龍泉市國(guó)土資源局 謝丹華

對(duì)抓好違法用地監(jiān)管問(wèn)題的思考
——以龍泉市為例

龍泉市國(guó)土資源局 謝丹華

近年來(lái)由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地供需矛盾日益突出，少數(shù)地區(qū)仍然存在以犧牲土地?fù)Q發(fā)展的短期行為，濫占亂用耕地的違法行為時(shí)有發(fā)生，有些地區(qū)還比較嚴(yán)重。自2009年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查實(shí)現(xiàn)全國(guó)全覆蓋以來(lái)，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察手段日益完善，違法用地問(wèn)責(zé)措施更加嚴(yán)厲，“三改一拆”行動(dòng)大力開展，從中央到地方均反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須建立和執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理法律法規(guī)和政策制度。

以龍泉市為例，在嚴(yán)格監(jiān)管和嚴(yán)厲查處違法用地的高壓態(tài)勢(shì)下，特別是在當(dāng)前“三改一拆”的有力威懾下，龍泉市違法用地情況有所好轉(zhuǎn)，一般違法用地明顯減少。今年以來(lái)，該市共出動(dòng)國(guó)土執(zhí)法人員300余人次，拆除非法占地的違法建筑27335平方米，復(fù)耕復(fù)綠土地371952平方米，立案查處土地違法行為96宗，已超過(guò)往年執(zhí)法總量。盡管如此，目前龍泉市違法用地的高發(fā)勢(shì)頭尚未得到穩(wěn)定有效的遏制，尤其是從近幾年該市衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況看，違法行為仍時(shí)有發(fā)生并呈現(xiàn)新的特點(diǎn)和趨勢(shì)，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)還較為嚴(yán)峻。

一、龍泉市違法用地現(xiàn)狀

1.公建項(xiàng)目違法占比不斷上升

近年來(lái)，龍泉市已經(jīng)形成了大建設(shè)、大投入、大發(fā)展的格局，但由于受土地利用總體規(guī)劃及年度用地計(jì)劃指標(biāo)的制約，該履行用地報(bào)批的政府主導(dǎo)項(xiàng)目，可能因規(guī)劃的問(wèn)題或是用地指標(biāo)的問(wèn)題而無(wú)法正常報(bào)批，導(dǎo)致新的違法違規(guī)用地不斷增加。今年1至4月，全市共發(fā)現(xiàn)違法用地116畝，其中公建類項(xiàng)目110畝，占違法用地總量的95%。

2.農(nóng)民違法建房行為時(shí)有發(fā)生

由于指標(biāo)限制、規(guī)劃多變、農(nóng)村建房風(fēng)俗等原因，該市農(nóng)民建房需求得不到有效保障，未批先建、少批多建、邊批邊建等行為時(shí)有發(fā)生。今年1至4月，該市共發(fā)現(xiàn)違法用地19宗，其中建房類項(xiàng)目14宗，占總宗數(shù)的74%。此外，在城市周邊道路兩側(cè)非法占地建設(shè)經(jīng)營(yíng)性房屋的情況也時(shí)有發(fā)生，特別是城郊結(jié)合部違章搭建較行為為普遍。

3.新農(nóng)村建設(shè)違法用地依然存在

一是村集體“以租代征”、非法占用、擅自出租集體土地，如已拆除的八都鎮(zhèn)四村24植聯(lián)建房；二是以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、開發(fā)農(nóng)家樂(lè)或休閑山莊等為名違法建設(shè)，如龍泉靈芝養(yǎng)生度假山莊等五個(gè)山莊項(xiàng)目；三是下山脫貧、異地搬遷等農(nóng)民搬遷安置項(xiàng)目違法用地；四是工程項(xiàng)目未及時(shí)辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)直接占用的農(nóng)村土地。

