□ 文/時紅秀

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的問題及解決

□ 文/時紅秀

盡管近兩年不少地方都將本地規(guī)劃冠以“新型”之名，仔細觀察，“新型”體現(xiàn)得并不明顯，很多仍體現(xiàn)著“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)建設(shè)思路……

三個問題

規(guī)劃雷同，趨于同質(zhì)。一城一鎮(zhèn)承載著一部歷史，一磚一瓦呈現(xiàn)著一方風物。但是在我國，除了個別少數(shù)民族聚居區(qū)，全國大部分城市無不是“方頭方腦”鋼筋混凝土建筑物的堆積。從大江南北到長城內(nèi)外，從沿海到內(nèi)陸，只要進入城市，既難以看到當?shù)刈匀伙L貌，也不易感知當?shù)氐臍v史文化特色。

目前全國各地城市幾乎都有非?，F(xiàn)代化的“城市規(guī)劃館”，無不用最領(lǐng)先的聲光電技術(shù)和設(shè)備來展現(xiàn)該城市規(guī)劃的美好圖景。但這些年來看得多了卻發(fā)現(xiàn)，似乎腦海里并沒有留下什么突出印象。不同城市之間在規(guī)劃上有什么不同也分不清楚。能記住的不過是各地都非常相似的規(guī)劃用語，諸如“幾縱幾橫”“幾體幾翼”“幾軸幾帶幾片區(qū)”等等。

不僅如此，一些城市規(guī)劃設(shè)計嚴重缺乏人文傳統(tǒng)和自然生態(tài)理念：要么貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設(shè)國際大都市；要么生拉硬湊，大拆大建，建設(shè)的景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)。人們常引用果戈理的話說，當音樂和傳說緘默時，只有建筑還在說話，意思是建筑對一個地方人文生態(tài)符號的顯示更有持久性。如果說在小學課本中刪除古詩詞屬于可悲的“去中國化”，從各地自然和文化個性遭到大面積地“建設(shè)性破壞”來看，中國城市規(guī)劃建設(shè)中的“去中國化”更為嚴重。值得注意的是，一些農(nóng)村地區(qū)打著“新農(nóng)村建設(shè)”旗號，也照搬城市小區(qū)模式大拆大建，簡單地用城市元素和風格取代傳統(tǒng)民居和田園風光，導致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

城市規(guī)劃風格的同質(zhì)化，規(guī)劃概念的簡單化，建設(shè)目標的普遍功利化，背后是生態(tài)觀念的缺失、人文傳統(tǒng)的中斷，也預示著社會活力的枯竭。

自成一體，互不銜接。為適應(yīng)社會對公共服務(wù)需求的日益多樣性和專業(yè)化，現(xiàn)代政府都設(shè)置各種專業(yè)部門或機構(gòu)來履行職能，但是承平日久，很容易形成“鐵路警察、各管一段”的局面，這就是眾所周知的公共管理和政府職能“碎片化”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在規(guī)劃領(lǐng)域也同樣存在。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃由建設(shè)管理部門主導，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃由發(fā)展與改革部門主導，土地利用規(guī)劃由國土資源管理部門主導，交通規(guī)劃由交通管理部門主導，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃由環(huán)保管理部門主導，如此等等。每個部門制定規(guī)劃時各自都希望盡善盡美，但因為部門之間缺乏協(xié)調(diào)和溝通，各自規(guī)劃方案最后自說自話，相互不協(xié)調(diào)、不匹配。例如，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提出照顧低收入階層的住房問題，但土地規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃更多地考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的如何布局，只在城市邊遠角落為政策性保障房安排位置，沒有考慮這個階層對于通勤成本的敏感性。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃劃定的生態(tài)涵養(yǎng)界線經(jīng)常面臨當?shù)財U大開發(fā)建設(shè)的壓力，或者在一次次當?shù)匾浴爸匦戮幮抟?guī)劃”名義下被突破。國家制定了主體功能區(qū)規(guī)劃，對于限制開發(fā)或禁止開發(fā)規(guī)劃，到各地不是遲遲難以落地，就是因為各種各樣的“地區(qū)特殊條件”需要變通。

還有一些規(guī)劃，從口號上看就知道是沒用腦子提出的，例如動不動就“財富城區(qū)、創(chuàng)新城區(qū)和美麗城區(qū)”并列，紛紛要打造“金融服務(wù)中心”“高科技研究基地”“生態(tài)涵養(yǎng)地”。殊不知因為建設(shè)“財富城區(qū)”和“金融服務(wù)中心”，必然是大資本、大機構(gòu)進入，導致地租騰貴房價飆升，那些智力密集但資本不足的創(chuàng)業(yè)者早就避而遠之了，還有什么“創(chuàng)新城區(qū)”“高科技基地”可言？試想，就憑華爾街的地價，能入住像硅谷那樣的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)么？

2014年初，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)通知要求開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點，探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”。這次由國家發(fā)展改革委主導編制的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出要“加強部門間政策制定和實施的協(xié)調(diào)配合，推動人口、土地、投融資、住房、生態(tài)環(huán)境等方面政策和改革舉措形成合力、落到實處”，并明確“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃等要落實本規(guī)劃要求，其他相關(guān)專項規(guī)劃要加強與本規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)”，但在實際執(zhí)行過程中能否真正做到，依靠什么機制有效地糾正相互分割脫節(jié)現(xiàn)象，仍是個有待解決的問題。

