□ 文/譚理思

如何完善鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的體制機制

□ 文/譚理思

黨的十八屆三中全會強調(diào)“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，把“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”作為全面深化改革的重要內(nèi)容……

鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的載體，是連接和溝通城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的橋梁，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。將鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的潛能與優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實生產(chǎn)力，走出一條有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是當(dāng)前我國面臨的重要理論和實踐課題。從目前的情況來看，鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展需要向改革要動力，不斷完善相應(yīng)配套體制和發(fā)展機制。

新型城鎮(zhèn)化不是簡單的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的目的在于為基層組織“消腫減負(fù)”。同時，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)還有利于促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，幫助農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)的依靠土地的生產(chǎn)模式，更多發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)經(jīng)濟，實現(xiàn)收入的增加和生活方式的改變。但單純的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)會造成因管理半徑擴大而帶來的農(nóng)民生活成本提高和公共服務(wù)提供匱乏等問題。因此，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須和擴權(quán)強鎮(zhèn)有機結(jié)合起來。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著大量的事務(wù)性工作，但其經(jīng)濟和行政權(quán)力卻極為有限，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都面臨著“看得見的管不了，管得了的看不見”這一事權(quán)與責(zé)權(quán)不匹配帶來的現(xiàn)實矛盾。因此，為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用，必須要按照“依法下放、能放就放”的原則，切實賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，并對財政權(quán)進行重新分配，實現(xiàn)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)匹配，增強其社會管理和公共服務(wù)的能力，為新型城鎮(zhèn)化的順利推進提供必要的體制保障。為此，須從以下方面入手，完善相關(guān)機制建設(shè)。

資金籌集機制。政府的財政資金必須落實到位，并建立相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展專項基金，專項基金的數(shù)量需要根據(jù)情況逐年增加；政府應(yīng)積極鼓勵各大金融機構(gòu)到基層設(shè)點，并放開農(nóng)村金融準(zhǔn)入限制，使民營資本能夠投資設(shè)立小型金融機構(gòu)，同時允許農(nóng)民以土地承包權(quán)為質(zhì)押向金融機構(gòu)借款，逐步實行農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的置換，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，解決鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的資金短缺問題。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在轄區(qū)的有利位置建立工業(yè)園區(qū)，并在土地、稅收和配套設(shè)施等方面實行優(yōu)惠政策，主動到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)招商引資或承接來自發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，待相關(guān)產(chǎn)業(yè)建立起來之后，再由市場檢驗產(chǎn)業(yè)本身的生存能力，對于那些能夠存活下來的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)繼續(xù)予以扶持，并引進上下游產(chǎn)業(yè)以形成一定的產(chǎn)業(yè)集群。

農(nóng)民參與機制。確立用貨幣購買農(nóng)民勞動的理念，盡可能把鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的勞動結(jié)合起來，用貨幣購買農(nóng)民參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的勞動。通過增加對農(nóng)民的直接補貼、完善農(nóng)業(yè)科技項目等保證農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入來源，使農(nóng)民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，主動參與到鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。加強農(nóng)民新型城鎮(zhèn)化方面的培訓(xùn)，提升農(nóng)民自主管理的能力。

生態(tài)維持機制。找準(zhǔn)自身定位，發(fā)揮自身特色，圍繞高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種植、養(yǎng)殖）—農(nóng)產(chǎn)品加工—農(nóng)產(chǎn)品流通（物流、倉儲、專業(yè)市場）—農(nóng)業(yè)旅游（觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等）—農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)（農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)勞務(wù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)機械服務(wù)、農(nóng)業(yè)管理服務(wù)）的產(chǎn)業(yè)鏈，避免和縣域城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，最終在保持鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)上走出一條與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相配合的集約、節(jié)能、保護生態(tài)的新路子，真正實現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

鎮(zhèn)域平衡機制。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并的基礎(chǔ)上，對于那些落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)建立財政轉(zhuǎn)移支付的第二通道，通過設(shè)立專項資金的方式重點支持落后地區(qū)發(fā)展工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的起飛。要建立科技幫扶制度，利用高校和科研機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，實行一對一的對口幫扶和科技特派員制度，幫助落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和現(xiàn)代化程度。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的異地交流制度，選拔發(fā)達地區(qū)年富力強、能力突出的官員交流到落后地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推廣經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗。

為保障相關(guān)機制發(fā)揮出應(yīng)有功能，切實推進鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展，需解決如下現(xiàn)實問題：

適時推動“超級大鎮(zhèn)改市”，解決鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的責(zé)權(quán)矛盾。在我國，超級大鎮(zhèn)改市面臨一系列問題，主要表現(xiàn)在“市”的設(shè)置模式上，即采取“切塊設(shè)市”模式還是“縣轄市”模式。切塊設(shè)市雖然使得本級政府的權(quán)力更加完備，為轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了更廣闊的空間，但卻面臨著與所在縣區(qū)的利益分割和行政邊界確定問題；縣轄市雖然可以避免利益分割帶來的問題，但會加劇層級政府之間的矛盾以及中國基層政權(quán)的混亂。雖然兩者各有利弊，但從鎮(zhèn)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和小城市建設(shè)的角度來看，切塊設(shè)市似乎是一種更好的選擇。

搭建鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的政府融資平臺。成立鎮(zhèn)域經(jīng)濟建設(shè)投融資公司，充實資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，通過引進民間投資的方式承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項目，最后通過上述收益清償債務(wù)。放寬對民間資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的限制，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵民間資本和境外資本以股份制、公有民營、民辦公助等多種形式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。根據(jù)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的具體要求，大力支持農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行以及小額貸款公司的發(fā)展，實現(xiàn)商業(yè)金融、社會互助金融和政策金融等多種金融形式的有機結(jié)合。

改革考核制度，實現(xiàn)對官員的有效激勵。在具體的制度設(shè)計中，一方面根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況，將其劃分為中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)三個層次，依據(jù)經(jīng)濟總量、經(jīng)濟增長速度、城鎮(zhèn)化水平、財政收入、生態(tài)保護等種種指標(biāo)對每一層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行年度考核，對中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)給予稅收返還和補助獎勵的政策優(yōu)惠；另一方面也要將上述指標(biāo)賦予不同權(quán)重對官員進行考核打分，使考核結(jié)果起到獎罰激勵作用。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）