張楠迪揚(yáng)

食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)：香港經(jīng)驗(yàn)的啟示

張楠迪揚(yáng)

食品追蹤機(jī)制是建立健全食品安全監(jiān)管制度的重要環(huán)節(jié),有效的食品追蹤機(jī)制可以幫助政府準(zhǔn)確追蹤食品生產(chǎn)、加工、流通的全過(guò)程，以便快速有效應(yīng)對(duì)食品安全事故。本文基于對(duì)香港食物安全中心的多次訪談，通過(guò)論述香港食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)及運(yùn)行,分析了建立食品追蹤機(jī)制的制度要件,從而在我國(guó)目前尚未建立起完整的食品追蹤機(jī)制的背景下嘗試發(fā)現(xiàn)其對(duì)內(nèi)地的借鑒意義。

食品追蹤機(jī)制；食品安全；制度建構(gòu)；香港

一、問(wèn)題緣起

近年來(lái)，我國(guó)食品安全事故層出不窮。如“蘇丹紅鴨蛋”、“染色饅頭”、“毒黃花菜”、“回鍋油”、“勾兌門(mén)”、“陳化米”等食品安全事故引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。很多曾被查處的重大食品安全事故反復(fù)出現(xiàn)，也并未因?yàn)樵黄毓饩弯N(xiāo)聲匿跡。這使得如何對(duì)食品安全加強(qiáng)監(jiān)管效果、完善監(jiān)管機(jī)制成為學(xué)界探討的焦點(diǎn)。

完整的食品監(jiān)管機(jī)制應(yīng)包括兩個(gè)組成部分：日常監(jiān)管機(jī)制及危機(jī)處理機(jī)制。在如何完善日常監(jiān)管及配套機(jī)制上，已有不少學(xué)者提出了寶貴的建設(shè)性意見(jiàn)。*相關(guān)研究包括：顧家棟、顧幫明：《論我國(guó)食品安全監(jiān)管的制度缺陷及其完善》，《衛(wèi)生軟科學(xué)》，2006年第2期；韓忠偉、李玉基：《從分段監(jiān)管轉(zhuǎn)向行政權(quán)衡平監(jiān)管——我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的構(gòu)建》，《求索》，2010年第6期；李懷、趙萬(wàn)里：《中國(guó)食品安全規(guī)制制度的變遷與設(shè)計(jì)》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2009年第10期；項(xiàng)琳：《政府在食品安全規(guī)制中的角色新探》，《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》，2009年第14期等。在日常監(jiān)管機(jī)制之外，危機(jī)處理機(jī)制對(duì)迅速應(yīng)對(duì)食物安全事故十分重要。*Christophe Charlier，Egizio Valceschini，Coordination for traceability in the food chain.A critical appraisal of European regulation，European Journal of Law and Economics，Vol 25 Iss:1,Feb.2008.而有效的食品追蹤機(jī)制可以幫助政府追蹤食物鏈條的每個(gè)環(huán)節(jié)，最大程度降低事故風(fēng)險(xiǎn)，減少相關(guān)疾病的擴(kuò)散機(jī)率，*Popper,Deborah E.,Traceability: Tracking and Privacy in the Food System,Geographical Review,vol.97,No.3，Jul.2007.因此是建立食品危機(jī)處理機(jī)制的必要前提。

目前，我國(guó)尚未建立起完整的食品追蹤機(jī)制，在食品可追蹤制度方面的試驗(yàn)與探索正處于起步階段。部分地區(qū)試行的追蹤手段存在缺乏追蹤所需身份信息、信息真實(shí)性難以測(cè)量等問(wèn)題。*施晟、周德翼、汪普慶：《食品安全可追蹤系統(tǒng)的信息傳遞效率及政府治理策略研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2008年第5期。相比之下，香港有著與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌、運(yùn)作成熟有效的食品安全監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)由于內(nèi)地是香港重要的食物來(lái)源地，香港與內(nèi)地的食品監(jiān)管體系高度對(duì)接，這使得香港成為內(nèi)地最直接的借鑒對(duì)象。而到2012年香港正式建立起了食品追蹤機(jī)制，該機(jī)制在要件組成上借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上融合了香港特區(qū)政府特有的治理機(jī)制，這為內(nèi)地構(gòu)建食品追蹤機(jī)制、進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管機(jī)制提供了可資借鑒的參考范本。

本文以對(duì)香港食物安全中心的訪談為基礎(chǔ)，詳細(xì)討論香港食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)要件，闡述其背后的制度理念及相關(guān)部門(mén)的運(yùn)作模式，以期對(duì)內(nèi)地建構(gòu)類(lèi)似食品追蹤機(jī)制有所借鑒。

二、食品追蹤機(jī)制溯源及文獻(xiàn)回顧

世界范圍最早采用食品追蹤機(jī)制的是歐盟。1997年，為防止瘋牛病的蔓延，歐盟決定建立追蹤機(jī)制，追蹤食用牛從生到死的全過(guò)程，以便對(duì)牛肉的來(lái)源和流通進(jìn)行監(jiān)管*EU General Food Law,Article 18,178/2002.。這是食品追蹤機(jī)制最早的成熟形態(tài)。2002年，歐盟成立歐洲食品安全局(European Food Safety Authority)作為歐盟在食品安全監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心機(jī)構(gòu)，*Official Website of The European Food Safety Authority,http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa.htm.其出臺(tái)的一系列法律、規(guī)章為西方國(guó)家建立完整的食品追蹤機(jī)制提供了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。*Folinas,Dirmitris; Manikas,Ioannis; Manos,Basil ,Traceability data management for food chains,British Food Journal,Vol.108,No.8,2006.目前，全球多個(gè)國(guó)家建立了食品追蹤機(jī)制，其中以英國(guó)、美國(guó)、日本、澳大利亞、法國(guó)等為代表。

