張琳，張棟

摘 要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是與傳統(tǒng)養(yǎng)老方式相配套，保障農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老生活的重要方式。經(jīng)過多年試點，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為廣大農(nóng)民群體實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”發(fā)揮了重要作用，但在運行過程中也存在一些難題，如籌資機制不完善，參保意愿的持續(xù)性弱，基金保值增值困難，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等制度銜接存在障礙等。本文主要從建立個人繳費激勵機制，實行籌資責(zé)任的合理分擔(dān)，增強基金的投資能力，完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與其他社會保障制度的銜接機制等方面為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展完善提供思路。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；運行難題；發(fā)展思路

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0060-05

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可以追溯到20世紀(jì)80年代，在逐步探索的基礎(chǔ)上，1992年民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（民辦發(fā)[1992]2號），第一次以部門規(guī)章的形式確定了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的基本原則和框架（即“老農(nóng)?！保?。隨后，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度逐步調(diào)整發(fā)展，2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號）正式發(fā)布，至此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c工作全面展開。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是在傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老功能逐步弱化基礎(chǔ)上的一種社會化選擇，是我國社會保障體系的重要組成部分，是關(guān)系到廣大農(nóng)民群體“老有所養(yǎng)”的關(guān)鍵，在很大程度上推動了農(nóng)村養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）試點，是政府為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題所進行的一次有益探索，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的重大舉措，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國新農(nóng)保試點工作取得了相當(dāng)成效，但也存在一系列問題，本文旨在對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性和可行性分析的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的優(yōu)化發(fā)展思路。

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的必要性和可行性分析

關(guān)于在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度的必要性和可行性在當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政界基本達(dá)成了共識，農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度，是中國農(nóng)村現(xiàn)代化進程中社會進步的一個重要標(biāo)志，是尊重和保護人權(quán)的具體表現(xiàn)，對于進一步解放生產(chǎn)力，調(diào)節(jié)政府與農(nóng)民的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別，在農(nóng)村鞏固發(fā)展社會主義制度具有重要的意義[1]。

（一）新農(nóng)保制度構(gòu)建的必要性

1.增強農(nóng)村老年人應(yīng)對老年風(fēng)險的基本要求。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到15.4%，高出全國平均水平2.14個百分點，老齡化形勢嚴(yán)峻，加之社會資源相對缺乏，農(nóng)村應(yīng)對人口老齡化的能力明顯弱于城市。同時，由于經(jīng)濟承受能力差，農(nóng)村老年人面臨著更嚴(yán)峻的生活困境、健康風(fēng)險等，一系列老年風(fēng)險的出現(xiàn)在很大程度上難以單純依靠家庭扶持來解決，這就需要政府和社會的力量共同參與，新農(nóng)保制度的試點推行正是為了幫助老年人更好的應(yīng)對老年風(fēng)險，以實現(xiàn)農(nóng)村老年人的“老有所養(yǎng)”。

2.緩解傳統(tǒng)養(yǎng)老模式?jīng)_擊的重要手段。很長一段時期以來，農(nóng)村老人的養(yǎng)老主要依靠土地、家庭和自我養(yǎng)老，但是這些條件隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展在很大程度上已經(jīng)發(fā)生了變化。一方面，人均耕地在不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益也相對低下，很多情況下土地收益入不敷出，已經(jīng)難以滿足老年人的養(yǎng)老生活；另一方面，隨著人口老齡化的不斷加快及醫(yī)療條件的改善，人均預(yù)期壽命延長，高齡老人不斷增多，加上計劃生育政策的推行，“4-2-1”模式的家庭增多，大家庭的養(yǎng)老格局開始解體，老年人口的撫養(yǎng)比不斷上升，這就對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式形成了沖擊；除此之外，伴隨著人口流動的日趨靈活，大量年輕人外出務(wù)工，很多農(nóng)村留守老人需要承擔(dān)諸多的體力勞動，出現(xiàn)自理能力困難的時候，自我養(yǎng)老就難以實現(xiàn)。在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弱化的沖擊下，農(nóng)村老年人對社會養(yǎng)老保險就產(chǎn)生了一定的需求，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式不足的一種重要方式。

3.扭轉(zhuǎn)舊制度缺陷滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求的題中之義。老農(nóng)保因其本身制度的缺陷使其在實際運作中難以體現(xiàn)出保障性，從而使老農(nóng)保的發(fā)展舉步維艱，到了20世紀(jì)90年代基本停滯[2]。一方面老農(nóng)保貫徹“自愿儲蓄，自我保障”的原則，實行農(nóng)民自己繳費，沒有政府補貼和社會救助，實際上就是農(nóng)民自愿的儲蓄制度，加上基金不足，領(lǐng)取水平低，農(nóng)民的積極性不高[3]；另一方面，老農(nóng)保僅限于在部分發(fā)達(dá)地區(qū)建立，制度不具有推廣性。因此，諸多的制度缺陷迫切需要進行政策調(diào)整，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點出臺就成了扭轉(zhuǎn)舊制度、開創(chuàng)新制度以滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求的題中之義。

