高建生

黨的十八大以來，限制公權(quán)、反腐倡廉成為新一屆黨中央整肅黨風(fēng)政風(fēng)的一道亮麗風(fēng)景，尤其是“八項(xiàng)規(guī)定”的頒行，贏得了廣泛的社會(huì)認(rèn)可。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，在執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”的過程中，不同程度地出現(xiàn)了公權(quán)私用隱匿化、打“擦邊球”等現(xiàn)象。諸如“土特產(chǎn)”、“工作餐”等內(nèi)涵相對(duì)模糊，對(duì)權(quán)力運(yùn)用考核監(jiān)督尺度難以把握等問題，都促使我們從鞏固“八項(xiàng)規(guī)定”執(zhí)行成果，保證限制公權(quán)、反腐倡廉進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的意義上，深入考慮這樣一個(gè)問題：如何實(shí)現(xiàn)公權(quán)清晰化的底線界定？

事實(shí)上，這些年來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)、廣大群眾不斷議論的權(quán)力限制與清廉政治問題，說到底就是個(gè)底線問題。底線是對(duì)言行舉止的最低要求，是某種規(guī)制與界限。如果公權(quán)的掌握者能夠守住底線不逾越，稍有逾越就會(huì)受到處罰，公權(quán)就難以越界，底線問題也就不再成為問題。

這樣的道理一言即明，但踐行起來卻并不容易。就守住底線來說，無外乎兩方面的努力：一是倫理堅(jiān)守，包括對(duì)一定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、倫常秩序、道德規(guī)范等的遵循；二是制度堅(jiān)守，包括對(duì)一定法律法規(guī)、辦事規(guī)程、行為準(zhǔn)則的遵循。而無論是倫理底線還是制度底線的堅(jiān)守，前提都是對(duì)底線有明確的界定；如果底線界定含混，就會(huì)在實(shí)踐中造成嚴(yán)重的后果。但相比較而言，倫理堅(jiān)守側(cè)重于自律性約束，制度堅(jiān)守則側(cè)重于他律性約束。因此，實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力限制的現(xiàn)實(shí)要求，必須從制度規(guī)范上給底線明晰的界定，由此使行使公共權(quán)力的主體、范圍、程序以及違規(guī)處罰等事項(xiàng)能實(shí)現(xiàn)最大程度的明晰化、可操作化。

改革開放以來，黨和政府圍繞權(quán)力約束和清晰化的底線界定做了大量工作。特別是黨的十八大以來，以出臺(tái)并執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”為突出內(nèi)容的制度底線明晰化措施，已經(jīng)收到顯著成效，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”在實(shí)踐中邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。但是，在充分肯定已經(jīng)取得成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，推進(jìn)底線規(guī)則的明晰化，還有進(jìn)一步努力的空間。從目前的情況看，制度、規(guī)范等底線要求的明晰化形態(tài)大體可分為三種情況。

一是容易明晰且已經(jīng)基本明晰化的底線要求。這主要體現(xiàn)在針對(duì)有關(guān)權(quán)力運(yùn)用、工作或生活待遇等方面的有關(guān)規(guī)定。例如，2012年以來，中央不僅頒布了“八項(xiàng)規(guī)定”，而且出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《關(guān)于黨員干部帶頭推動(dòng)殯葬改革的意見》，以及中宣部等五部門《關(guān)于制止豪華鋪張，提倡節(jié)儉辦晚會(huì)的通知》等規(guī)定。這些規(guī)定都對(duì)相應(yīng)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定，底線要求非常明確具體。

二是可以明晰但只實(shí)現(xiàn)部分明晰化的底線要求。這一般反映在權(quán)力運(yùn)用、工作與行為守則等方面的有關(guān)規(guī)定中，特別是在一些地方、部門貫徹落實(shí)黨和國(guó)家有關(guān)規(guī)定的實(shí)施性規(guī)定中，對(duì)一些方面缺乏明確的要求。例如，各地在貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”的實(shí)施性規(guī)定中，都對(duì)精簡(jiǎn)會(huì)議活動(dòng)、嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部文稿發(fā)表等有很具體的規(guī)定，但在其他方面則沒那么具體。再如，對(duì)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層調(diào)研的隨行人員，有些地方明確規(guī)定“隨行人員一般不超過3人”，而有些地方僅有“減少隨行人員”的原則性要求。對(duì)減少會(huì)議和節(jié)儉辦會(huì)，有的地方明確規(guī)定：“各部門召開本系統(tǒng)全省性會(huì)議，每年不超過1次”，“部門召開的會(huì)議，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不出席、不發(fā)賀信、不對(duì)會(huì)議作批示”，“一般性會(huì)議講話、匯報(bào)不念稿”；而有的地方比較原則：“能不開的會(huì)盡量不開、堅(jiān)持節(jié)儉辦會(huì)”。這些都反映出不同地方、不同部門在底線要求上的不平衡。

三是難以明晰化的底線要求。這主要體現(xiàn)在對(duì)有關(guān)權(quán)力運(yùn)用、工作與行為守則中一些量化困難、彈性較大的要求上。例如，對(duì)干部選拔使用中，是否遵循任人唯賢、德才兼?zhèn)?、以德為先的原則，是否簡(jiǎn)單地以票取人、以分取人等現(xiàn)象，難以進(jìn)行清晰的界定。