當(dāng)前國(guó)際權(quán)威組織對(duì)“食品安全追蹤機(jī)制”有不同版本的定義。比如，歐盟《一般食品法》對(duì)“追蹤機(jī)制”(Traceability)的定義為“有能力追蹤任何食物、種籽、加工肉食及其他有關(guān)消費(fèi)食品，并追蹤食品生產(chǎn)、加工及流通的全過(guò)程”。*Food Traceability,Health and Consumer Protection Directorate-General,European Commission,http://ec.europa.eu/food/food/foodlaw/traceability/factsheet_trace_2007_en.pdf.國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)將“追蹤系統(tǒng)”定義為“在登記識(shí)別系統(tǒng)的基礎(chǔ)上有能力追溯產(chǎn)品的歷史、應(yīng)用，并將其定位”。*Traceability of finish products—Specification on the information to be recorded in farmed finish distribution chains,International Organization of Standardization,https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:12877:ed-1:v1:en.聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合成立的食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(The Codex Alimentarius Commission) 將“食品追蹤”定義為“追蹤食物生產(chǎn)、加工即流通環(huán)節(jié)的能力”。*Codex Procedural Manual,CODEX,http://www.codexalimentarius.org/procedures-strategies/procedural-manual/en/.這些定雖然表述不同，但都要求食品追蹤機(jī)制具備追溯食品生產(chǎn)、加工、流通的全過(guò)程，并能準(zhǔn)確定位任何一個(gè)環(huán)節(jié)。

西方學(xué)者對(duì)食品追蹤機(jī)制的研究起步較早。歐盟是世界范圍建構(gòu)食品追蹤機(jī)制的先行者，通過(guò)制定《一般食品法》強(qiáng)制歐盟國(guó)家實(shí)行食品追蹤制度。但《一般食品法》只列出原則規(guī)定，并未在具體執(zhí)行上要求歐盟國(guó)家執(zhí)行統(tǒng)一的程序。*Folinas,D.；Manikas,I；Manos,B.,Traceabilitydata management for food chains,British Food Journal,Vol.108，No.8,2006.也就是說(shuō)，歐盟各國(guó)可以根據(jù)《一般食品法》中的原則按照具體情況建立各自的食品追蹤機(jī)制。在食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)方面，比較有代表性的兩種視角為“機(jī)制的結(jié)構(gòu)組成”以及“追蹤信息應(yīng)具備的特點(diǎn)”。在機(jī)制的結(jié)構(gòu)組成上，Wilson和Clarke認(rèn)為，食品追蹤機(jī)制應(yīng)由地點(diǎn)、輸入、過(guò)程、監(jiān)督、輸出五個(gè)部分組成?！暗攸c(diǎn)”用來(lái)追蹤食物的物理來(lái)源地；“輸入”環(huán)節(jié)描述食物到達(dá)該地點(diǎn)的時(shí)間；“過(guò)程”指該食物在上述地點(diǎn)的所有加工過(guò)程；“監(jiān)督”環(huán)節(jié)列出以上過(guò)程中采取的所有監(jiān)督措施；“輸出”環(huán)節(jié)記錄該食物移出此環(huán)節(jié)，進(jìn)入食物鏈條下一環(huán)節(jié)的信息。*Wilson,T P，Clarke,W R,Food safety and traceability in the agricultural supply chain:using the Internet to deliver traceability,Supply Chain Management，Vol.3,Iss:3,1998.在追蹤信息應(yīng)具備的特點(diǎn)上，Golan，Krisoff和Kuchler認(rèn)為食品追蹤機(jī)制所追蹤的信息應(yīng)同時(shí)具備幅度(Breadth)和深度(Depth)的特點(diǎn)。幅度指該食品成品在加工之前來(lái)自多少不同來(lái)源(從最初的耕種/生長(zhǎng)環(huán)節(jié)開(kāi)始)及有關(guān)該食品的信息類(lèi)別；深度指食品追蹤機(jī)制追蹤的遠(yuǎn)近程度。該程度取決于危險(xiǎn)因素有可能在什么環(huán)節(jié)/時(shí)間開(kāi)始進(jìn)入食物生產(chǎn)與流通鏈條。追蹤機(jī)制還應(yīng)具備準(zhǔn)確性，可以準(zhǔn)確定位、追蹤具體食物生產(chǎn)、進(jìn)口及分銷(xiāo)商等情況。*Golan,Elise; Krisoff,Barry; Kuchler,Fred,Food Traceability,Amber Waves,Apr.2004,p.14。

我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)建立食品追蹤機(jī)制的討論尚處于呼吁和展望階段。施晟等從食品安全可追蹤系統(tǒng)的信息傳遞效率角度討論了未來(lái)建立食品追蹤機(jī)制的必要條件。*施晟、周德翼、汪普慶：《食品安全可追蹤系統(tǒng)的信息傳遞效率及政府治理策略研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2008年第5期。周應(yīng)恒等討論了在一村一品建立食品追蹤機(jī)制的可能性。*周應(yīng)恒、卓佳：《在一村一品中建立食品安全可追蹤系統(tǒng)》，《唯實(shí)》，2008年第10期。還有學(xué)者討論建立食品追蹤機(jī)制必要的技術(shù)手段。如徐其星提出可將二維碼技術(shù)納入追蹤系統(tǒng)，*徐其星：《采用二維條碼技術(shù)建立食品安全追蹤系統(tǒng)初探》，《中國(guó)工商管理研究》，2011年第1期。杜巍認(rèn)為RFID防偽技術(shù)可在追蹤定位上發(fā)揮有效作用。*杜?。骸禦FID在食品安全追蹤系統(tǒng)中的應(yīng)用》，《食品科技》，2007年第2期。還有的學(xué)者通過(guò)研究西方經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)構(gòu)建食品追蹤機(jī)制起到借鑒意義。例如，黃敏通過(guò)研究歐美區(qū)域全鏈?zhǔn)称纷粉欝w系，提出我國(guó)追蹤機(jī)制的建構(gòu)仍須完善各種技術(shù)指標(biāo)以提高追溯能力。*黃敏：《歐美區(qū)域全鏈?zhǔn)称纷粉欝w系和中國(guó)食品追溯體系建立展望》，《農(nóng)產(chǎn)品加工(學(xué)刊)》，2005年Z2期。周應(yīng)恒通過(guò)分析歐盟以及日本的食品追蹤機(jī)制探討我國(guó)的食品安全監(jiān)管。*周應(yīng)恒等：《現(xiàn)代食品安全與管理》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版。