（二）新農(nóng)保制度構(gòu)建的可行性

1.農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展為新農(nóng)保制度提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)民的收入直接決定著新農(nóng)保的投保能力，同時也是新農(nóng)保制度能夠順利推行的重要保證。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，國家對“三農(nóng)”問題的支持力度也不斷加強，在國家政策導(dǎo)向和資金扶持的推動下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟全面繁榮，農(nóng)民可支配收入顯著提高。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入提高，增強了農(nóng)民的購買力，增加了農(nóng)民對新農(nóng)保的有效需求，也為新農(nóng)保制度的持續(xù)發(fā)展提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.農(nóng)民參保意識的提升為新農(nóng)保制度提供了思想保證。農(nóng)民的參保意愿是決定新農(nóng)保制度能否推行的根本條件。由于農(nóng)村人口老齡化的不斷加快以及傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障功能的弱化，農(nóng)民潛在的養(yǎng)老需求在很大程度上難以得到滿足，在此基礎(chǔ)上，老年人要求解決“老有所養(yǎng)”的愿望更加迫切。與此同時，隨著農(nóng)民整體人口素質(zhì)的不斷提高，對建立和推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有了更深刻的認(rèn)識，在主觀層面上已經(jīng)能夠認(rèn)識到參加新農(nóng)保制度的重要性?？傮w上來看，農(nóng)民參保意識的提升為新農(nóng)保制度的正常推進提供了思想保證。

3.政府明確的政治導(dǎo)向為新農(nóng)保制度提供了支撐。伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，國家對農(nóng)村各方面建設(shè)的重視程度日益增強，也在不斷引導(dǎo)對農(nóng)村建立社會保障制度的探索。自2005年以來，連續(xù)多年的中央一號文件提出“有條件的地方可以探索建立農(nóng)村社會保障制度”、“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”等一系列農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索思路。2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號） 發(fā)布，明確提出開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，2010年中央一號文件提出繼續(xù)抓好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，強調(diào)有條件的地方可加快試點步伐。一系列文件的出臺表明國家明確將建立新農(nóng)保制度提上了議事日程，政府明確的政治導(dǎo)向為新農(nóng)保制度的發(fā)展提供了政策支撐。

4.先行試點的成果為新農(nóng)保制度的完善提供了經(jīng)驗借鑒。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會的精神，國務(wù)院決定從2009年開始在全國部分縣（市）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，經(jīng)過實踐，部分地區(qū)在新農(nóng)保制度的基金籌集、管理運營等方面取得了一定的成效，積累了許多寶貴的經(jīng)驗，同時許多農(nóng)村老年人成為了新農(nóng)保的受益者，為新農(nóng)保制度起到了直接的宣傳作用，這些先行試點的成果為新農(nóng)保制度的全面推廣提供了一定借鑒作用。除此之外，與新農(nóng)保制度類似的新農(nóng)合制度，由于試點時間早，已經(jīng)形成了相對制度化和規(guī)范化的管理模式，在某種程度上新農(nóng)合制度的籌資、監(jiān)管和運作等方面的成效也能為新農(nóng)保制度的推廣和完善提供經(jīng)驗借鑒。

二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行過程中存在的問題

（一）激勵機制不足制約了農(nóng)民參保意愿的持續(xù)

維持農(nóng)民的參保意愿是新農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展的重要難題。就新農(nóng)保而言，由于傳統(tǒng)觀念和生存環(huán)境的影響，眼前利益更容易引發(fā)農(nóng)民選擇的轉(zhuǎn)變，而良好的激勵機制則能夠較好地維持農(nóng)民的參保意愿。然而，目前新農(nóng)保的激勵機制并不完善，多繳多得、長繳多得機制并未真正形成[4]。盡管制度確立了農(nóng)民多繳費、長繳費的政策導(dǎo)向，但激勵政策的最終財政責(zé)任需要依靠地方政府，而地方政府受自身財力的制約，激勵措施往往不明顯，因此也難以保證農(nóng)民參保意愿的持續(xù)。

