劉燕麗 張曉婷

（河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467036）

PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的應(yīng)用研究

劉燕麗 張曉婷

（河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467036）

針對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的融資主體單一，融資渠道不暢等問題，提出了將PPP模式引入煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)融資的構(gòu)想，并對PPP模式應(yīng)用于煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的運(yùn)作模式及保障機(jī)制進(jìn)行了探討。

煤礦塌陷區(qū)；生態(tài)恢復(fù)；融資；PPP模式

隨著采煤工業(yè)的發(fā)展，在煤礦區(qū)域出現(xiàn)了大面積的塌陷。煤礦塌陷區(qū)使得大面積寶貴土地失去的同時，也誘發(fā)了一系生態(tài)環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。以河南為例，據(jù)調(diào)查，河南省的主要煤礦有119個，煤礦開采引起的塌陷區(qū)比較集中，產(chǎn)生地面塌陷191處，塌陷面積3 7892.23m2，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，造成經(jīng)濟(jì)損失近13億元[1]。為恢復(fù)煤礦塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，國家和地方財政進(jìn)行了大量的投資，據(jù)有關(guān)資料顯示，2012年投入礦山環(huán)境治理資金106.10億元，其中中央財政投入46.80億元，地方財政投入35.43億元。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)存在著資金投入大，占用周期長，投資回報率低等問題，如何籌集煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)資金成為擺在各級政府面前的首要難題。這就需要政府引導(dǎo)、支持和合作，找到公私合營的切入點(diǎn)，消除民間資本進(jìn)入的后顧之憂。將PPP模式引入煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目中，有利于扭轉(zhuǎn)煤礦塌陷區(qū)生態(tài)建設(shè)資金投資渠道不暢的尷尬局面。

1 礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)研究和融資現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的研究多集中在土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)措施上，對生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目的融資鮮有研究。王世東（2010）對河南省煤礦塌陷地復(fù)墾模式進(jìn)行了研究，根據(jù)河南省煤礦塌陷區(qū)所處不同地貌類型，采取生物措施、工程措施和農(nóng)藝措施，逐步治理水土流失，建設(shè)防護(hù)林工程，改善生態(tài)環(huán)境[3]；李棟科，丁圣彥等（2013）對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)模式進(jìn)行了研究，提出了景觀公園+生態(tài)小區(qū)模式、林禽魚農(nóng)生態(tài)利用等模式，并指出塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)與治理投資大、歷時長、見效慢，涉及各方利益的復(fù)雜工程，要注意宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)[4]。文唐章，王仕昌等（2013）分析了淄博市淄川區(qū)采空塌陷現(xiàn)狀與治理對策，指出我國存在煤礦塌陷引發(fā)責(zé)任人界定不明確，老礦區(qū)采空塌陷歷史欠賬巨大、防治資金籌措困難的突出問題，并提出建立預(yù)防為重，綜合治理的采空區(qū)塌陷地質(zhì)災(zāi)害防治機(jī)制，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型資金籌措機(jī)制等措施[5]。吳小燕（2011）在研究礦山環(huán)境治理多元化投融資模式過程中指出礦區(qū)采空塌（沉）陷是影響礦山環(huán)境的重要因素，并指出目前我國礦區(qū)治理融資模式投資主體較單一、融資渠道不暢等問題。由于我國對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理起步較晚，部分責(zé)任主體已失，使得我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金籌措的專項資金來源單一，礦山環(huán)境治理的投資主體主要為政府部門與污染企業(yè)，自2006年開始，中央財政和地方政府都投入了大量的資金用于礦山資源環(huán)境治理。數(shù)據(jù)見圖1。

圖1 2008-2012年礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入情況（數(shù)據(jù)來源：中國地質(zhì)環(huán)境公報 2012）

2 PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢

2.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，即政府部門與私營企業(yè)在公共項目上形成合作關(guān)系的一種形式，以參與各方“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式[2]。PPP的基本特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險和承擔(dān)社會責(zé)任。其典型的結(jié)構(gòu)是政府作為項目的發(fā)起人和參與者之一，通過項目引入私營企業(yè)參與合作，借助于私營企業(yè)的資金和技術(shù)優(yōu)勢更好地完成項目，項目的實施則由專門成立的公司（Special Purpose Company，簡稱SPC）組織，SPC負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)和經(jīng)營，與此同時，政府與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個向借款機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，從而有利于特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。在這種明細(xì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)下，政府可以對項目進(jìn)行有效的監(jiān)督和監(jiān)管（如圖2）。

