王渭根

摘 要：長興縣虹星橋鎮(zhèn)在村集體“三資”管理上注重制度建設(shè)、檢查監(jiān)督和管理方式創(chuàng)新，但實際管理中依然存在著管理行為不規(guī)范、制度執(zhí)行不到位、管理不科學(xué)、民主監(jiān)督和監(jiān)管不力等問題，這些問題的存在既有業(yè)務(wù)能力的原因，也有主觀認識上的問題。對此要從干部認識、制度執(zhí)行、業(yè)務(wù)提升、強化監(jiān)管等方面加強管理，并在不斷實踐中研究新情況，發(fā)現(xiàn)新問題，探索新方法。

關(guān)鍵詞：村集體“三資”；管理問題；原因；對策

中圖分類號：F302.6 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0041-05

浙江省長興縣虹星橋鎮(zhèn)2002年建立“村級財務(wù)指導(dǎo)服務(wù)中心”實行“村賬鎮(zhèn)管”，2011年全面推行農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡稱“三資”）管理，將原來簡單的“村賬鎮(zhèn)管”擴展到“三資”全面管理，并建立“三資”網(wǎng)絡(luò)平臺。近幾年來，虹星橋鎮(zhèn)雖然在制度建設(shè)、檢查監(jiān)督和管理方式創(chuàng)新等方面狠抓落實，使村集體“三資”管理取得了明顯的成效。但在實際管理中依然存在著管理行為不規(guī)范、制度執(zhí)行不到位、管理不科學(xué)、民主監(jiān)督和監(jiān)管不力等問題，對此群眾意見較大，舉報和上訪時有發(fā)生，影響了黨群干群關(guān)系，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟健康發(fā)展。如何進一步規(guī)范村集體“三資”管理需要進一步深入研究和解決。

一、村集體“三資”管理中存在的主要問題

（一）年度收支無預(yù)決算管理

村干部對年度收支預(yù)決算沒有引起足夠重視，甚至根本沒有預(yù)決算這一概念，對村級資金安排毫無計劃，當(dāng)收支赤字時就以借債來解決資金缺口。有些村連村干部報酬都不進行預(yù)先核定，收支狀況較好時就多發(fā)，收支狀況不好時就少發(fā)。由于沒有規(guī)范的預(yù)決算管理，整個村級財務(wù)活動在一定程度上處于一種盲目無序狀態(tài)，嚴(yán)重影響了資金的有序高效使用。

（二）財務(wù)制度執(zhí)行不到位

雖然訂有詳細的管理制度，但嚴(yán)重流于形式，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.原始票據(jù)實際運用不規(guī)范。主要表現(xiàn)為：一是白條入賬屢禁不止。2010年一家會計師事務(wù)所對長興縣虹星橋鎮(zhèn)17個行政村的2009年度財務(wù)進行審計，發(fā)現(xiàn)白條入賬額約占村級總支出的90%；近兩年白條入賬雖有明顯減少，但依然有一定的數(shù)量。二是實際開支內(nèi)容與票據(jù)記載內(nèi)容不一致。為了避免白條入賬，同時避免因取得稅票而交稅，因此就借用其他稅務(wù)票據(jù)入賬。三是票據(jù)要素不規(guī)范、不完整、不正確，如建設(shè)項目工程款支付，經(jīng)常性出現(xiàn)不以單位名義而以個人名義開具稅務(wù)發(fā)票進行結(jié)算；有的雖然以合同單位名義開具發(fā)票進行結(jié)算但未加蓋單位公章；有的村為了圖方便，平時以借條預(yù)借工程款，工程結(jié)束后一次性開具正規(guī)發(fā)票結(jié)算，導(dǎo)致工程尾款不足以支付稅票稅金和工程管理費時，施工單位遲遲不進行工程結(jié)算。這些不僅違反了財務(wù)制度，同時也給工程后續(xù)管理埋下了隱患。

