王葉菲+張鑫+王學(xué)春

社會救助制度是具有中國特色的一項社會保障制度，對于實現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。但是，在實際運行過程中，由于種種原因，社會救助制度運行中出現(xiàn)的道德風(fēng)險現(xiàn)象卻導(dǎo)致負(fù)激勵作用，成為長期困擾我國社會救助制度健康運行的一個瓶頸問題。實踐表明，對社會救助制度運行中出現(xiàn)的道德風(fēng)險能否有效規(guī)避，將直接影響我國社會救助制度的效能。因此，必須加強對社會救助制度運行中的道德風(fēng)險問題的研究。

一、我國社會救助制度運行中道德風(fēng)險的表現(xiàn)

第一，社會救助制度需求主體的“救助依賴”。 社會救助的需求主體，一般是指由于天災(zāi)人禍以及生理等原因?qū)е聠适鏃l件的社會弱勢群體。《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。接受社會救助是憲法賦予公民的基本權(quán)利。但是，從現(xiàn)實情況來看，社會救助制度的需求方卻存在大量道德風(fēng)險。這種道德風(fēng)險通常表現(xiàn)為“救助依賴”：一是虛領(lǐng)冒領(lǐng)社會救助資金或超額領(lǐng)取社會救助資金，在申請救助資格時謊報、虛報災(zāi)情和家庭狀況，騙取低保等社會救助身份，浪費社會救助資源等行為；二是出現(xiàn)反工作倫理現(xiàn)象。被救助對象把改善現(xiàn)狀的希望過度依賴于社會救助資源和體系，在接受社會救助的同時滋生了懶漢意識，逐漸放棄了依靠個人努力擺脫困境的愿望，其道德水準(zhǔn)下降，引發(fā)一般社會成員與被救助對象之間新的不平等，最終導(dǎo)致社會救助制度出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

第二，社會救助制度代理的“信任危機”。目前，隨著我國行政管理體制的改革和社會組織體制的變化，社會救助制度的實施往往實行委托代理模式。社會救助的資源來源于個人、社會團(tuán)體及政府，他們出資或捐贈的社會救助資源是通過委托社會中介機構(gòu)傳遞給被救助者的。由于救助信息的披露不及時不透明，委托方缺乏對代理機構(gòu)的有效約束和監(jiān)督，加之部分代理機構(gòu)也在追求其個體和單位的獨立利益，這些因素也促生了代理機構(gòu)道德風(fēng)險的動力和空間，其主要表現(xiàn)為濫用職權(quán)征集和發(fā)放社會救助資金，侵吞和揮霍社會救助資源等。

第三，社會救助制度中的“政府失靈”。 社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)該努力用“有形的手”糾正在“市場失靈”下發(fā)生的資源配置的非效率性、低效率性和產(chǎn)品分配的不公正性，以維護(hù)社會公平和社會和諧，但政府在社會救助運行過程中經(jīng)常發(fā)生“失靈”現(xiàn)象。由“政府失靈”產(chǎn)生的社會救助道德風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：在社會救助制度的運行過程中，政府應(yīng)該始終擔(dān)當(dāng)起全面的組織者、管理者和監(jiān)督者的責(zé)任。但是，由于一些政府機構(gòu)片面追求經(jīng)濟增長而忽視了社會建設(shè)，對社會救助制度的實施消極應(yīng)付，不愿意為社會救助制度“買單”，導(dǎo)致社會救助措施無法落實，社會救助制度運行效率低下；在社會救助政策的制定和實施過程中，有的地方政府缺乏對社會弱勢群體需求狀況真實情況的了解，在救助范圍、申請救助的條件和救助水平等方面嚴(yán)重脫離實際情況，政策的制定與實施與被救助對象的期望形成強烈偏差；有的地方政府及其工作人員為追求個人或集團(tuán)的私利，會利用手中的公共權(quán)力，在社會救助資源的分配和使用中牟取私利甚至腐敗，造成社會救助制度資源的流失，等等。

造成社會救助制度運行中道德風(fēng)險現(xiàn)象的主要原因有：一是社會救助法制不健全。社會救助法律法規(guī)介于公法和私法二元結(jié)構(gòu)之間，其內(nèi)容還不夠具體，操作起來邊界也不清楚，往往導(dǎo)致在運行過程無論是被救助者還是委托代理人以及政府的行為都具有隨意性。二是社會救助制度運行中各利益相關(guān)主體信息不對稱。由于社會救助制度的運行體制實行委托代理體制，受技術(shù)水平及其他各種條件的影響和制約，社會救助資源提供者、委托代理機構(gòu)和需求者之間，在社會救助制度的運行過程中對信息的占有和使用是不對稱的，占有信息優(yōu)勢的一方往往憑借“信息壟斷”進(jìn)行逆向選擇追求不當(dāng)利益。三是社會救助制度運行過程中管理體制不順與監(jiān)督弱化。目前，由于我國社會救助法律法規(guī)對各利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)邊界規(guī)定不清晰，缺乏規(guī)范的操作程序，導(dǎo)致我國社會救助管理體制條塊分割、各自為政。政府管理部門與委托代理機構(gòu)之間權(quán)力劃分不明確，既無統(tǒng)一管理辦法也缺少統(tǒng)一的管理體制，形成了“多龍治水”的管理體制格局。