由于一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立并運(yùn)行食品追蹤機(jī)制，西方學(xué)者在制度建構(gòu)上的探討主要集中在理想機(jī)制的結(jié)構(gòu)組成，被追蹤信息的特點(diǎn)等。我國(guó)學(xué)者則更多討論技術(shù)手段對(duì)未來(lái)建設(shè)食品追蹤機(jī)制的支撐程度，并介紹該方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。這些討論都顯示了建立食品追蹤機(jī)制對(duì)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的必要性。

三、香港食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)及運(yùn)行

特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致香港超過(guò)90%的食物依賴(lài)進(jìn)口。內(nèi)地是香港最重要的食物供應(yīng)來(lái)源，特別是新鮮食品。香港 94%的新鮮豬肉、100%的新鮮牛肉、92%的蔬菜及 66%的雞蛋都來(lái)自?xún)?nèi)地。*香港食物安全中心訪談?dòng)涗洠?013年7月11日。2000年之后，內(nèi)地食品安全事故被屢次曝光，流通環(huán)節(jié)的食物安全問(wèn)題才引起了香港的重視。在2004、2005年內(nèi)地食品安全事故高發(fā)年之后，2006年香港于食物環(huán)境署(下稱(chēng)“食環(huán)署”)下成立了食物安全中心，集中負(fù)責(zé)香港食物安全監(jiān)察、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及傳達(dá)，綜合監(jiān)控食物來(lái)源、進(jìn)口、分銷(xiāo)、零售及加工環(huán)節(jié)。

以上機(jī)制看似覆蓋了食物流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，但仍不能被稱(chēng)為全面的食物監(jiān)察機(jī)制，原因在于這只是日常食物監(jiān)察機(jī)制，并沒(méi)有將危機(jī)情況納入制度建構(gòu)。雖然香港公民守法意識(shí)較強(qiáng)，違法成本較高，食品業(yè)從業(yè)者自律狀況也較好，食物安全事故率遠(yuǎn)低于內(nèi)地，但一旦出現(xiàn)事故，政府同樣較難迅速追蹤定位問(wèn)題環(huán)節(jié)、清晰確定責(zé)任方。主要依靠抽查、巡查的監(jiān)察機(jī)制不足以迅速對(duì)危機(jī)做出反應(yīng)，在短時(shí)間內(nèi)定位、追蹤危機(jī)原因。

為完善制度建構(gòu)，香港于2012年首次引入食品追蹤機(jī)制，強(qiáng)化了食物監(jiān)察機(jī)制。香港的食品追蹤機(jī)制旨在應(yīng)對(duì)食物安全危機(jī)，使得食物鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可查。食物進(jìn)口、分銷(xiāo)商必須依法記錄流轉(zhuǎn)食物的來(lái)源去向，方便政府及時(shí)追查的需要。這種追查制度明確了責(zé)任方，使得食物安全無(wú)論出現(xiàn)在哪個(gè)環(huán)節(jié)都可以追蹤。而不依法記錄者皆須承擔(dān)法律責(zé)任。具體來(lái)看，該機(jī)制的建構(gòu)主要包括以下幾個(gè)主要方面：

(一)法例先行：制定實(shí)施權(quán)責(zé)明確的《食物安全條例》

在新制度主義視角下，制度是一種規(guī)則，行為發(fā)生在制度環(huán)境中。個(gè)體通過(guò)行為表現(xiàn)出來(lái)的偏好與內(nèi)心中的真實(shí)偏好通常存在差距。個(gè)體的外部行為受到制度環(huán)境規(guī)范，并不一定完全反映內(nèi)心中的真實(shí)偏好。*Immergut,Ellen M.,The Theoretical Core Of the New Institutionalism,Politics &Society,Stoneham，Vol.26,Mar.1998.

也就是說(shuō)，制度對(duì)個(gè)體行為具有約束作用。在制度建構(gòu)上，強(qiáng)制性法律規(guī)范對(duì)個(gè)體行為的約束力最強(qiáng)，可以最大程度降低因“經(jīng)濟(jì)人”追求利益最大、成本最小帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