2.分級審批與監(jiān)督未得到真正落實。根據(jù)長興縣“三資”管理辦法規(guī)定，村級財務(wù)實行分級審批制度，同時規(guī)定每筆開支應(yīng)有經(jīng)手人、證明人和審批人。但實際操作中，經(jīng)常出現(xiàn)幾萬元、十幾萬元的支付項目由財務(wù)負責(zé)人一人審批后就直接付款現(xiàn)象。這不僅違反了財務(wù)制度，削弱了對重大開支項目的監(jiān)督，同時還容易引起干部間的相互猜忌和不信任，影響干部的團結(jié)。

3.結(jié)算時間和支付方式不規(guī)范、隨意性大。村級開支不及時結(jié)算以及采用現(xiàn)金結(jié)算幾乎成了頑習(xí)，突出表現(xiàn)在三大支付項目上：一是村級招待費，村級組織平時發(fā)生招待費用長期賒賬，不作賬務(wù)處理，到了年底才集中支付，因此經(jīng)常出現(xiàn)一個月內(nèi)招待費動輒幾萬元的現(xiàn)象，給監(jiān)管帶來困難。二是土地征用款的支付不直接打卡到戶，而是將大額資金交由承包組長保管，使大額土地征用款在一段時間內(nèi)失去監(jiān)管，一旦出現(xiàn)紕漏后果不堪設(shè)想。三是工程款支付不能嚴(yán)格按照合同約定的工程進度支付，隨意性大；同時存在著收到單位發(fā)票后將工程款直接劃撥到個人賬號的情況，給腐敗滋生創(chuàng)造了條件。

4.專項資金移作他用數(shù)額較大。專項應(yīng)付款一般都有特定用途，當(dāng)專項應(yīng)付款尚未使用時，應(yīng)以相應(yīng)的貨幣資金形態(tài)存在。2013年底虹星橋鎮(zhèn)17個村專項應(yīng)付款總額為2124萬元，而17個村的賬面貨幣資金只有484萬元，也就是說移用專項資金達到1640萬元。

（三）管理費支出和債務(wù)逐年膨脹，隱性負債數(shù)額大

虹星橋鎮(zhèn)17個村的村級集體經(jīng)濟都相對薄弱，2013年17個村總資產(chǎn)規(guī)模只有4889萬元，年總收入為876萬元，基本上與2012年持平。其中經(jīng)營性收入只有145萬元，而當(dāng)年村級總支出達到了1499萬元，比2012年增長了36.5%，其中管理費支出達到了851萬元，比2012年增長了21%；2012年17個村資不抵債的就有9個村。為了彌補資金缺口，行政村只能大量舉債，2013年負債總額達到了2755萬元（不包括專項應(yīng)付款2124萬元），比2012年的1627萬元增長了69%。在負債中付息借款為1077萬元，其中高息借款為887萬元，年利率最高的達到了18%，17個村年支付利息約為116萬元。在總債務(wù)中還未考慮如賒賬消費的招待費、年度結(jié)算借款利息、完工未結(jié)算的工程尾欠款等相當(dāng)數(shù)量的隱性負債。

（四）民主決策和民主監(jiān)督流于形式

村務(wù)監(jiān)督委員會成員在看到存在問題時，大多數(shù)人會礙于情面，或者抱著對商議事項“辦成了自己受益，辦砸了是集體損失”的想法，因此不愿講真話、講實話，往往采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。而在民主監(jiān)督成員選定時，已考慮了與村級班子間的“認同性”，并非完全意義上的民主推選，因此其成員存在著先天不足，大大地削弱了監(jiān)管的力度。

