礎(chǔ)。政府只有積極地正向回應(yīng)社會(huì)期待，才能使政治信任得以建構(gòu)，并真正轉(zhuǎn)化為政府與民眾的良性互動(dòng)。

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