具體到食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)上，香港特區(qū)政府慣有的制度建構(gòu)思維是法例先行，通過(guò)法律規(guī)范的強(qiáng)制性特點(diǎn)保障制度順暢運(yùn)行。因此，對(duì)于新引入的食品追蹤機(jī)制，香港特區(qū)政府首先完成的便是立法工作，從而明確政府的職權(quán)范圍，明晰有關(guān)人士的權(quán)利義務(wù)，并清晰規(guī)定追蹤機(jī)制的運(yùn)行模式。2011年3月30日立法會(huì)三讀通過(guò)《食物安全條例草案》，該條例(下稱(chēng)“《條例》”)于2011年8月1日起生效?！稐l例》設(shè)立了進(jìn)口商和分銷(xiāo)商登記制度，要求香港所有進(jìn)口商及分銷(xiāo)商必須依法登記。同時(shí)規(guī)定食品商須妥善保存食物進(jìn)出紀(jì)錄，以加強(qiáng)食物溯源能力?！稐l例》同時(shí)賦權(quán)主管當(dāng)局訂立規(guī)例，加強(qiáng)對(duì)特定食物類(lèi)別的進(jìn)口管制，及命令禁止輸入、供應(yīng)和回收問(wèn)題食物的權(quán)力。該《條例》的立法除遵循合法程序外，還兼具人性化、清晰性和靈活性三個(gè)特點(diǎn)。

在人性化上，《條例》設(shè)置了6個(gè)月的法例寬限期，以幫助業(yè)界適應(yīng)新法例。寬限期于2012年1月31日結(jié)束。因此，《條例》于2012年2月1日起正式生效，自此不遵守條例規(guī)定的進(jìn)口商及分銷(xiāo)商都會(huì)被視為違法而受到處罰。

在清晰性上，《條例》在明確各項(xiàng)規(guī)定的同時(shí)，對(duì)每項(xiàng)規(guī)定都訂立了違反所獲罪行，并非籠統(tǒng)言之，嚴(yán)格限定執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，給執(zhí)法者以清晰指引。表1節(jié)錄了若干種違反《條例》所獲罪行。各罪行皆為罰款與監(jiān)禁二罪并罰。

表1 《食物安全條例》規(guī)定及違反所獲罪行(節(jié)錄)

資料來(lái)源：香港法例第612章《食物安全條例》，5部，4分部

對(duì)于各等級(jí)罰款數(shù)額，香港法例同樣有詳細(xì)規(guī)定。如表2所示，根據(jù)香港法例第221章《刑事訴訟程序條例》第103C條，香港標(biāo)準(zhǔn)罰款等級(jí)分為6級(jí)，每一等級(jí)的最高與最低罰款額差距合理，在賦予執(zhí)法人員酌情處罰權(quán)力的同時(shí)，不會(huì)賦予其過(guò)大的裁量空間。具體罰款數(shù)額如下：

表2 香港標(biāo)準(zhǔn)罰款等級(jí)及數(shù)額

資料來(lái)源：香港法例第221章《刑事訴訟程序條例》第103C條

在靈活性上，為彌補(bǔ)法例可能出現(xiàn)的不全面情況，《條例》賦予食物及衛(wèi)生局局長(zhǎng)酌情制定規(guī)例和處罰的權(quán)力。食物及衛(wèi)生局局長(zhǎng)有權(quán)就貫徹《條例》的目的及條文而需要的事宜做出規(guī)定，并就違反該等規(guī)例訂立罪行?！稐l例》對(duì)食物及衛(wèi)生局局長(zhǎng)可以訂定的最高罰款額及監(jiān)禁期做了明確規(guī)定，其可訂定的最高罰款額為第6級(jí)罰款，最高監(jiān)禁刑期為6個(gè)月。如罪行屬于持續(xù)罪行，則食物及衛(wèi)生局局長(zhǎng)有權(quán)就罪行持續(xù)期間的每一天另訂罰款，每日罰款額不超過(guò)1500港元。*資料來(lái)源：香港法例第612章《食物安全條例》第59條，憲報(bào)編號(hào)：L.N.60 of 2011,版本日期：2011.08.01.

(二)食品追蹤機(jī)制

《條例》所規(guī)定的食品追蹤機(jī)制由四個(gè)部分組成：(1)食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商登記制度；(2)備存食物記錄制度；(3)上訴制度；以及(4)食物安全命令。食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商登記制度確?？梢宰粉櫟骄唧w從業(yè)者；備存食物記錄制度保證追蹤到食物流通的具體環(huán)節(jié)；上訴制度是監(jiān)督行政權(quán)力，保障從業(yè)者利益的制約機(jī)制；食物安全命令是食物追蹤機(jī)制的緊急模式。

1.食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商登記制度

根據(jù)上述國(guó)際上通行的“食品追蹤”定義，食品追蹤機(jī)制須具備從農(nóng)場(chǎng)到餐桌追蹤全過(guò)程的能力。由于香港主要食品依賴(lài)進(jìn)口，香港特區(qū)政府通過(guò)與內(nèi)地政府合作，指定供港生產(chǎn)/飼養(yǎng)食品基地，并以定期視察的方式控制源頭質(zhì)量。而香港內(nèi)部食物鏈條的起始點(diǎn)主要是進(jìn)口環(huán)節(jié)，因此《條例》建立的食品追蹤機(jī)制主要體現(xiàn)為食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商登記制度。