（五）建設(shè)工程項目以及資源發(fā)包及管理不規(guī)范

一是發(fā)包程序不規(guī)范。個別村對工程建設(shè)以及資源發(fā)包不能做到公開、公平、公正，搞暗箱操作。特別是建設(shè)工程，有的即使實行公開招投標(biāo)也往往只對主體工程進行發(fā)包，而將大量輔助工程作為追加工程來處理，以此來規(guī)避招投標(biāo)監(jiān)管。二是發(fā)包合同不規(guī)范，突出表現(xiàn)為合同主體不適格，應(yīng)該由相應(yīng)資質(zhì)單位承建的工程卻發(fā)包給了個人或資質(zhì)不符的單位建設(shè)；有的雖然通過招投標(biāo)選擇了資質(zhì)相符的施工單位，但卻與中標(biāo)單位的施工負責(zé)人個人簽訂合同，留下了合同隱患。

（六）賬務(wù)處理不規(guī)范、財務(wù)數(shù)據(jù)失實

工程建設(shè)支出不通過“在建工程”科目進行核算，習(xí)慣于像管理性支出一樣直接報支；工程完工交付后不結(jié)算工程造價，而是付一筆款報一筆賬，使資產(chǎn)項目和工程尾欠款不能及時得到反映；一次性收起多年承包的發(fā)包項目，直接將全部款額作當(dāng)年收入處理；將專項應(yīng)付款錯誤界定為財政補助收入等等。由于賬務(wù)處理不規(guī)范，使得財務(wù)數(shù)據(jù)和報表披露失實。

二、村集體“三資”管理問題的原因分析

“三資”管理問題只是一個外在體現(xiàn)，究其根源主要有以下幾方面的原因：

（一）干部法制觀念淡薄，長官意識、權(quán)力意識嚴(yán)重

村干部文化程度相對較低，缺乏必要的法制觀念，隊伍的穩(wěn)定性又相對較差，因此在干部中往往存在著以下幾種思想：一是認為完全自主地支配村集體“三資”是干部的正當(dāng)權(quán)力，沒有認識到權(quán)力需要制度的約束；二是認為有些項目資金是通過自己的努力向上級爭取來的，因此毫無疑問有獨立的支配權(quán)，而沒有看到爭取項目資金的權(quán)力和機會本身來自于組織成員的賦予；三是混淆果斷與獨斷的區(qū)別，誤認為獨斷專行是具有工作魄力的表現(xiàn)；四是認為“有權(quán)不用過期作廢”，覺得既然當(dāng)了干部，那就要從中得到“實惠”，財務(wù)混亂可以混水摸魚。由于認識的不正確，因此科學(xué)管理“三資”的主動性和自覺性存在嚴(yán)重不足。

（二）集體“三資”主體不明確，管理缺乏利益機制

村集體“三資”是村級組織全體成員共同的“三資”，村干部只是代行管理行為。對每個成員而言，究竟有多少份額是自己的權(quán)益并不明晰，如何行使管理權(quán)也缺乏必要的途徑，同時由于每個成員對集體“三資”享有的份額相對較小，因此很難激發(fā)成員參與和監(jiān)督“三資”管理的主動性和積極性。對干部而言，管理行為、管理結(jié)果與其管理責(zé)任和利益沒有切實掛鉤，相反混水摸魚卻可以給自己帶來某些“利益”，同樣缺乏必要的責(zé)任和利益機制。

（三）政績意識與攀比心理導(dǎo)致主觀和畸形決策

片面理解“為官一任，造福一方”，行政村之間相互攀比，為不落他人后大量舉債興建形象工程。甚至村與村組織黨員、承包組長外出參觀考察也進行攀比，“你去南京，我上北京”。主觀和畸形決策導(dǎo)致村集體經(jīng)濟入不敷出，甚至資不抵債。

（四）“三資”管理中心鞭長莫及、監(jiān)管乏力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理中心作為“三資”管理的最后一道崗，目前大量事務(wù)尚屬于“事后”管理。對“三資”管理活動的先期行為缺乏必要的了解，更沒有事前、事中參與，不少事務(wù)到了“三資”管理中心已既成事實，很大一部分事務(wù)難以更改。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理中心一般只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職權(quán)，并無紀(jì)律處分和人事調(diào)動權(quán)力，因此這也助長了部分干部“屢錯不改”。

