葉劍平

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“土地財(cái)政”審計(jì)關(guān)注啥

葉劍平

所謂“土地財(cái)政”，是指地方政府為充實(shí)其財(cái)政收入，憑借在國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)的壟斷地位獲取高額出讓金以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)而形成的嚴(yán)重依賴(lài)土地收益的財(cái)政模式。繼全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)后，又一輪由國(guó)家審計(jì)署主導(dǎo)的全國(guó)范圍的審計(jì)摸底在8月中旬開(kāi)始，審計(jì)對(duì)象為地方“土地財(cái)政”，審計(jì)范圍一直下到縣級(jí)，主要針對(duì)2008年至2013年5年內(nèi)土地出讓金收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況進(jìn)行審計(jì)，涉及財(cái)政、國(guó)土資源、住建、發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)系統(tǒng)。

具體而言，“土地財(cái)政”審計(jì)內(nèi)容主要包括：一是審計(jì)土地資源管理。涉及土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、基本農(nóng)田保護(hù)等。二是審計(jì)土地出讓金是否及時(shí)、全額繳入金庫(kù)，是否有違規(guī)使用、少征出讓金等行為；審計(jì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目是否違規(guī)撥付工程資金、項(xiàng)目調(diào)整是否經(jīng)過(guò)省級(jí)或原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)等行為。三是審計(jì)征地是否經(jīng)過(guò)合法審批，有無(wú)違規(guī)征地，補(bǔ)償安置方案是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)是否及時(shí)足額撥付，有無(wú)侵占、挪用情況。四是審計(jì)土地抵押貸款。從征地檔案和報(bào)批資料入手，關(guān)注用于抵押土地的真實(shí)性；從出讓檔案和地籍檔案入手，關(guān)注用于抵押土地的合法合規(guī)性；從土地利用規(guī)劃入手，關(guān)注土地用途的合規(guī)性；從土地評(píng)估報(bào)告入手，關(guān)注評(píng)估報(bào)告的正確性；從貸款資金使用入手，關(guān)注貸款資金使用的合規(guī)性。

2013年地方政府土地出讓金收入約3.9萬(wàn)億元，占國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的95%，地方政府土地出讓金收入再創(chuàng)歷史之最。圖為山東日照市農(nóng)村整理土地準(zhǔn)備開(kāi)發(fā)商品房。

不可否認(rèn)，“土地財(cái)政”在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了一定的積極作用。在分稅制改革的背景下，地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，充實(shí)了財(cái)政收入，緩解了地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的資金短缺問(wèn)題，有力地推動(dòng)了城市建設(shè)。與此同時(shí)，其所引發(fā)的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，無(wú)論是收入的波動(dòng)性與不可持續(xù)性所累積的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，還是失地農(nóng)民增加、土地資源浪費(fèi)、收益分配不公、社會(huì)矛盾激化等問(wèn)題，都成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。自2003年以來(lái)，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)逐步上升。土地不僅是地方的重要收入來(lái)源，而且事關(guān)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。2013年，國(guó)有土地出讓收入創(chuàng)歷史新高，近4.2萬(wàn)億元，而地方公共財(cái)政收入只有近6.9萬(wàn)億元。今年上半年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入超過(guò)2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)26.3%。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)“土地財(cái)政”進(jìn)行審計(jì)，摸清“土地財(cái)政”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“土地財(cái)政”審計(jì)可以為地方建立公共財(cái)政奠定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，核實(shí)未來(lái)到底有多少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，資產(chǎn)的收益率有多少，經(jīng)營(yíng)成本有多高，有多少進(jìn)入了財(cái)政口袋。數(shù)據(jù)庫(kù)一旦建成，將會(huì)為二次分稅制改革定準(zhǔn)基調(diào)，財(cái)政體制的改革將會(huì)迅速提上議事日程。同時(shí)還將改革現(xiàn)有土地出讓制度，防止地方政府寅吃卯糧，將土地配置與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)、民生、資源保護(hù)等掛鉤，發(fā)揮出土地公有制應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到穩(wěn)定地價(jià)、房?jī)r(jià)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。建立地方公共財(cái)政、擺脫“土地財(cái)政”依賴(lài)癥，必須在扣除腐敗因素和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)冗員后，核算維持地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的真實(shí)財(cái)政收入，探究未來(lái)推出房產(chǎn)稅等與維持地方公共設(shè)施、公共服務(wù)的關(guān)系。可以預(yù)計(jì)，圍繞“土地財(cái)政”的利益分配將有所調(diào)整，土地市場(chǎng)將更規(guī)范管理，土地出讓金的取得分配使用必將更嚴(yán)格規(guī)范并接受審計(jì)之外的大眾監(jiān)督。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任、教授）