規(guī)劃隨意變更，缺乏法律效力。城市規(guī)劃多變，換一屆領(lǐng)導更新一次規(guī)劃在我國已是老生常談。早在2007年10月，第十屆全國人大常委會就通過了一部《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并于2008年1月1日開始實施。這部共7章70條的法律專門設(shè)了一章5條9款對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改進行嚴格的規(guī)定。但實際上每遇大的換屆，新任黨政領(lǐng)導對于本地的城市建設(shè)總是要提出一套新思路來（似乎不這樣就顯示不出來新領(lǐng)導的水平，干不出本屆的新成就），需要對原有規(guī)劃進行修改和變更，可是多年來全國各地似乎從來未出現(xiàn)因法律約束而受阻。有些地方新領(lǐng)導人上臺后事先根本不經(jīng)法定程序，大筆一揮就開始了新一輪大拆大建，至于工程項目是否合規(guī)（即原有規(guī)劃）和合法（如城鄉(xiāng)規(guī)劃法），責成有關(guān)部門或單位事后跑程序“追認”了事，這樣的結(jié)果，很難做到“一張藍圖干到底”，正所謂人們常說的“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。

再比如說，本次出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，就其依據(jù)來說，提到了黨的十八大報告，提到了十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提到了去年底的中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，還提到了“十二五”規(guī)劃以及《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，但就是沒有提到已經(jīng)實施了6年多的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，包括最后用了四章表述的第八篇“規(guī)劃實施”部分，對該部法律也是只字未提。

改革規(guī)劃體制

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之“新”，應(yīng)體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容之新、規(guī)劃體制之新和規(guī)劃實施之新。所謂規(guī)劃內(nèi)容之新，是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃來說的，當前比較突出的是要在三個方面“補課”：一是生態(tài)文明與綠色低碳；二是地域風貌與人文傳統(tǒng)；三是市場主導與包容發(fā)展。不把這三塊內(nèi)容（詳細內(nèi)容另文闡述）大比例地納入規(guī)劃，中國的城鎮(zhèn)化將毫無“新型”可言，而且仍將在“去中國化”和不可持續(xù)的狀態(tài)下無序突奔：城市人文資源缺失，城市治理和公共服務(wù)不到位，各種“城市病”凸顯，產(chǎn)業(yè)升級緩慢和布局混亂，產(chǎn)業(yè)化與城市化融合不足，圍繞土地資源社會矛盾和沖突多發(fā)，資源環(huán)境惡化，等等，不一而足。這種傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式勢將難以為繼。解決的根本之道在于改革規(guī)劃體制。

開門規(guī)劃。規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)，既是要求高度的專業(yè)技術(shù)能力，又屬于涉及廣泛利益的決策，應(yīng)堅持專業(yè)性與公開性相統(tǒng)一。規(guī)劃草案提出到階段性修訂都應(yīng)公開透明。規(guī)劃專業(yè)人士從技術(shù)角度考慮的信息公開后，有利于公眾普及和統(tǒng)一思想。這要求規(guī)劃制定過程的公開，而且成立由各方面人士和專家組織的委員會負責解讀規(guī)劃內(nèi)容，反映各方面意見。

改進規(guī)劃編制流程。規(guī)劃編制過程中由不同專業(yè)部門牽頭進行，但同時和由其他部門派員參加組織一個工作委員會定期開會，以便不同專業(yè)領(lǐng)域的信息得到及時溝通。

改革規(guī)劃行政審查程序。分部門做出的專項規(guī)劃都由政府綜合部門負責審查，以便實現(xiàn)各專項規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相銜接，確定后再提交上級政府進行技術(shù)性審查。

法制規(guī)劃。為全面貫徹依法治國方略，包括城鎮(zhèn)規(guī)劃在內(nèi)的各專業(yè)規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，必須經(jīng)過人大立法程序通過，取得法律效力后才可實施。凡是對原有規(guī)劃進行修改者，必須詳細援引包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在內(nèi)的具體條款為依據(jù)，并經(jīng)過人大立法表決通過，任何人、任何機構(gòu)在法外、法前進行的變通、修改都必須受到法律追究。在這方面需要建立相應(yīng)的違法糾正和問責機制，責成專門機構(gòu)履行職責。官員離任審計中應(yīng)加入該類履職審計內(nèi)容。

2013年底中央新型城鎮(zhèn)工作會議，標志著我國城鎮(zhèn)化開始著眼頂層設(shè)計的方向向前推進。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》正式發(fā)布。隨著“十二五”規(guī)劃臨近完成，全國各地即將進入“十三五”的“規(guī)劃年”。其中，伴隨全面深化改革措施的不斷實施，以及對于新型城鎮(zhèn)化認識的不斷加深，城鎮(zhèn)化方面的規(guī)劃必須摒棄傳統(tǒng)理念和做法，體現(xiàn)出應(yīng)有的新意來。黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，對實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重大意義。我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和建設(shè)水平也必將在此制度環(huán)境下得到提高。