對(duì)于限制公權(quán)的底線界定，不可能對(duì)所有方面和環(huán)節(jié)都做到完全的清晰化和指標(biāo)化，但在現(xiàn)實(shí)中也有不少底線界定能夠明晰化，卻沒有做到明晰化。如果這樣的情形肆意蔓延，就會(huì)產(chǎn)生兩大消極后果。一是使限制公權(quán)的有關(guān)規(guī)定難以落實(shí)。由于缺乏明確的具體限制和可操作的檢測(cè)尺度，有關(guān)規(guī)定在實(shí)際的執(zhí)行過程中往往會(huì)出現(xiàn)“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)生活中有些制度的“落實(shí)難”、“執(zhí)行難”問題和“一陣風(fēng)”、“一陣子”現(xiàn)象，往往與此有關(guān)。二是影響有關(guān)規(guī)定的權(quán)威和效力。當(dāng)?shù)拙€尺度模糊時(shí)，不同地方、部門執(zhí)行的力度和效果必然大相徑庭。底線尺度模糊還可能導(dǎo)致一些地方、部門各取所需，隨心所欲地根據(jù)自身利益對(duì)有關(guān)規(guī)定加以解釋和執(zhí)行。例如，一些地方經(jīng)常感到公務(wù)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)難以把握，土特產(chǎn)、工作餐、禮品等難以界定。

如何給予公權(quán)清晰的界定，是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考和探索的問題。

其一，界定公權(quán)底線的禁止性邊界。禁止性底線邊界是對(duì)國(guó)家公職人員劃出的“高壓線”，不能有任何觸動(dòng)。在中央出臺(tái)的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》中，在禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益方面，規(guī)定了“六個(gè)不準(zhǔn)”，在禁止違反規(guī)定選拔任用干部方面，規(guī)定了 “八個(gè)不準(zhǔn)”，這些都屬于公權(quán)底線的禁止性底線邊界。中央的“八項(xiàng)規(guī)定”能夠迅速收到成效，一個(gè)重要的原因，就在于“八項(xiàng)規(guī)定”界定清晰，具有很強(qiáng)的可操作性。

其二，界定公權(quán)底線的尺度性邊界。尺度性底線邊界是根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)那些量化相對(duì)困難、彈性較大的約束性規(guī)則劃定一定的界定區(qū)間，盡可能地予以剛性化處理。明晰界定公權(quán)底線的尺度性邊界，是國(guó)際社會(huì)通行的做法。比如，關(guān)于公務(wù)員收受禮品的劃線，目前全世界就有90多個(gè)國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)。新加坡規(guī)定，公務(wù)員不能接受社會(huì)公眾的禮物和款待，因公接受的禮品必須如實(shí)報(bào)告，價(jià)值超過50新元的禮品必須交公；美國(guó)規(guī)定，公職人員每年接受禮物的市場(chǎng)價(jià)值不能超過50美元，每次接受的禮物不能超過20美元，絕不允許接受現(xiàn)金、有價(jià)證券、禮券等；韓國(guó)規(guī)定，公務(wù)員和與職務(wù)相關(guān)人員一起吃飯或接受禮品饋贈(zèng)時(shí)，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。美國(guó)政府還對(duì)禮物的含義作了詳細(xì)界定，包括任何贈(zèng)物、關(guān)照、款待、請(qǐng)客、折扣、貸款、債務(wù)償還期延伸或任何有金錢價(jià)值的物品，以及提供的交通運(yùn)輸工具、車船飛機(jī)票、包銷費(fèi)用、地方旅游、酒店住宿、服務(wù)、紀(jì)念品和餐飲等；而對(duì)公務(wù)員可以使用的物品，如客商提供的不作為餐飲的食品（如咖啡、飲料和面包圈），低價(jià)的賀卡、證書、紀(jì)念牌、獎(jiǎng)杯等紀(jì)念物品，也有明確的規(guī)定。我們可以借鑒國(guó)際上的通行做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際制定相應(yīng)的規(guī)定，使那些量化相對(duì)困難、彈性較大的約束性規(guī)則逐步清晰化。

其三，明晰界定公權(quán)底線的處置性邊界。處置性邊界是對(duì)出現(xiàn)越界情況時(shí)的處置規(guī)定，包括兩個(gè)方面。一是自我處置，即公職人員自行按規(guī)定作出的處置。例如，加拿大規(guī)定，公務(wù)人員對(duì)無法拒絕的違規(guī)禮品須取得上級(jí)主管部門的書面指示后，或上交有關(guān)部門，或捐贈(zèng)慈善機(jī)構(gòu)，或自行保留。二是組織處置，即通過主管部門按規(guī)定做出處置。例如，新加坡的《公務(wù)員紀(jì)律條例》規(guī)定，公務(wù)員違規(guī)收受禮品，以貪污受賄罪論處，經(jīng)舉報(bào)查實(shí)將入獄5至7年，并將入職以來按月薪40%的比例積累下來的公積金和養(yǎng)老金全部上繳國(guó)庫。芬蘭法律規(guī)定，公務(wù)員接受超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的禮品、宴請(qǐng)、旅游或榮譽(yù)頭銜均視為受賄，處以罰款和4年監(jiān)禁，且終生不得擔(dān)任公職?？梢哉f，嚴(yán)格的處置本身也是一條底線。明晰界定公權(quán)底線的處置性邊界，是通過事后追究的方式，對(duì)越界行為進(jìn)行糾正，并由此形成教育和警示效應(yīng)。

（作者：中共山西省委黨校副校長(zhǎng)、教授）

責(zé)任編輯：吳 強(qiáng)