（五）財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和工作獨立性差

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理中心的財務(wù)人員大多數(shù)是在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中調(diào)配上崗的，多數(shù)人員并未接受過正規(guī)的財會教育，缺乏必要的財務(wù)理論基礎(chǔ)。村報賬員更是年齡大、文化低、穩(wěn)定性差、專業(yè)知識缺乏，處理業(yè)務(wù)大多是憑借自己想當(dāng)然的理解去操作。在人事管理上，目前村級財務(wù)人員完全由村級班子自行確定，因此村級財務(wù)人員缺乏必要的工作獨立性，財務(wù)人員的原則性和財務(wù)監(jiān)督作用受到很大限制。

三、村集體“三資”規(guī)范化管理的對策

（一）加強法制教育，切實提高“三資”管理自覺性

在村干部和財務(wù)人員中開展法制宣傳教育，運用正反兩方面的典型，引導(dǎo)廣大干部和財務(wù)人員自覺遵紀(jì)守法，自覺規(guī)范和提升“三資”管理行為。重點在村務(wù)監(jiān)督委員會成員、村民代表、黨員隊長中開展民主教育，把法律法規(guī)和政策制度真正宣傳到位，使他們了解和掌握自己有哪些權(quán)力、如何依法行使這些權(quán)力，增強他們參政議政的意識和能力。充分引入民主決策機制，努力營造民主監(jiān)督的有效途徑，方便群眾發(fā)表個人意見。加強對監(jiān)督行為的引導(dǎo)和保護，使群眾敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，從源頭上規(guī)范“三資”管理行為。

（二）擺正政績觀，杜絕好大喜功的攀比行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要科學(xué)合理設(shè)定村干部績效評價體系，綜合考慮行政村的“三資”運行情況、綜合經(jīng)濟實力和綜合發(fā)展情況等因素進行考評，切實引導(dǎo)干部樹立正確的績效意識；對過度舉債、盲目鋪攤設(shè)點、好大喜功、攀比爭勝行為進行嚴(yán)肅的批評教育，直至追究責(zé)任，從思想認識層面杜絕畸形無度行力。

（三）規(guī)范預(yù)決算，科學(xué)合理經(jīng)營集體“三資”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、“三資”管理中心要對村級預(yù)算、決算方案進行備案、審查和督查；行政村每年應(yīng)認真做好收支預(yù)算，科學(xué)安排村集體收支，力求村級收支總體平衡，有效控制赤字預(yù)算，對確實需要赤字預(yù)算的，須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委審批同意；村建設(shè)工程特別是非生產(chǎn)性支出應(yīng)在村級收支總體平衡的前提下來考慮，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性支出，適度控制和嚴(yán)格規(guī)范村級舉債行為；年度終結(jié)應(yīng)按照決算要求認真做好決算，對突破預(yù)算的項目要認真分析原因，及時向群眾通報，接受群眾監(jiān)督。

（四）注重制度落實，全面規(guī)范“三資”管理行為

結(jié)合實際，突出重點，著力抓好以下幾方面的落實。

1.嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)格控制現(xiàn)金結(jié)算。村報賬員必須攜帶“省統(tǒng)一收據(jù)”進行報賬?！叭Y”管理中心會計對開出收據(jù)進行逐聯(lián)審核，與銀行繳款單進行核對，確保收取現(xiàn)金已全部繳存開戶銀行，杜絕現(xiàn)金收入遲延報賬。“三資”管理中心通過保管村單位印鑒，實施對村級支付項目和銀行取現(xiàn)的審核與監(jiān)督，報賬員向銀行取現(xiàn)必須填制“銀行取現(xiàn)審批單”，寫明用途與金額，由村財務(wù)負責(zé)人審批同意后報“三資”管理中心審核，審核通過后方可加蓋單位印鑒，從源頭上杜絕無度現(xiàn)金結(jié)算和挪用單位資金的可能。