根據(jù)《條例》，除獲食環(huán)署署長(zhǎng)豁免*根據(jù)《條例》，已根據(jù)其它條例登記或取得牌照的食物進(jìn)口商或食物分銷(xiāo)商(詳列于《食物安全條例》附表1)可獲豁免遵從這項(xiàng)登記規(guī)定。他們包括由食環(huán)署署長(zhǎng)發(fā)出各類(lèi)有關(guān)食物業(yè)的準(zhǔn)許或牌照的持有人、獲漁農(nóng)自然護(hù)理署署長(zhǎng)批出牌照的海魚(yú)養(yǎng)殖戶(hù)、獲海事處處長(zhǎng)發(fā)出第III類(lèi)別船只牌照的船東，以及向工業(yè)貿(mào)易署署長(zhǎng)注冊(cè)的食米貯存商。雖然上述食物進(jìn)口商及食物分銷(xiāo)商可獲豁免登記，但是他們?cè)谑盏绞抄h(huán)署署長(zhǎng)提出的書(shū)面要求后，仍須提供補(bǔ)充數(shù)據(jù)。，食物進(jìn)口商*根據(jù)《條例》，“食物進(jìn)口商”指經(jīng)營(yíng)食物進(jìn)口業(yè)務(wù)的人，而其業(yè)務(wù)是以/安排以空運(yùn)或循陸/水路將食物運(yùn)入香港。、分銷(xiāo)商*根據(jù)《條例》，“食物分銷(xiāo)商”指經(jīng)營(yíng)食物分銷(xiāo)業(yè)務(wù)的人，而其主要業(yè)務(wù)活動(dòng)是在香港批發(fā)供應(yīng)食物；食物生產(chǎn)者(如養(yǎng)魚(yú)戶(hù)、菜農(nóng)、漁民)和食物制造商，如以批發(fā)方式出售其產(chǎn)品，亦屬食物分銷(xiāo)商。必須親自到食環(huán)署登記，否則不得從事該業(yè)務(wù)。登記內(nèi)容包括業(yè)務(wù)名稱(chēng)、業(yè)務(wù)地址、電話(huà)號(hào)碼、主要食物類(lèi)別、進(jìn)口商/分銷(xiāo)商業(yè)務(wù)*香港為數(shù)不少食品業(yè)從業(yè)者同時(shí)從事進(jìn)口、分銷(xiāo)業(yè)務(wù)，因而進(jìn)口商、分銷(xiāo)商身份可同時(shí)兼有。，以及食物分類(lèi)?！稐l例》所要求的登記事項(xiàng)體現(xiàn)了追蹤機(jī)制所要求的信息幅度，即政府所需掌握的信息內(nèi)容。各國(guó)政府對(duì)登記事項(xiàng)的要求各不相同，一般會(huì)按各自需求制定標(biāo)準(zhǔn)。*Golan,Elise; Krisoff,Barry; Kuchler,Fred,Food Traceability,Amber Waves,Apr.2004,p.14.表3展示的是香港某登記個(gè)案。該公司從事綜合食物進(jìn)口、分銷(xiāo)業(yè)務(wù)，因此同時(shí)登記為進(jìn)口商和分銷(xiāo)商，如果某企業(yè)只從事進(jìn)口或分銷(xiāo)業(yè)務(wù)，并不同時(shí)從事進(jìn)口、分銷(xiāo)業(yè)務(wù)，則需要向政府注明。如表3所示，該企業(yè)經(jīng)營(yíng)食物類(lèi)別包括水產(chǎn)、飲料、谷類(lèi)、點(diǎn)心、水果、蔬菜、肉制品、佐料、刺身等，而登記內(nèi)容則要求詳細(xì)說(shuō)明食品類(lèi)別及構(gòu)成等。在如此詳細(xì)的登記要求下，政府可以全面掌握食品商的業(yè)務(wù)情況。

表3 食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商登記內(nèi)容舉例(節(jié)錄)

資料來(lái)源：香港食環(huán)署食物安全中心

《條例》同時(shí)規(guī)定了登記身份的有效期、續(xù)期及吊銷(xiāo)資格。如申請(qǐng)獲批，申請(qǐng)人獲得登記號(hào)碼，有效期三年(除在有效期內(nèi)被撤銷(xiāo))，可依《條例》續(xù)期，登記身份不得轉(zhuǎn)讓。如登記人在最近12個(gè)月內(nèi)重復(fù)違反條例，食環(huán)署署長(zhǎng)可撤銷(xiāo)其已經(jīng)取得的登記，或不批準(zhǔn)其欲申請(qǐng)的登記。為引入公眾監(jiān)督機(jī)制，《條例》規(guī)定進(jìn)口商、分銷(xiāo)商登記資料為公開(kāi)資料，公眾可于任何合理時(shí)間免費(fèi)查閱登記冊(cè)。

2.備存食物記錄制度

備存食物記錄制度是政府追蹤食物來(lái)源的重要依據(jù)。除要求進(jìn)口商、分銷(xiāo)商依法登記，《條例》要求進(jìn)口商、分銷(xiāo)商在獲取/供應(yīng)食物后規(guī)定時(shí)間內(nèi)(通常獲取/供應(yīng)后72小時(shí))對(duì)以各種方式獲得、銷(xiāo)售的食物，明確記錄其總量、獲取日期、來(lái)源、流向，并按規(guī)定時(shí)長(zhǎng)(通常為3個(gè)月)保存記錄?！稐l例》對(duì)處于食物供應(yīng)鏈末端，合理運(yùn)營(yíng)的零售商予以免責(zé)。

備存食物記錄要求食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商做出記錄的時(shí)間以及保存記錄的時(shí)長(zhǎng)，體現(xiàn)了食物追蹤的深度。由于香港地域范圍有限，本地食物鏈條不是很復(fù)雜，政府有能力在短期內(nèi)完成追查，因此只要求食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商保留3個(gè)月的記錄。

在保障準(zhǔn)確追蹤能力方面，《條例》對(duì)記錄時(shí)間進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，要求進(jìn)口商、分銷(xiāo)商在獲取/供應(yīng)食物的有限時(shí)間內(nèi)必須完成記錄，以確保記錄的準(zhǔn)確性。此外，備存食物記錄制度下，香港所有食物進(jìn)口商、分銷(xiāo)商都有專(zhuān)屬編號(hào)。食物流通每個(gè)環(huán)節(jié)的來(lái)源、獲得/捕撈時(shí)間、地點(diǎn)，數(shù)量都可以追溯。圖1 展示了香港食品追蹤機(jī)制的完整環(huán)節(jié)。在食品追蹤機(jī)制中，政府可以依據(jù)備存食物記錄中的食物來(lái)源、地點(diǎn)、供應(yīng)時(shí)間和供應(yīng)量，從消費(fèi)者一端逆向追蹤至貨源地，以最終鎖定問(wèn)題環(huán)節(jié)。