圖2 PPP模式結(jié)構(gòu)圖

2.2 PPP模式的成功應(yīng)用

PPP模式最早應(yīng)用在英國，不僅成功應(yīng)用于公路、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施，而且用于教育、衛(wèi)生等非盈利設(shè)施的建設(shè)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，與傳統(tǒng)的政府項目相比，80%的PPP模式項目能夠控制在預(yù)算之內(nèi)，大大超過了傳統(tǒng)模式下建設(shè)項目僅為25%的比例[3]。智利、巴西、法國等國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目也都成功應(yīng)用PPP模式。目前，世界上在運(yùn)用PPP模式實施大型基礎(chǔ)設(shè)施項目方面處于世界領(lǐng)先地位的是澳大利亞，澳大利亞政府不僅利用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建設(shè)公路、鐵路、港口等，還利用這種模式建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄這樣的公益機(jī)構(gòu)。

國內(nèi)PPP模式最早應(yīng)用于電廠的建設(shè)，后被應(yīng)用于體育場、城市軌道交通、污水處理廠、道路與水利設(shè)施建設(shè)等項目。近年來，隨著對PPP模式的深入研究，其應(yīng)用領(lǐng)域也逐步拓寬，現(xiàn)在被應(yīng)用于公租房、保障房的建設(shè)過程中。

2.3 PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式能夠把政府部門的社會職能、調(diào)控能力與私營企業(yè)的資金和管理效率結(jié)合到一起，具有一定的優(yōu)勢：

2.3.1 促進(jìn)了投資主體的多元化。利用民間資本為公共建設(shè)提供更多的資金和技能，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施項目融資體制的改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高效率，促進(jìn)先進(jìn)管理的運(yùn)用。

2.3.2 可以使政府部門和私營企業(yè)形成以“共贏”為理念的相互合作形式，在其組織結(jié)構(gòu)中，參與各方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)社會總收益的最大化。

2.3.3 可以消除費(fèi)用超支的問題。PPP模式中，民間資本從項目論證階段就參與到項目中；項目建設(shè)過程中，在保證項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性的同時，又提高了生產(chǎn)效率，縮短了工期，節(jié)約了項目成本。實證數(shù)據(jù)表明，PPP融資模式在保證建設(shè)工期的前提下，平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用。

2.3.4 風(fēng)險管理更加合理，政府部門和私營企業(yè)在項目論證階段就采取有效的風(fēng)險方案，把風(fēng)險分配給最有能力的參與方承擔(dān)，從而增強(qiáng)了抗風(fēng)險的能力，有利于項目的成功實施。

2.3.5 有利于轉(zhuǎn)換政府職能。政府可以從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證項目質(zhì)量。

3 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)中應(yīng)用的可行性及運(yùn)作模式

3.1 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)應(yīng)用的可行性

PPP模式的運(yùn)作形式及在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中的成功應(yīng)用為PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的應(yīng)用提供了借鑒，而煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性、營利性為PPP模式應(yīng)用提供了基礎(chǔ)和契機(jī)。

3.1.1 準(zhǔn)公共產(chǎn)品性是基礎(chǔ)

煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的受益對象主要是煤礦塌陷區(qū)周邊的居民和煤礦開采企業(yè)，礦區(qū)環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)前景廣闊，目前對煤礦塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)模式多采用林禽魚農(nóng)生態(tài)利用模式、景觀公園+生態(tài)小區(qū)模式、魚一鴨混養(yǎng)短期粗放立體型開發(fā)模式以及牧草—農(nóng)田生態(tài)復(fù)合模式等，具有部分的非競爭性、非排他性等公共產(chǎn)品的特性。同時煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)項目具有長期收益性、有償服務(wù)性等私人產(chǎn)品特性，因此煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

3.1.2“多贏”合作理念是契機(jī)

在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益較難調(diào)和，因為資本的趨利性決定了民間資本的投資目標(biāo)是既能夠還貸又有投資回報的項目，然而，PPP模式可以有效地協(xié)調(diào)政府和私營企業(yè)之間的利益。一方面，政府作為煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)重要主體面臨嚴(yán)重缺乏資金的問題，初步統(tǒng)計，到2012年年底，全國累計需要繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金就達(dá)612億，礦山環(huán)境恢復(fù)治理的面積每年也遞增21%左右。引入民間資本有利于緩解政府財政壓力，通過有效的政策吸引民間資本，可以保證煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的長期性和有效性。另一方面，我國的民間資本不斷壯大，截止到2013年10月，居民儲蓄額達(dá)44萬億元，民間資本的增長形成巨額閑置資金，這些都為PPP項目融資提供了充足的資金保證。

圖 3 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的運(yùn)作思路

3.1.3 民間資本“有利可圖”是關(guān)鍵

確保私人投資者在項目建成后有一定的收益是私人參與PPP融資項目建設(shè)的動力所在。雖然煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目的投資回收期較長，但其收益穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)保、風(fēng)險性低，而且政府給予煤礦塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)項目一定的補(bǔ)貼，可以保證煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)具有一定的收益性。實施補(bǔ)貼，優(yōu)惠政策也能提高民營資本投資煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的積極性。