（二）籌資機制不完善限制了新農(nóng)保制度的有效推進

資金的籌集是確保新農(nóng)保制度能夠持續(xù)有效推進的物質(zhì)基礎(chǔ)，合理的資金籌集機制也是保證新農(nóng)保順利推行的首要環(huán)節(jié)。新農(nóng)保的資金籌集包括三個渠道，即個人繳費、集體補助和政府補貼。盡管現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度有所提升，但農(nóng)民的繳費能力依舊較弱，新農(nóng)保制度的推行在很大程度上需要集體補助和政府的財政補貼來完成。然而，我國集體經(jīng)濟總量很低，補助能力不足，政府的財政補貼就顯得尤為重要。從現(xiàn)階段的政府財政補貼來看，中央政府主要負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政補貼，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金以外的財政補貼則需要地方政府承擔(dān)，因沒有具體規(guī)定，各地的分擔(dān)方式也不盡相同?？傮w來看，由于地方發(fā)展差異，東部地區(qū)財政實力雄厚，有充裕的資金補貼新農(nóng)保制度的運行，中西部部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，對新農(nóng)保的財政負(fù)擔(dān)能力有限，很難保證財政投入及時足額到位。新農(nóng)保籌資機制在很大程度上難以滿足制度良好運行的需求，也導(dǎo)致新農(nóng)保制度在有效推進過程中遇到相應(yīng)的阻力，亟需調(diào)整籌資機制，為新農(nóng)保的持續(xù)健康發(fā)展提供經(jīng)濟支持。

（三）基金保值增值困難降低了制度的吸引力

基金的保值增值難是我國社會保障制度長期發(fā)展面臨的一個關(guān)鍵性的制約因素。新農(nóng)保作為社會保障的重要組成部分同樣面臨著基金的保值增值的困難，甚至相對于其他社會保險制度來說，新農(nóng)保的保值增值更困難。因為新農(nóng)保在大部分地區(qū)都只實現(xiàn)了縣級的統(tǒng)籌，基金的保值增值渠道更為單一，主要是儲蓄和購買國債，在通貨膨脹的背景下難以保值增值。與此同時，由于新農(nóng)保管理層次較低，缺乏有效的基金監(jiān)管機制，面臨的風(fēng)險也較大。因此，現(xiàn)階段新農(nóng)保制度發(fā)展過程中的基金保值增值在很大程度上制約了制度的發(fā)展，也降低了制度的吸引力。

（四）新農(nóng)保與其他社保政策銜接障礙影響了參保的有效性

新農(nóng)保制度的參保主體是農(nóng)民，但隨著人口的流動性越來越靈活，農(nóng)民進城務(wù)工的比重越來越高，很多農(nóng)民在城市參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，而兩種制度之間無法形成有效銜接，單一制度繳費年限不足15年時，兩種保險的繳費年限無法累計計算，因此會導(dǎo)致無法領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況。盡管學(xué)界對新農(nóng)保與其他社保政策的銜接早有研究，但政策之間的銜接還存在著許多的操作障礙。一方面，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，新農(nóng)保是按年繳費，繳費標(biāo)準(zhǔn)低；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是按月繳費，繳費標(biāo)準(zhǔn)較高，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇也遠(yuǎn)高于新農(nóng)保。另一方面，基金的統(tǒng)籌層次也不同，新農(nóng)保主要是縣級統(tǒng)籌，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基本是省級統(tǒng)籌，這也為兩種制度的轉(zhuǎn)移帶來障礙?？傮w上來看，目前兩種制度之間難以實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移，同時，新農(nóng)保還存在與農(nóng)村低保等其他社會保障制度之間的銜接障礙，在很大程度上降低了新農(nóng)保參保的有效性。

三、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度優(yōu)化發(fā)展思路

（一）建立個人繳費的激勵措施，激發(fā)農(nóng)民的參保積極性

新農(nóng)保個人繳費的激勵措施需要相應(yīng)的政策機制作為保證才能實現(xiàn)政策初衷。首先，必須切實建立個人繳費與政府補助或待遇領(lǐng)取相關(guān)聯(lián)的制度安排。一方面，隨著新農(nóng)保制度覆蓋面的擴大和保障力度的增強，需要適時將自愿參保調(diào)整為強制參保，以保證資金的可持續(xù)性。另一方面，各地財政補貼需要制定具體的實施細(xì)則，并規(guī)定適當(dāng)動態(tài)的調(diào)整機制，確保多繳多得和長繳多得的激勵措施得以保證。其次，農(nóng)民的主要收入大多以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品為主，現(xiàn)金收入較少，政府可以通過采用農(nóng)產(chǎn)品進行補貼養(yǎng)老保險費的方法激勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，滿足農(nóng)民的參保需求。總體上來說，只有形成對個人繳費的激勵措施，讓農(nóng)民看到參保的實際效益，才能激發(fā)農(nóng)民參保的積極性，為新農(nóng)保制度的持續(xù)發(fā)展提供支撐。

