□ 文/周 寧 張 成

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的不足與完善

□ 文/周 寧 張 成

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成損害依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)，屬于綠色險(xiǎn)種。我國(guó)從2007年起開(kāi)始在部分地區(qū)開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，2013年將試點(diǎn)范圍推向全國(guó)。

當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中雖然取得了不少成績(jī)，但還存在著法律支持不夠、激勵(lì)動(dòng)力不足、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏等諸多不足之處，亟待進(jìn)一步完善。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度存在的不足

法律支持不夠。完善的法律法規(guī)體系是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是依法經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)、依法認(rèn)定責(zé)任、依法追究責(zé)任的前提。目前，我國(guó)在國(guó)家層面尚未建立完善的環(huán)境污染責(zé)任法律法規(guī)體系，2014年4月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也只有“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”的原則性規(guī)定。實(shí)踐中，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的運(yùn)行主要依靠一些政策性文件進(jìn)行規(guī)范，如2007年12月原國(guó)家環(huán)?？偩趾椭袊?guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2013年1月國(guó)家環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。廣東、湖南、內(nèi)蒙古、山東、陜西等不少地方雖然制定發(fā)布了一系列推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的地方法規(guī)、地方規(guī)章等規(guī)范性法律文件，但這些文件都比較原則化，缺乏操作性。

激勵(lì)動(dòng)力不足。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在中國(guó)還是一個(gè)新鮮的險(xiǎn)種，其發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的財(cái)稅支持，離不開(kāi)綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收等多種經(jīng)濟(jì)手段對(duì)參保企業(yè)和承保公司予以激勵(lì)。但當(dāng)前我國(guó)對(duì)參保企業(yè)的激勵(lì)尚存不足，致使一些涉污企業(yè)缺乏投保積極性和主動(dòng)性，部分試點(diǎn)地區(qū)投保率甚至逐年下降。2013年1月國(guó)家環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中只是原則性規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅激勵(lì)政策，還需在具體政策執(zhí)行中進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)而激發(fā)保險(xiǎn)雙方參與環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的動(dòng)力。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后。相比其他險(xiǎn)種，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和量化難度大，行業(yè)和企業(yè)間差異也比較大，需要行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則、污染損害認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等一系列相關(guān)配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持。但我國(guó)目前只在個(gè)別行業(yè)出臺(tái)了國(guó)家層面的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南，江蘇等個(gè)別地方根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際制定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則和污染損害認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這相對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展來(lái)說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要盡快完善。

專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏。環(huán)境污染損害范圍的認(rèn)定具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要綜合運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)，再加之生態(tài)環(huán)境損害的恢復(fù)周期長(zhǎng)，對(duì)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的損失進(jìn)行審定比較困難，因此，由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失進(jìn)行評(píng)估比較妥當(dāng)。但目前我國(guó)尚未建立相應(yīng)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)及損害評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏專(zhuān)業(yè)的企業(yè)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員，這影響了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的推進(jìn)。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的完善途徑

健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)體系。在國(guó)家層面，應(yīng)盡快完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法律法規(guī)體系，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”的原則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，在《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等現(xiàn)有的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律中增加環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)條款，增加有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定，明確環(huán)境污染損害賠償?shù)脑瓌t、主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任、請(qǐng)求權(quán)時(shí)效等，構(gòu)建環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)監(jiān)督管理制度，建立高污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律制度。在地方層面，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，開(kāi)展關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的地方立法工作，在地方性法規(guī)、規(guī)章中細(xì)化環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的制度規(guī)則，增強(qiáng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的可操作性。

優(yōu)化環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅激勵(lì)制度。建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，給予環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)參保企業(yè)以保費(fèi)補(bǔ)貼，特別是要加大對(duì)中西部地區(qū)、民族自治地方和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)投保企業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼力度。建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠制度，對(duì)參加環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)，將其保費(fèi)支出稅前列支，對(duì)承保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予適當(dāng)稅收減免等。建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)信貸優(yōu)惠制度，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)綜合考慮投保企業(yè)的信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成本補(bǔ)償和政府扶持政策等因素，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則優(yōu)先給予信貸支持。

完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。要全面制定行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則或行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分技術(shù)規(guī)范，準(zhǔn)確測(cè)定行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，評(píng)價(jià)行業(yè)實(shí)際污染與危害，為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與定價(jià)提供科學(xué)依據(jù)。要統(tǒng)一確立環(huán)境污染損害賠償?shù)膮⒖紭?biāo)準(zhǔn)，方便保險(xiǎn)公司勘查、定損與責(zé)任認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染損害的量化計(jì)算和災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)的具體管控。要逐步構(gòu)建環(huán)境污染數(shù)據(jù)系統(tǒng)，記錄企業(yè)在歷史污染事故損失、污染風(fēng)險(xiǎn)管控能力等方面的真實(shí)數(shù)據(jù)，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)的定價(jià)、事故定損等提供參考。

培育環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。培育和發(fā)展權(quán)威、獨(dú)立的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，與保險(xiǎn)公司共享環(huán)境污染數(shù)據(jù)系統(tǒng)，評(píng)估環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失和經(jīng)濟(jì)賠償價(jià)值，支持、規(guī)范環(huán)境污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作。嚴(yán)格環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，對(duì)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)高等教育和社會(huì)培訓(xùn)等方式大力培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的企業(yè)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失評(píng)估人員，充實(shí)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失評(píng)估機(jī)構(gòu)的人才儲(chǔ)備。

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）