圖1 香港食品追蹤機(jī)制

3.上訴機(jī)制

除完成國(guó)際上通行食品追蹤機(jī)制基本要件的建構(gòu)，香港特區(qū)政府還將本地政府長(zhǎng)年沿用的治理架構(gòu)融入食品追蹤機(jī)制，這就是上訴機(jī)制。上訴機(jī)制是香港一直存在的對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制。各種上訴委員會(huì)負(fù)責(zé)審理任何人因不服行政裁決而提出的上訴。絕大多數(shù)上訴委員會(huì)以法定機(jī)構(gòu)的形式存在，受專(zhuān)屬法例約束。各上訴委員會(huì)的專(zhuān)屬法例明確規(guī)定委員會(huì)人員組成、職權(quán)范圍、處理上訴案件程序等，委員會(huì)所有行為必須依法例行事。

在食品追蹤機(jī)制的制度建構(gòu)上，《條例》按慣例建立了上訴機(jī)制。任何人如對(duì)食環(huán)署署長(zhǎng)的決定感到委屈，可在開(kāi)始受該命令約束后28天內(nèi)，針對(duì)原先做出的該命令，向市政服務(wù)上訴委員會(huì)提出上訴。

市政服務(wù)上訴委員會(huì)于1990年依據(jù)香港法例第220章《市政服務(wù)上訴委員會(huì)條例》成立?！妒姓?wù)上訴委員會(huì)條例》確立了該委員會(huì)的法定機(jī)構(gòu)地位，明確規(guī)定了委員會(huì)的組成、權(quán)力，開(kāi)展聆訊的程序等相關(guān)事宜。

按照法例，市政服務(wù)上訴委員會(huì)在處理上訴案件時(shí)，必須有主席或1名副主席(副主席共2名)，及秘書(shū)處依法指定的2名審裁小組成員同時(shí)在場(chǎng)。主席和副主席必須具有法律專(zhuān)業(yè)資格，及根據(jù)香港《區(qū)域法院條例》第5條有可獲委任區(qū)域法院法官的資格，以確保有專(zhuān)業(yè)人士把關(guān)上訴程序的合法性。審裁小組的成員必須不是公職人員，以保證聆訊公正，不偏袒行政部門(mén)。委員會(huì)的任何決定必須獲得超過(guò)半數(shù)委員會(huì)成員的同意。由于委員會(huì)由主席或1名副主席以及2名審裁小組成員組成，主席及副主席有可能是公職人員，但2名審裁小組成員必須不是公職人員，也即非公職人員在委員會(huì)中占多數(shù)，從而保證了委員會(huì)的審裁結(jié)果不會(huì)被公職人員的意見(jiàn)左右，確保了上訴機(jī)制的獨(dú)立性。

除非特殊情況，上訴委員會(huì)的聆訊必須公開(kāi)進(jìn)行。任何不遵守委員會(huì)或主席的合法命令、規(guī)定或指示，擾亂或以其它方式干預(yù)委員會(huì)程序的人，皆屬犯罪。委員會(huì)有權(quán)對(duì)其施以10000港元及監(jiān)禁6個(gè)月的處罰。*香港法例第220章《市政服務(wù)上訴委員會(huì)條例》，憲報(bào)編號(hào)：L.N.320 of 1999,版本日期：2000.01.01.除此之外，委員會(huì)不對(duì)上訴各方當(dāng)事人收取任何費(fèi)用。

4.食物安全命令

食環(huán)署署長(zhǎng)是處理食物安全危機(jī)的最高執(zhí)行長(zhǎng)官*在政府層級(jí)上，食環(huán)署是食物衛(wèi)生局的下屬機(jī)構(gòu)。但在食物追蹤方面，《條例》賦予食環(huán)署署長(zhǎng)最高執(zhí)行權(quán)。，統(tǒng)領(lǐng)食環(huán)署及食物安全中心。此架構(gòu)結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)、權(quán)力集中，可對(duì)危機(jī)做出迅速反應(yīng)。

在追蹤鎖定問(wèn)題食物/環(huán)節(jié)之后，食環(huán)署署長(zhǎng)可下達(dá)食物安全命令，以便遏制危害進(jìn)一步擴(kuò)大。《條例》賦予食環(huán)署署長(zhǎng)下達(dá)一系列安全命令的權(quán)力，命令包括(1)禁止進(jìn)口任何食物；(2)禁止供應(yīng)任何食物；(3)指示將任何已供應(yīng)的食物收回；(4)指示將任何食物查封、隔離、銷(xiāo)毀或以其它方式處置；或(5)禁止進(jìn)行關(guān)于任何相關(guān)食物的活動(dòng)，或準(zhǔn)許按照指明的條件，進(jìn)行該等活動(dòng)。同時(shí)，食環(huán)署署長(zhǎng)有權(quán)要求相關(guān)人士提供食物的樣本，及數(shù)據(jù)或文件，以供化驗(yàn)、調(diào)查，并對(duì)違法者做出處罰。*資料來(lái)源：香港法例第612章《食物安全條例》第30條，憲報(bào)編號(hào)：L.N.60 of 2011,版本日期：2011.08.01.

