□ 文/傅帥雄

新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗與思路

□ 文/傅帥雄

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是不適合中國國情的。城鎮(zhèn)化的目標是什么？是為了實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，把人們生活質量的提高擺在首位……

根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，迄今為止，中國城鎮(zhèn)化率已略高于50%。但根據(jù)研究中國城鎮(zhèn)化的專家的意見，中國目前的實際城鎮(zhèn)化率還不到40%。理由是：中國至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農民工雖然在城鎮(zhèn)中已是常住人口，但農民戶籍未變，身份仍是“農民”，不能同城市居民享受同等待遇；特別是涉及新生代農民工的問題，更是如此，從而選擇適合中國國情的城鎮(zhèn)化模式就更有迫切意義。以下主要介紹一下適合中國國情的新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗和思路。

（一）承包地流轉

農區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，通過承包地的流轉，土地的重新規(guī)劃，有效地解決了土地資源不足以及土地資源浪費等問題。承包地流轉主要有三種形式，即轉包、租賃和入股。轉包就是指承包方將部分或者全部土地承包經(jīng)營權以一定期限轉給同一集體經(jīng)濟組織的其他農戶從事農業(yè)生產經(jīng)營。租賃是指承包方將部分或者全部土地承包經(jīng)營權以一定期限租賃給他人從事農業(yè)生產經(jīng)營。土地入股是指承包方之間為發(fā)展農業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權作為股權，入股組成股份公司或合作社等，從事農業(yè)生產經(jīng)營。通過承包地的合理流轉，最終將土地集中到種植大戶、農民專業(yè)合作社以及農業(yè)企業(yè)手中，實現(xiàn)了土地的高效利用，推動農業(yè)的規(guī)?；图s化發(fā)展，為進一步釋放農村剩余勞動力，推動城鎮(zhèn)化的順利進行創(chuàng)造了重要條件。

（二）宅基地置換

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，大量農民進城務工，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作的農民，通過宅基地的置換在城鎮(zhèn)換取相應的社會保障。置換的具體流程是農民進城后將宅基地交給政府，政府根據(jù)耕地增減掛鉤原則，將宅基地平整為耕地，而多出來的耕地指標，被調整為城鎮(zhèn)建設用地。同時將多出的城鎮(zhèn)用地出讓，并將這部分土地增值溢價的一部分返還給農民，換取城鎮(zhèn)的政策保障房，商品房以及相應的社會保障。通過農村宅基地的置換，一定程度上為進城務工的農民提供了穩(wěn)定的經(jīng)濟保障，同時也解決了城鎮(zhèn)用地緊張問題。

（三）產權認定

承包地流轉以及宅基地置換的前提條件是要對農民的承包地使用權、宅基地使用權、農民房屋的產權進行確定。沒有產權，農民蓋的房子不能抵押，不能轉讓，甚至連出租都困難，只有農民有了產權，才能有效地保證并增加其財產性收入，其相應權益才能得到法律的保護。這樣，進城的農民可以放心將土地、房屋進行轉包、租賃或入股，在收入增加的同時，也不再擔心因沒有維權的法律憑證而使自己的權益受到侵害，解決了離開農村的后顧之憂。清楚的產權界定是市場交易的前提，2011年12月召開的中央農村工作會議已經(jīng)明確提出了土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，任何人都無權剝奪。因此，在現(xiàn)階段，尊重并保障農民土地財產權，并從法律、制度層面確權、還權及維權，是城鎮(zhèn)化進程中各項工作開展的重要基礎。