2.明確財務(wù)細則，規(guī)范財務(wù)操作業(yè)務(wù)。一是規(guī)范報賬時間，明確行政村按月報賬，確因當(dāng)月未發(fā)生財務(wù)業(yè)務(wù)的，應(yīng)在報賬時間內(nèi)向“三資”管理中心做出報告，接受真實性審查。二是嚴(yán)格執(zhí)行會計分期和收支配比原則，及時結(jié)算當(dāng)月收支賬務(wù)，比如記賬消費的招待費要嚴(yán)格按月結(jié)算進行賬務(wù)處理。對年終一次性發(fā)放的干部報酬要嚴(yán)格制作月工資表，并按月通過“應(yīng)付工資”科目核算。三是通過審查收款收據(jù)、銀行對賬單和現(xiàn)金庫存余額，三管齊下解決報賬不徹底的問題，當(dāng)現(xiàn)金庫存余額超過限額時拒絕加蓋單位印鑒，控制取現(xiàn)、停辦銀行轉(zhuǎn)賬手續(xù)，促使報清賬目。四是規(guī)范票據(jù)運用，嚴(yán)格分級審批，對審核未通過的票據(jù)一律退還補辦手續(xù)，對無法補辦的由村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委做出書面說明，由紀(jì)委書面審批后，按審批意見處理，防止行政村在票據(jù)管理上的“試探性行為”。五是嚴(yán)格?？顚Ｓ?，加強對工程施工進度和款項撥付進度的“同步性”審查，防止專項資金撥付到村后村截留不付或超前付款的情況發(fā)生。

3.克服片面管理，全面盤活“三資”存量。全面體現(xiàn)制度要求，糾正“重資金管理、輕資產(chǎn)、資源”的思想，盡快從傳統(tǒng)的村級財務(wù)管理轉(zhuǎn)向“三資”管理。當(dāng)前要重點抓好資產(chǎn)、資源的清查登記以及確權(quán)工作；摸清家底，建立資產(chǎn)和資源臺賬，明確管理責(zé)任，引入資產(chǎn)、資源出租與發(fā)包的競價機制，全面盤活“三資”存量，充分發(fā)掘“三資”效益。

（五）突出工作重點，切實規(guī)范村級建設(shè)工程管理

村級建設(shè)工程是村集體“三資”管理的重頭戲，群眾對此關(guān)注度高，也是最易滋生腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，因此要切實做好以下幾方面工作：

一是認真做好單項工程建設(shè)內(nèi)容規(guī)劃和資金預(yù)算，防止無度追加后續(xù)工程和投入失控。二是嚴(yán)格工程發(fā)包程序。對符合招投標(biāo)條件的工程嚴(yán)格實行公開招投標(biāo)；要合理設(shè)定投標(biāo)人資格條件，嚴(yán)防以提高投標(biāo)人資格條件及其他手段來限制投標(biāo)人，削弱競價力度；對招投標(biāo)起點以下的工程也應(yīng)按一定的工作程序合理選擇施工單位，嚴(yán)防個人說了算。三是規(guī)范簽訂發(fā)包合同。工程合同必須主體適格，不得直接與投標(biāo)單位現(xiàn)場施工員個人簽訂施工合同；不得簽訂背離招投標(biāo)文件的合同。四是規(guī)范工程計量。要防止不對工程量計量而直接按合同價款作為竣工造價支付，對工程變動特別是隱蔽工程應(yīng)及時出具工程變動聯(lián)系單，作為最終完工結(jié)算依據(jù)。五是嚴(yán)格控制工程聯(lián)系單。明確允許工程聯(lián)系單占工程招標(biāo)預(yù)算造價的額度范圍，對單個追加工程符合招標(biāo)條件的應(yīng)實行招投標(biāo)管理。對工程聯(lián)系單總額超過招標(biāo)預(yù)算造價一定比例的，責(zé)成建設(shè)單位說明原因，并建立嚴(yán)格的審批程序，嚴(yán)防肢解主體工程、做大追加工程來規(guī)避招投標(biāo)管理。六是嚴(yán)把工程款支付審核關(guān)。財務(wù)人員應(yīng)依次審查中標(biāo)通知書、工程發(fā)包合同、合同付款進度、發(fā)票要素、結(jié)算方式、竣工驗收報告、工程結(jié)算書、工程審價報告以及最終結(jié)算造價與投標(biāo)價差距是否合理。上述款項有不符合規(guī)定要求的，財務(wù)人員應(yīng)拒絕支付或拒絕加蓋財務(wù)專用章，對需要向有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)反映情況的應(yīng)及時反映上報。