四、香港食品追蹤機(jī)制對(duì)內(nèi)地的借鑒意義

《條例》實(shí)施以來(lái)，食品追蹤機(jī)制運(yùn)行效果良好。食物安全中心可以利用食品追蹤機(jī)制，迅速追蹤食物的來(lái)源及流向，并采取有效跟進(jìn)行動(dòng)，防止發(fā)生食物安全事故。此外，大多數(shù)香港的食物進(jìn)口商/供貨商比較重視食物/原材料的來(lái)源及質(zhì)量等問(wèn)題，一般食品商能夠按要求提供食物來(lái)貨及供貨記錄。食環(huán)署署長(zhǎng)至今并未發(fā)出任何食物安全命令。*香港食物安全中心訪談?dòng)涗洠?013年6月10日。

從香港食品追蹤機(jī)制的案例看來(lái)，食品商登記制度以及食物備存記錄制度是追蹤機(jī)制得以奏效的基本保障。有效、確鑿的信息是確保政府追蹤到位的前提條件。此外，不可或缺的要件包括通過(guò)立法明確責(zé)任主體、制定清晰的責(zé)罰標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)官?gòu)?qiáng)有力的執(zhí)行能力，以及對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制。

食品追蹤機(jī)制的設(shè)立完善了香港食物安全監(jiān)管機(jī)制，使香港的食物安全監(jiān)管體系由單一日常監(jiān)察機(jī)制發(fā)展為日常監(jiān)管與危機(jī)處理兼?zhèn)涞木C合監(jiān)管機(jī)制，這對(duì)內(nèi)地在建設(shè)食品安全監(jiān)管體制上有重要參考意義。

第一，法例先行。法例先行是香港特區(qū)政府多年來(lái)劃分權(quán)責(zé)，明確政府職權(quán)范圍的慣行邏輯。一直以來(lái)以“小政府”著稱(chēng)的香港特區(qū)政府，在拓寬政府職能上十分謹(jǐn)慎?！胺ɡ刃小辈粌H是事實(shí)存在的準(zhǔn)則，而且已經(jīng)深入香港各級(jí)公職人員的辦事觀念。政府絕不涉足法例規(guī)定之外的任何事宜。雖然這種辦事風(fēng)格有時(shí)看似呆板、教條，但卻體現(xiàn)了政府的守法意識(shí)，更確保了政府職權(quán)不會(huì)輕易膨脹、擴(kuò)張，這是香港特區(qū)政府可以長(zhǎng)年保持“小政府”架構(gòu)的關(guān)鍵原因。對(duì)內(nèi)地來(lái)講，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“大政府”、“保姆式政府”思維的前提是要清晰界定明確政府職能，該管的嚴(yán)管，不該管的堅(jiān)決不管，且以法律規(guī)定為剛性準(zhǔn)繩，以免政府職能隨著時(shí)間的推移而再度擴(kuò)張。

在對(duì)食品安全監(jiān)管的立法上，香港的立法思維也值得供內(nèi)地參考。首先，在食品追蹤機(jī)制立法上， 一定期限的豁免期給與食品商充足的認(rèn)知、反應(yīng)與準(zhǔn)備的緩沖時(shí)間，體現(xiàn)了立法的人性化。其次，法例明確規(guī)定各種違法行為的所獲罪行，設(shè)置合理的裁量空間，有利于執(zhí)法者統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也減少了因裁量空間過(guò)大而導(dǎo)致執(zhí)法人員徇私舞弊、執(zhí)法不公的可能。再次，法例賦予最高執(zhí)行長(zhǎng)官較大限度的裁量權(quán)，以彌補(bǔ)立法不足，以及對(duì)執(zhí)法人員裁量空間嚴(yán)格限制而造成的法律彈性不足。

第二，扁平化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。香港一級(jí)政府架構(gòu)使得政府較易搭建起扁平化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。食環(huán)署是香港有關(guān)食品安全唯一的統(tǒng)籌及執(zhí)行機(jī)構(gòu)。香港在食物安全監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)及危機(jī)處理上皆由食環(huán)署一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。如此監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有組織結(jié)構(gòu)扁平化、權(quán)力集中、執(zhí)行長(zhǎng)官統(tǒng)籌監(jiān)管事務(wù)的特點(diǎn)，有助于高效處理食物監(jiān)察及事故追蹤事宜，提高政府監(jiān)管效果。相比之下，內(nèi)地不可能如香港一樣做到一級(jí)政府架構(gòu)，在食物安全監(jiān)管上涉及處理不同層級(jí)政府間關(guān)系，但仍可借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，將目前橫向分散在多部門(mén)的監(jiān)管權(quán)縱向集中于一個(gè)垂直系統(tǒng)，改善監(jiān)管權(quán)過(guò)度分散的局面。

第三，明確責(zé)任主體。明確責(zé)任主體既包括明確政府責(zé)任，也包括明確違法者責(zé)任。在食品安全監(jiān)管上，內(nèi)地目前依舊停留在傳統(tǒng)思維模式，即重視對(duì)監(jiān)管主體的行政連帶責(zé)任追咎。這實(shí)際上是政府主導(dǎo)式監(jiān)管機(jī)制思維的延續(xù)。政府為主體的監(jiān)管模式使得政府籠統(tǒng)承擔(dān)行政責(zé)任*王瓊雯：《食品安全監(jiān)管主體行政責(zé)任研究》，《理論與改革》，2008年第2期。，這既不利于政府從繁復(fù)、瑣碎的日常監(jiān)管事務(wù)中抽身，也不利于培育社會(huì)自我監(jiān)管機(jī)制。