（四）農業(yè)的規(guī)?；a

農村家庭土地聯(lián)產承包責任制實施以來，農民的生產積極性得到了釋放，農業(yè)生產效率不斷提高。但隨著科技的進步以及農業(yè)機械的更新，以家庭農田為單位精耕細作的農業(yè)生產方式難以適應農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，以家庭為單位的農民也難以拿出充裕的資金購買新型農業(yè)機械或對農業(yè)進行技術改良。再加上近年來受到通貨膨脹的沖擊，農業(yè)生產成本不斷上漲，農民單純靠農業(yè)生產所能獲得的收入十分有限，與城鎮(zhèn)居民的收入差距也不斷拉大。在這種條件下，有必要對現(xiàn)有的農業(yè)生產方式進行調整，以適應農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。農業(yè)現(xiàn)代化將改變過去以勞動力投入為主要生產要素的傳統(tǒng)農業(yè)生產方式，并通過規(guī)?；?、機械化以及技術創(chuàng)新，實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向資本和技術密集型行業(yè)轉變，從而提高農業(yè)生產效率，在原有的耕地面積上獲得更多的農業(yè)產品。具體而言，農民通過農田租賃、入股等多種形式與種植大戶、專業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)簽訂協(xié)議，交由種植大戶、專業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)對農田進行規(guī)模化耕種。種植大戶、專業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)有資金有技術也有設備，他們通過規(guī)模化和機械化生產，降低了農業(yè)邊際生產成本，從而實現(xiàn)農業(yè)生產效率的提高，并獲得可觀的利潤。而農民除了定期獲得土地租金、股份紅利以外，還可以通過選擇外出務工或被聘為農業(yè)工人而獲得額外勞動報酬，實現(xiàn)了收入的增加。同時，更多的農村剩余勞動力也得到了釋放，可以參與到城鎮(zhèn)的第二或第三產業(yè)的就業(yè)中來。

（五）農村金融支持

大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農村信用社、資金互動社、小額貸款公司等農村金融服務機構，為農民自主創(chuàng)業(yè)、擴大生產規(guī)模提供必要的資金支持。當前，農民貸款難這一問題十分突出，而導致農民貸款難主要源于兩方面的原因，第一，農民可用于抵押貸款的資產十分有限，而農民的承包地、房屋由于沒有產權，因此無法進行抵押，出于風險考慮，銀行也就自然不愿放貸。即使在農民的承包地使用權、宅基地使用權和農民房屋產權認定，可以抵押貸款的前提下，銀行貸款也會有顧慮，要是貸款到期農民不還款，銀行又如何處理這些作為抵押品的土地和房屋？對于農民的承包地使用權、宅基地使用權和農民房屋產權，銀行是無權進行隨意出售的。第二，銀行對農民的信用狀況和資產情況不了解，即使要了解其成本及難度也不小，另外農民貸款多為小額貸款，收益也有限，再加上沒有一定的擔保，銀行自然不愿貸款。因此，為解決這兩方面的問題，首先可以在省、市一級成立農村產權交易中心，把到期不還的抵押品進行網(wǎng)上公示，吸引買主，成交后將地產和房產的交易金額直接劃到銀行抵債，解決銀行抵押品處理問題。這里需要注意的是，貸款的額度要有控制，避免農民的土地和房屋因無法還貸而直接破產和無家可歸，這里可以借鑒重慶的做法，即將部分財政扶貧款和補貼資金轉為農民信貸基金，為農民支付銀行貸款利息，轉“輸血”變?yōu)椤霸煅?，在減輕農民還貸壓力的同時鼓勵農民進行貸款創(chuàng)業(yè)和擴大再生產。針對第二個問題，可以成立縣一級的農村信用社擔保中心，以此作為農民和銀行之間的中介機構，調查貸款人的信用狀況、資產負債狀況并為貸款人擔保向銀行進行貸款。

（六）二、三產業(yè)拉動

農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；陌l(fā)展，必然推動農業(yè)生產效率的大幅提高，農村大量的剩余勞動力也因此從土地中解放出來。在這種情況下，這些農村的剩余勞動力就不得不面對再就業(yè)的問題。如果城鎮(zhèn)沒有二、三產業(yè)的支撐，無法提供足夠的就業(yè)機會，那么這些農村剩余的勞動力資源不僅可能得不到充分的利用，同時還有可能引發(fā)社會的不穩(wěn)定因素，因此，強有力的產業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化的必要條件。就產業(yè)結構而言，雖然第二產業(yè)在城鎮(zhèn)化初期會吸納大量勞動力，但隨著技術進步和勞動力成本的上升，第二產業(yè)新吸納的勞動力數(shù)量將逐漸減少。因此，要繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程，吸納更多的農民進城工作，除了不斷擴大第二產業(yè)規(guī)模，形成新的生產能力和就業(yè)機會之外，還要大力發(fā)展第三產業(yè)。那么如何擴大和發(fā)展二、三產業(yè)呢？首先政府部門應該充分比較和分析當前的市場形勢，因地制宜，在明確本地產業(yè)發(fā)展?jié)撛趦?yōu)勢的基礎上，通過鼓勵、引導等手段將這種潛在的優(yōu)勢轉化為當?shù)噩F(xiàn)實的產業(yè)優(yōu)勢。同時，以優(yōu)勢產業(yè)為基礎，充分發(fā)揮其輻射和帶動作用，不斷延伸產業(yè)鏈的上下游產業(yè)，逐步構建起分工協(xié)作、配套齊全的產業(yè)集群，以實現(xiàn)產業(yè)對就業(yè)的拉動。