二、社會救助制度運行中道德風(fēng)險的規(guī)避

我國社會救助制度運行中的道德風(fēng)險現(xiàn)象主要是由各利益相關(guān)主體及其連接關(guān)系造成的。解鈴還須系鈴人。因此，規(guī)避社會救助制度運行中道德風(fēng)險的關(guān)鍵，還是要從各利益相關(guān)主體及其連接關(guān)系入手，通過深化改革，有的放矢地采取措施規(guī)避社會救助制度中的道德風(fēng)險。具體說，這種制度建設(shè)重點應(yīng)放在以下幾個方面：

第一，從制度和體制上，優(yōu)化社會救助制度設(shè)計，完善社會救助制度法律法規(guī)，加強社會監(jiān)督力度，建立激勵與約束機制。通過完善制度與法律設(shè)計，建立對社會救助制度的各相關(guān)利益主體的激勵與約束機制，規(guī)范各利益主體的行為。對于政府來說，應(yīng)該通過立法明確其作為社會救助資源出資人及征集人的身份，還要強化政府對委托代理機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，科學(xué)行使行政審批權(quán)，制定可操作性強的社會救助資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并定期核查；對于委托代理機構(gòu)來說，應(yīng)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善財務(wù)監(jiān)管，定期向社會公布社會救助資源的使用狀況，接受社會監(jiān)督，避免“郭美美事件”再次發(fā)生；對于被救助者來說，應(yīng)強化申請資格的審查力度，建立信用登記制度，對于那些騙取社會救助資格的給予一定的經(jīng)濟處罰和行政處分，對于高效利用社會救助資源的則應(yīng)加大后續(xù)救助力度，建立激勵與約束相結(jié)合的機制。對于各相關(guān)利益主體的違法行為，應(yīng)加大法律懲處力度，提高其“不道德”的成本。另外，規(guī)避道德風(fēng)險還應(yīng)該理順管理與運行體制，解決好“集權(quán)”與“分權(quán)”的關(guān)系，既避免權(quán)力過分分散，權(quán)力之間相互“打架”，政出多門，同時又要防止權(quán)力過于集中造成對社會救助資源的壟斷。

第二，從技術(shù)角度上，提高社會救助制度運行和操作的技術(shù)水平，提高運行信息的透明度。從上述分析可以看出，社會救助制度運行中道德風(fēng)險的原因在很大程度上是由于各利益相關(guān)主體之間信息的不對稱。社會救助制度運行的道德風(fēng)險與利益在各利益主體之間信息傳遞速度和透明度、委托代理關(guān)系的復(fù)雜程度有關(guān)，各利益相關(guān)主體之間信息博弈決定了道德風(fēng)險發(fā)生的范圍及頻率。因此，必須通過技術(shù)手段如網(wǎng)絡(luò)、媒體等促進(jìn)信息的透明度，建立便捷高效的社會救助制度信息披露和查詢系統(tǒng)。同時，還應(yīng)該建立科學(xué)的社會救助制度運行績效評估體系，吸收財政、審計、司法和社會公眾代表等定期對社會救助制度的運行進(jìn)行評估，及時向社會反饋評估結(jié)果，把權(quán)力關(guān)進(jìn)監(jiān)管的籠子里，讓權(quán)力在陽光下運行。

第三，從社會氛圍上，加強教育和宣傳力度，營造誠信文明的文化環(huán)境，提高各利益相關(guān)主體規(guī)避社會救助道德風(fēng)險的自律性。在社會救助制度的運行中，不僅要加強對各利益相關(guān)主體的他律，還要通過加強對各利益相關(guān)主體的道德教育，增強自律。我國傳統(tǒng)文化中自古就有自立自強的精神，改革開放以來又形成了勇于競爭、注重效率的時代精神。對被救助者加強誠信和自強精神的教育，讓他們樹立感恩和自強自立的思想，對社會救助制度的管理者和代理者加強廉政教育，讓他們樹立廉潔從政的為政之德，從而在全社會形成誠信、自強可敬，失信、貪婪可恥的文化氛圍，從而從根本上消除社會救助道德制度運行中道德風(fēng)險的動機。

（本文是2011年山東省社科規(guī)劃課題[課題編號：11CKSJ02]的階段性成果）

（作者單位：王葉菲，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)；張鑫，泰山醫(yī)學(xué)院；王學(xué)春，泰山醫(yī)學(xué)院）

責(zé)任編輯：李振通