（二）優(yōu)化資金籌集機制，實現(xiàn)各方責(zé)任的合理共擔(dān)

資金籌集問題關(guān)系到新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，目前新農(nóng)?；I資主要包括個人繳費、集體補助和財政補貼三個部分。但由于個人繳費、集體補助能力不足，中央政府補貼有限，部分地方財政支持缺乏明確的政策指導(dǎo)，帶有一定的隨意性，致使當(dāng)前新農(nóng)保資金籌集機制不完善，這就要求在完善這三種籌資方式的基礎(chǔ)上，進一步增強多元化的籌資方式。首先，要提高個人的繳費能力。這就要求進一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供更多的政策和資金支持。其次，要大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟企業(yè)積累資金，提高集體經(jīng)濟對新農(nóng)保制度的補助能力。最后，中央政府要加大對新農(nóng)保的投入力度，地方政府要細(xì)化資金的補貼細(xì)則，確保資金足額、及時到位。此外，要充分發(fā)揮市場和社會的作用，通過政策優(yōu)惠激勵企業(yè)對農(nóng)民工新農(nóng)保參保的資助，同時可以吸納企業(yè)或個人對新農(nóng)?；鸬木柚?。只有確保新農(nóng)保資金籌集多元化、可持續(xù)，實現(xiàn)多方責(zé)任的合理共擔(dān)，才能保證新農(nóng)保制度實現(xiàn)長足發(fā)展。

（三）增強基金的投資能力，最大限度保證資金的保值增值

基金的保值增值不僅關(guān)系到新農(nóng)保制度資金的可持續(xù)性問題，也關(guān)系到參保者對制度的信心問題，因此，必須確保基金能夠最大限度的保值增值。首先，必須提升新農(nóng)保制度的統(tǒng)籌層次，加快實行省級統(tǒng)籌，最終過渡到全國統(tǒng)一管理的模式，提升資金的管理水平。其次，在保證基金安全的前提下，適時探索基金的市場化運作方法，通過多渠道、多元化的投資方式提高收益水平。最后，還可以設(shè)立養(yǎng)老保險基金投資運營管理機構(gòu)，通過專業(yè)化的投資團隊對養(yǎng)老保險基金進行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，提高基金運營收益率。此外，還必須加強基金的監(jiān)管，防范新農(nóng)?；鸸芾淼赖嘛L(fēng)險。只有在保證新農(nóng)?；鸢踩那疤嵯?，進一步實現(xiàn)資金的保值增值，才能保證新農(nóng)保制度持續(xù)健康發(fā)展。

（四）強化新農(nóng)保與其他社保政策銜接機制研究，提高參保的有效性

由于新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等社保政策的銜接機制不完善，制度分別繳費難以適當(dāng)對接造成無效參保，不僅損失了參保者的應(yīng)有權(quán)益，也降低了參保者的積極性，不利于新農(nóng)保制度的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此必須盡快探索新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等政策的銜接機制。目前，無論是統(tǒng)籌層次還是待遇水平，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險都存在著明顯的差距，從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度是必然的趨勢，但受制于經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度還有很長的路要走，這就要求首先要實現(xiàn)制度之間的銜接轉(zhuǎn)換，確保參保者的權(quán)益得到保障，最終逐步過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度。要實現(xiàn)新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間的銜接轉(zhuǎn)換，首先，要不斷增加政府的財政投入，提高新農(nóng)保的保障水平，縮小新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間的差距，為二者的相互轉(zhuǎn)換提供基礎(chǔ)；其次，借鑒江蘇省的發(fā)展思路，一方面可以將新農(nóng)保折算為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，繳費不足15年的要補繳至15年，另一方面也可以將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的待遇加權(quán)分別享受[5]?？傊还懿扇『畏N方式實現(xiàn)不同養(yǎng)老保險制度之間的銜接，都需要保障參保者最大的權(quán)益。此外，還需要考慮新農(nóng)保與農(nóng)村低保、“五?！钡戎贫鹊你暯樱挥袕娀诵罗r(nóng)保與其他社會保障制度之間的銜接機制，才能提高參保的有效性，保證制度的長久發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著農(nóng)村人口老齡化的不斷加深，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式逐步弱化，農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題日漸凸顯，社會化的養(yǎng)老方式成為社會發(fā)展的必然選擇。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和試點推行，是與傳統(tǒng)養(yǎng)老方式相配套，保障農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老生活的重要方式。盡管新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在試點和推行過程中還存在著一系列需要完善的地方，但其重要性是不可替代的，它對破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有重大的推動作用。因此，必須進一步融合多方力量，為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善提供綜合性的支持，從而更好地促進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，滿足農(nóng)村人民群體的養(yǎng)老需求。

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（責(zé)任編輯：郁 琤）