（七）大力發(fā)展小微企業(yè)

引導和鼓勵發(fā)展小微企業(yè)，為進城務工人員提供就業(yè)機會。小微型企業(yè)投入小，技術和裝備簡單，易于創(chuàng)建，雖然每戶規(guī)模不大，但數(shù)量增加快，吸納就業(yè)面廣。在歐洲，2000多萬戶企業(yè)中，微型企業(yè)就占到了93%，提供了1.22億個就業(yè)崗位；在美國、加拿大，微型企業(yè)解決就業(yè)人數(shù)接近非農勞動力的90%。大力發(fā)展微型企業(yè)，可以有效地解決就業(yè)問題。同時，微型企業(yè)由于規(guī)模小，經(jīng)營靈活，能夠迅速反應并調整以適應市場的變化。正因為這種優(yōu)勢，很多企業(yè)能夠由小到大，不斷實現(xiàn)規(guī)模的擴大、擴張，許多著名的大型企業(yè)或公司就是由微型企業(yè)發(fā)展而來的。另外，對于農民、下崗工人和大學畢業(yè)生而言，他們的資金、技術和經(jīng)驗有限，小微企業(yè)較低的進入門檻也為其提供了創(chuàng)業(yè)的機會。很多地方政府通過建立小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園、小微企業(yè)工業(yè)園，為小微企業(yè)提供經(jīng)營場地并給予各種幫助。如重慶，就采取了如下措施來扶植小微企業(yè)：1.減稅、免稅；2.方便它們獲得小額貸款；3.創(chuàng)業(yè)時資本金不足的，由政府墊支一部分資金，幫助小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)者開業(yè)；4.免費培訓小微企業(yè)的業(yè)主和職工；5.簡化登記注冊手續(xù)。這些措施受到小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)者們的歡迎，極大調動了他們的創(chuàng)業(yè)積極性，為解決城鎮(zhèn)的就業(yè)問題提供了重要條件。

（八）城市的建設

為了不斷推進城鎮(zhèn)化的進程，需要加強城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施建設，大力發(fā)展公用事業(yè)和城鎮(zhèn)服務業(yè)，美化亮化城市環(huán)境，從整體上來提升城鎮(zhèn)的吸引力和承載力。然而城市的這些建設離不開大量持續(xù)多年的資金支持，這樣的巨額資金如何籌集呢? 有一部分是依靠政府籌集，依靠政府的財政支出，比如義務教育的實施，某些醫(yī)療衛(wèi)生設施、自然和消防的設施、環(huán)境治理的設施、行政關系的設施，政府財政無疑要承擔這些建設的費用。居民住宅中的廉價房、經(jīng)濟適用房的建設，政府也有責任承擔。但由于當前地方財政事權與財權不匹配，使得在城市建設過程中，財政資金缺口較大，特別是中西部的欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)建設資金十分短缺。雖然“土地財政”在短期內能解決部分資金問題，但畢竟不是長久之策。其次，通過地方債務融資來進行城市建設也存在許多問題，隨著建設規(guī)模的擴大和周期的拉長，地方欠債會越來越多，最后又由誰來償還這些債務呢? 另外，城市公用事業(yè)的建設資金來自何處也是一個復雜的問題。如城市的供水、供氣、供熱、供電、公共交通等，還有其他公共服務業(yè)資金，其來源既不能完全靠財政，也不能完全靠市場。之所以不能夠完全靠財政，是因為財政的力量畢竟是有限的；之所以不能完全靠市場，是因為公用事業(yè)一般投資周期長、回收期長，企業(yè)都是以盈利為目的，不愿意投入大量的資金。鑒于這些問題，可以學習某些發(fā)達國家的經(jīng)驗，諸如澳大利亞和新西蘭，先由政府財政出資作為種子基金，同時吸引金融機構投資者共同出資建立一個城市公共投資基金，在公共投資基金建立以后，通過基金向民間發(fā)放金融債券，到民間去集資，吸引民間資本進入城市建設投資。這樣不僅拓寬了民間資本的投資渠道，同時還解決了城鎮(zhèn)化過程中城市建設的資金來源問題，為城鎮(zhèn)化的推進提供了必要的條件。