二、違法用地產(chǎn)生的原因

1.發(fā)展理念錯(cuò)位

當(dāng)前，在嚴(yán)格監(jiān)管和嚴(yán)厲查處違法用地的高壓態(tài)勢(shì)下，龍泉市違法用地情況有所好轉(zhuǎn)，但違法用地的高發(fā)勢(shì)頭尚未得到穩(wěn)定有效的遏制：耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，農(nóng)民建房未批先建、少批多建，村集體非法占用、擅自出租集體土地，城市周邊道路兩側(cè)非法占地建設(shè)經(jīng)營(yíng)性房屋以及非法占用耕地、破壞基本農(nóng)田等行為時(shí)有發(fā)生；少數(shù)對(duì)違法用地不制止、不查處、不舉報(bào)、不報(bào)告的例子，助長(zhǎng)了違法用地苗頭；沒(méi)有正確處理好保發(fā)展和保紅線的關(guān)系，重建設(shè)、輕管理，重保障、輕保護(hù)的問(wèn)題在小范圍內(nèi)存在。

2.監(jiān)管職責(zé)失位

雖然該市已建立違法用地共同監(jiān)管、耕地保護(hù)共同責(zé)任等制度，但在實(shí)際工作中，依然存在著國(guó)土資源部門“一家管”、相關(guān)部門“出工不出力”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主體責(zé)任意識(shí)淡薄，碰到問(wèn)題部門單位不敢擔(dān)當(dāng)、互相推諉、國(guó)土部門“孤軍奮戰(zhàn)”的現(xiàn)象，執(zhí)法合力仍顯不夠。

3.查處難以到位

農(nóng)村違法用地面廣量多，土地執(zhí)法監(jiān)管特別是查處和拆除農(nóng)民違法建房的難度和阻力較大；對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法用地行為，責(zé)令停工后全依靠違法主體單方自覺(jué)履行，缺乏強(qiáng)制措施予以制止；國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，信息化、智能化的監(jiān)管平臺(tái)仍需完善。

三、抓好違法用地監(jiān)管的思考

1.要有盡責(zé)之心、擔(dān)當(dāng)之識(shí)，確保思想更加統(tǒng)一

一方面，當(dāng)前國(guó)家對(duì)土地管理的要求越來(lái)越嚴(yán)格，特別是《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號(hào)令），明確了對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)在土地管理方面的處分標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了行政問(wèn)責(zé)。15號(hào)令第三條明確規(guī)定：對(duì)一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到15%以上或者雖然未達(dá)到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的，追究縣級(jí)以上地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和其他負(fù)有責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。此外，近年來(lái)的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查日趨嚴(yán)厲，特別是2014年的土地變更調(diào)查，為確保2013年度土地變更調(diào)查現(xiàn)狀調(diào)查成果真實(shí)準(zhǔn)確，省國(guó)土廳專門成立工作組，對(duì)所有縣（市、區(qū)）未變更為建設(shè)用地的遙感監(jiān)測(cè)圖斑進(jìn)行實(shí)地核查。在這種形勢(shì)下，不下大決心嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為，必將導(dǎo)致違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例超過(guò)15%的問(wèn)責(zé)底線。另一方面，抓好違法用地監(jiān)管對(duì)于順應(yīng)廣大群眾的呼聲和要求、維護(hù)法律尊嚴(yán)、促進(jìn)社會(huì)和諧、加快城市發(fā)展的作用極其重大，執(zhí)法監(jiān)察部門要不斷增強(qiáng)大局意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，以鐵的決心、鐵的措施、鐵的紀(jì)律，全力以赴抓好違法用地監(jiān)管。