（六）明晰產(chǎn)權(quán)主體，推進集體資產(chǎn)股份制改革

對符合農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的行政村，適時推進集體資產(chǎn)股份制改革，將集體現(xiàn)有經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，明確股東對集體資產(chǎn)的占有權(quán)、民主決策和民主管理權(quán)，充分調(diào)動農(nóng)民股東參與資產(chǎn)管理的積極性。通過改制，建立合理的法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新集體資產(chǎn)經(jīng)營機制、管理機制和分配機制，實現(xiàn)所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)管權(quán)四權(quán)制衡，提高集體資產(chǎn)規(guī)范化管理水平。

（七）加強隊伍建設(shè)，提高財務(wù)人員的監(jiān)管力度

一是在崗學(xué)習(xí)。開展在崗人員從業(yè)培訓(xùn)，不斷提高財務(wù)人員的實際從業(yè)能力，鼓勵財務(wù)人員開展學(xué)歷教育，對完成學(xué)歷教育的給予費用補助。二是逐步“換血”。對年齡偏大、業(yè)務(wù)水平難以適應(yīng)要求的財務(wù)人員進行換崗或提前退休，選拔有一定業(yè)務(wù)特長的年青人充實財務(wù)隊伍。三是提升地位。要有“專業(yè)意見領(lǐng)先”的意識，在“三資”監(jiān)管過程中充分重視財務(wù)人員的意見，加大對監(jiān)管行為的保護，使財務(wù)人員能夠監(jiān)管、敢于監(jiān)管；注重對村報賬員的人事管理，對忠于職守、堅持原則，勝任工作的村報賬員，未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府批準(zhǔn)同意，村級班子不得隨意調(diào)動或撤換；對玩忽職守、喪失原則、不宜擔(dān)任村報賬員工作的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府責(zé)成所在單位予以撤職或免職。

（八）落實責(zé)任追究，嚴(yán)肅“三資”管理工作責(zé)任

全面落實各級政府關(guān)于“三資”管理的責(zé)任追究辦法，進一步明確和細化各“三資”管理組織及其工作人員的工作職責(zé)；每年對“三資”管理的履職情況進行專項檢查，對履職有誤造成不良后果的嚴(yán)肅追究責(zé)任，以增強村集體“三資”管理相關(guān)人員的責(zé)任心、主動性和管理科學(xué)性。

（九）完善審計監(jiān)督，強化“三資”審計結(jié)果運用

嚴(yán)格推行“三年一審，一審三年”的審計制度，注重審計效果，防止走過場。強化審計結(jié)果的運用，建立村級財務(wù)審計通報制度和整改、落實反饋制度，加強審計后續(xù)檢查與跟蹤，加強整改措施落實情況的督查，使審計監(jiān)督成為推進“三資”規(guī)范化管理的有效抓手。

當(dāng)前，中國農(nóng)村正處于制度改革和管理模式創(chuàng)新的頻發(fā)期，農(nóng)村的經(jīng)濟、社會、文化和人們的思想都發(fā)生著深刻的變化，會出現(xiàn)許多新情況和新問題，村集體“三資”管理同樣也不會一成不變。隨著時間的推移，群眾對“三資”管理也會提出更高的要求，因此村集體“三資”管理將是一個永恒的話題，需要管理者不斷地分析新情況、發(fā)現(xiàn)新問題、研究新方法。

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（責(zé)任編輯：郁 琤）