（九）戶口身份問題

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，許多進城務工的農民通過自身的努力在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定的工作，并在城里購房安家。他們的生活方式與普通的城鎮(zhèn)居民已經(jīng)沒有區(qū)別，甚至有些家庭的收入還略高于城鎮(zhèn)居民的平均水平，然而，其身份在某種程度上仍然受到歧視，在城鎮(zhèn)生活卻不能享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會身份和待遇。如孩子讀書需要交納更多的擇校費，甚至被一些好的學校拒之門外。城市戶口和農村戶口的差別使得同樣生活在城鎮(zhèn)里的務工農民受到了不平等待遇。其次，農民和工人僅僅只是從事的行業(yè)不同，農民進城務工，從事的行業(yè)變化了，成為了產業(yè)工人，那么就應該被稱為工人，為什么還要給他們貼上“農民工”這一標簽？這也是一種身份的歧視。進城務工的農民為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，而城鎮(zhèn)為何不能給他們一個公平的待遇和身份？為了解決這一問題，中央要求加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。許多地方出臺了相關文件讓符合條件的農民落戶城鎮(zhèn)，如廣東省出臺了農民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作指導意見；重慶市出臺了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農村居民轉戶的實施試行辦法；上海、成都、深圳等地探索實行居住證制度，凡領取居住證的流動人口，在求職務工、社會保險、子女接受義務教育等方面享有與當?shù)厥忻裢却觥?/p>

（十）社會保障問題

城鎮(zhèn)化實際上也是縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程。在這個過程當中，教育、醫(yī)療資源的城鄉(xiāng)均衡配置使得城鄉(xiāng)公共服務差距不斷縮小。如在很多地方，高中集中在縣城辦學，同時給寄宿的農村學生減免一定的食宿費用，這樣就可以讓農村的學生在不增加額外負擔的同時，也享受到與城里學生相同的教育資源。對于部分在鄉(xiāng)里辦學的初中，政府也通過增加農村教師工資補貼，推動城鄉(xiāng)教師輪崗交流等形式，打破過去優(yōu)質教育資源在城市過度集中的狀態(tài)，逐步實現(xiàn)教育資源的城鄉(xiāng)均衡化布局。另外，隨著農村社會養(yǎng)老保險覆蓋面的不斷擴大，參加保險的農民到六十歲也能像城里人一樣獲得養(yǎng)老保險金，老有所養(yǎng)的社會保障福利在一定程度上為農村的老年人提供了生活保障，減少了生活負擔。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，隨著新型農村合作醫(yī)療保險的實施和推廣，廣大農民開始享受到社會醫(yī)療保障的福利，不僅小病治療可以得到報銷，大病治療在一定比例下也能得到補償。但需要看到的是，目前城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的差距仍然很大，特別是新型農村合作醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險之間的差距大，主要表現(xiàn)在保險的費用繳納、報銷金額、報銷比例以及報銷的范圍上，城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險都要優(yōu)于新型農村合作醫(yī)療保險。因此，要縮小農村城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生保障差距，政府還需要繼續(xù)提升公共衛(wèi)生服務能力，逐步提高政府補助標準和農民看病報銷比例，提高統(tǒng)籌層次，讓參加新型農村合作醫(yī)療的農民都能享受到更多的社會保障，從而減少因病致貧、因病返貧現(xiàn)象發(fā)生，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)對“社會危機陷阱”的跨越。

（作者單位：北京大學光華管理學院）