2.要有履責(zé)之行、擔(dān)當(dāng)之舉，確保重點(diǎn)更加明確

面對(duì)當(dāng)前較為嚴(yán)峻的違法用地形勢(shì)，執(zhí)法監(jiān)察部門關(guān)既要擔(dān)得起當(dāng)下，又要擔(dān)得起未來(lái)，做到“堵住當(dāng)前、清理過(guò)去、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”。堵住當(dāng)前，就是要堅(jiān)決禁止新的違法用地，堅(jiān)持“露頭就打”，做到“發(fā)現(xiàn)得早、報(bào)告得快、控制得住、拆除得了、打擊得及時(shí)”，不讓違法用地、違法建設(shè)有滋生空間。同時(shí)，要嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決糾正典型土地違法案件，通過(guò)查一批、拆一批，達(dá)到教育一批、震懾一批的目的。清理過(guò)去，就是要集中清理已經(jīng)形成的違法用地，對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地，及時(shí)予以查處；對(duì)違法占用耕地、應(yīng)當(dāng)拆除的違法建筑物仍未拆除的，必須徹底拆除；應(yīng)當(dāng)復(fù)耕的，要全面復(fù)耕，確保減少違法違規(guī)用地總量和違法占用耕地量；對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的，要查清事實(shí)，掌握證據(jù)，嚴(yán)肅查處；對(duì)國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程，經(jīng)國(guó)家和省政府批準(zhǔn)認(rèn)定的重點(diǎn)民生工程、重點(diǎn)公共設(shè)施等違法用地，要抓緊完善用地手續(xù)。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，就是要積極探索現(xiàn)行法律框架下適用高效的土地管理模式，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）違法用地通報(bào)制、考核制、一票否決制等制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“主陣地”作用，實(shí)現(xiàn)管理查處“重心下移”，切實(shí)解決好“看得見的管不著、管得著的看不見”問(wèn)題，形成檢查整治與日常管理相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，杜絕拆了建、建了拆，檢查—回潮—再檢查的循環(huán)往復(fù)；同時(shí)，要充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，對(duì)服從安排、主動(dòng)拆遷的，要予以正面宣傳；對(duì)頂風(fēng)作案的，要抓住典型，及時(shí)進(jìn)行曝光，形成全社會(huì)杜絕違法用地的良好局面。

3.要有明責(zé)之制、擔(dān)當(dāng)之勇，確保行動(dòng)更加堅(jiān)決

打擊違法用地涉及少數(shù)群眾的切身利益，具有相當(dāng)?shù)拿舾行?、?fù)雜性和艱巨性。一是要果敢擔(dān)當(dāng)。打擊違法用地是一塊硬骨頭，做好這項(xiàng)工作，所有領(lǐng)導(dǎo)干部都要不斷增強(qiáng)敢于擔(dān)當(dāng)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)當(dāng)?shù)牡讱夂湍憵猓鎸?duì)違法用地監(jiān)管的重任和考驗(yàn)，不當(dāng)“甩手掌柜”，不“?；^”，勇于擔(dān)當(dāng)、沖鋒在前；面對(duì)違法用地監(jiān)管的矛盾和問(wèn)題，不當(dāng)“老好人”，不“捂蓋子”，知難而進(jìn)、克難攻堅(jiān)；面對(duì)違法用地監(jiān)管的困難和挑戰(zhàn)，不搞“花架子”，不“混日子”，不屈不撓、愈戰(zhàn)愈勇。二是要合心合力?！耙恢ё闱蜿?duì)，是個(gè)戰(zhàn)斗的整體，要各司其職、各自擔(dān)當(dāng)，才能迎接挑戰(zhàn)、沖鋒陷陣”。為此，面對(duì)違法用地的嚴(yán)峻形勢(shì)，政府要充分發(fā)揮各部門之間的溝通協(xié)調(diào)作用，落實(shí)執(zhí)行違法用地共同監(jiān)管責(zé)任制、耕地保護(hù)共同責(zé)任制，建立健全政府組織，國(guó)土資源管理部門牽頭，公安、監(jiān)察、法院、建設(shè)、電力、安監(jiān)等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）參加的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度，并不斷完善市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)長(zhǎng)效管理機(jī)制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）基層組織優(yōu)勢(shì)和工商、環(huán)保、衛(wèi)生、消防、稅務(wù)等部門的職能作用以及公、檢、法、司等政法部門的保駕護(hù)航作用。三是要固本強(qiáng)基。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，是做好國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的重要基礎(chǔ)。要把建立一支素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、公正廉明、敢抓敢管的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍作為提升執(zhí)法監(jiān)察水平的重要抓手，不斷加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法監(jiān)察工作人員的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并選調(diào)一批年紀(jì)輕、素質(zhì)強(qiáng)、敢碰硬的同志充實(shí)到執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍中，進(jìn)一步提高執(zhí)法監(jiān)察的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。