香港經(jīng)驗(yàn)顯示，法例限定了政府的職權(quán)范圍，也等同于為政府免責(zé)。依法完成規(guī)定動(dòng)作意味著政府已經(jīng)履行監(jiān)管職責(zé)，政府本身將不再是責(zé)任主體，不會(huì)因?yàn)檫`法者造成的社會(huì)影響受到連帶處罰。在食品追蹤機(jī)制的建構(gòu)上，由于《條例》明確規(guī)定了各有關(guān)人士的權(quán)責(zé)，追蹤機(jī)制又能確保政府追蹤到責(zé)任主體，因此能夠切實(shí)做到責(zé)罰到位，使違法者成為責(zé)任主體，自行承擔(dān)法律后果，受到法律制裁。

第四，對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制。將上訴機(jī)制納入食品追蹤機(jī)制是香港特區(qū)政府食品監(jiān)管制度的亮點(diǎn)。政府主動(dòng)將對(duì)行政權(quán)力制約機(jī)制納入法例草案，體現(xiàn)了“服務(wù)型”政府的成熟監(jiān)管理念。上訴者無(wú)需持有政府違法的依據(jù)，任何人只要對(duì)法定行政行為感到委屈，感到不公，皆可提出上訴。政府在做出行政指令的過(guò)程中，很多時(shí)候并非觸犯法例、規(guī)章，只是由于操作手法或方式不當(dāng)，使行政指令的承受者產(chǎn)生不良感受。這些行政失當(dāng)行為并沒(méi)有嚴(yán)重到通過(guò)法律訴訟的方式來(lái)解決，但如無(wú)適當(dāng)渠道，社會(huì)怨氣便會(huì)不斷積累，最終對(duì)政府形象產(chǎn)生負(fù)面影響。與正常司法程序相比，上訴程序簡(jiǎn)單快捷，啟動(dòng)成本小，各方當(dāng)事人無(wú)需就爭(zhēng)訟付出巨額時(shí)間及經(jīng)濟(jì)成本。上訴機(jī)制在香港特區(qū)政府監(jiān)管制度的廣泛應(yīng)用，極大程度地疏解了社會(huì)因行政失當(dāng)而產(chǎn)生的怨氣。此外，在上訴委員會(huì)成員組成上，非公職人員占半數(shù)以上，有效保證了上訴委員會(huì)不會(huì)偏幫政府一方，因而可以有效制約行政權(quán)力，維護(hù)普通人的權(quán)益。

第五，社會(huì)自我約束意識(shí)。在政府不會(huì)成為連帶責(zé)任主體，違法者是其違法行為的唯一責(zé)任主體，會(huì)被追究法律責(zé)任的前提下，社會(huì)的守法意識(shí)，以及自我約束意識(shí)才會(huì)逐漸提高。

如前所述，對(duì)香港食物安全中心的訪談顯示，在《公共衛(wèi)生及市政條例》的約束下，香港食品商普遍重視食物質(zhì)量?！稐l例》的頒布，即食品追蹤機(jī)制的建立，更加強(qiáng)了對(duì)食品商的法律約束。香港經(jīng)驗(yàn)顯示，食品商向來(lái)有較高的自律和守法意識(shí)，這是香港食品安全程度高的直接原因。但食品商守法意識(shí)高背后的制度性原因是法例的震懾效力以及高昂的違法成本。加之新建立的食品追蹤機(jī)制能夠幫助政府快速、有效定位問(wèn)題環(huán)節(jié)，追蹤造成食品安全事故的違法者。政府強(qiáng)大的追溯能力使得食品商自然會(huì)更加克己守法。

香港經(jīng)驗(yàn)顯示，權(quán)責(zé)明確、處罰標(biāo)準(zhǔn)清晰的食品安全監(jiān)管類(lèi)法例、可以追蹤到位的食品追蹤機(jī)制，以及高效的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)是培育社會(huì)守法和自我約束意識(shí)的制度保障。

五、結(jié) 論

從香港經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，建構(gòu)食品追蹤機(jī)制的三個(gè)制度要件為：法例、追蹤機(jī)制主體及配套機(jī)制。新制度主義視角下，法例是約束食品進(jìn)口商、供應(yīng)商行為的重要強(qiáng)制性規(guī)范，是懲處不法行為的唯一依據(jù)。在明晰的權(quán)責(zé)規(guī)定下，政府從來(lái)不會(huì)為違法者承擔(dān)連帶責(zé)任。高昂的違法成本使得個(gè)體的行為被有效約束。同時(shí)，香港在《條例》的制定上注重寬威并濟(jì)。從體諒進(jìn)口商、供應(yīng)商的角度出發(fā)，給予食品商了解新法規(guī)的足夠時(shí)間，這是尊重知情權(quán)的具體體現(xiàn)。

在追蹤機(jī)制主體的建構(gòu)上，政府主要考慮的是效率及效能。通過(guò)參照國(guó)際搭建追蹤機(jī)制通行的要素，以及本地食品鏈條及食品業(yè)的具體情況，香港特區(qū)政府制定了適應(yīng)本地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及流程，以確保追蹤機(jī)制具備快速有效定位問(wèn)題環(huán)節(jié)的能力。

香港食品追蹤機(jī)制的配套機(jī)制是上訴機(jī)制。政府通過(guò)將上訴機(jī)制作為食品追蹤機(jī)制的糾錯(cuò)機(jī)制，為不滿(mǎn)政府判決者提供了申訴渠道，是政府成熟治理理念的體現(xiàn)。綜上所述，法例的保障與上訴機(jī)制的配合是香港食品追蹤主體機(jī)制得以順暢運(yùn)行的重要前提，也是建構(gòu)食品追蹤機(jī)制的必要要件。

(責(zé)任編輯：陳建明)

2013-12-10

張楠迪揚(yáng)，女，香港一國(guó)兩制研究中心研究員，香港中文大學(xué)政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)行政體制改革、地方政府治理與創(chuàng)新、香港政治制度與公共政策。

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