3.2 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)中應(yīng)用的運(yùn)作模式

3.2.1 PPP模式的實施流程

在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目中，PPP模式的運(yùn)作過程中首先應(yīng)對經(jīng)濟(jì)條件、政策影響等融資環(huán)境進(jìn)行分析；其次，政府尋找合適的合作者，并通過相互協(xié)調(diào)確定項目的合作方案，明確各方權(quán)責(zé)及風(fēng)險，并對項目的立項、招投標(biāo)、建設(shè)以及后期的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。最后對PPP模式的煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)進(jìn)行評價，并反饋，并進(jìn)一步優(yōu)化項目的運(yùn)行。如圖3：

3.2.2 合理選擇合作伙伴，簽訂合作協(xié)議

PPP模式下政府尋求合作伙伴，首先要明確私人企業(yè)在PPP項目中所扮演的角色，并以公開向社會招標(biāo)的方式進(jìn)行選擇，在制訂選擇標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)具有可比性和可操作性，從而可以篩選出企業(yè)資信好、融資能力強(qiáng)、資金實力雄厚、管理經(jīng)驗豐富的企業(yè)。在PPP協(xié)議簽訂階段，應(yīng)嚴(yán)格審查程序，保證審查結(jié)果的真實性，確定合理特許權(quán)期限、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公用設(shè)施的權(quán)屬與處置、市政公用設(shè)施維護(hù)和更新改造、安全管理責(zé)任、協(xié)議雙方的權(quán)利和義務(wù)、履約擔(dān)保、監(jiān)督機(jī)制、違約責(zé)任等等。

3.2.3 確定合理風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風(fēng)險分擔(dān)是否合理。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)項目的建設(shè)周期長、投資額大，參與方多等特點(diǎn)使得政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)時要遵循“對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險”的原則，在分配中應(yīng)綜合考慮各種風(fēng)險發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險成本、政府減少風(fēng)險發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私人部門承擔(dān)風(fēng)險的意愿。使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其他投資人等都能夠接受，并能夠采取有效的措施管理各自的風(fēng)險，從而保證項目的正常運(yùn)行。

4 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)中應(yīng)用的保障機(jī)制

4.1 政府職能角色轉(zhuǎn)換

在傳統(tǒng)的煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)融資模式中，政府部門起著統(tǒng)籌作用，但資金缺乏和權(quán)責(zé)不明等原因使得煤礦塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)不盡如人意。引入PPP模式以后，政府角色發(fā)生了實質(zhì)性變化，政府與私人企業(yè)成為合作伙伴，并由過去的經(jīng)營者和管理者變?yōu)榻M織者和促進(jìn)者。在這個過程中，政府通過制定有效的政策和具體措施對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的投資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)民間資本參與煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的建設(shè)，進(jìn)而更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，最終建立合理有效的投融資機(jī)制。

4.2 完善政府監(jiān)管機(jī)制

良好的監(jiān)管程序的制定和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個項目得以順利完成并順暢運(yùn)營的重要環(huán)節(jié)。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目的公益性和福利性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)性，因此，政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，在有利于公共利益的前提下，保證企業(yè)的安全性，并給企業(yè)提供激勵。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的投資回收期較長，政府監(jiān)管不力將會帶來各種各樣的風(fēng)險，所以政府必須建立一個適合項目長期發(fā)展的監(jiān)管程序。

4.3 建立健全法律法規(guī)

PPP模式作為新型的項目融資和管理模式是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它體現(xiàn)了公共部門與私營企業(yè)新的合作關(guān)系。世界各國中以英國為代表的多個國家通過不同形式的立法建立了較為完善的PPP法律體系，因此，我國也需要建立適合PPP模式有效運(yùn)營的法律體系，同時在健全相應(yīng)的制度準(zhǔn)則從而消除對私人或私營企業(yè)融資，解除諸多限制性條件，從而保證在PPP模式下的煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目正常運(yùn)作。

5 結(jié)論

將PPP模式引入煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)項目建設(shè)中可以有效保障礦區(qū)的環(huán)境治理，彌補(bǔ)財政資金壓力，解決政府資金缺口問題的同時提高民間資本的使用效率。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)項目采用PPP模式應(yīng)由公共部門和私人企業(yè)共同努力，以“雙贏”為合作理念，合理分配風(fēng)險，并通過轉(zhuǎn)變政府職能、健全法律體系、完善政府監(jiān)管來實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的最佳匹配。

[1]田東升，趙承勇，李東敏.河南省主要煤礦地面塌陷模式及影響因素分析[J].資源導(dǎo)刊，2012（3）.

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1671-0037（2014）04-18-2.5

劉燕麗（1983-），女，教師，研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)、工程造價控制、工程管理等。