□ 文/盧 俊

推進(jìn)混合所有制 深化國有企業(yè)改革

□ 文/盧 俊

黨的十八屆三中全會《決定》將混合所有制經(jīng)濟(jì)提升到我國基本經(jīng)濟(jì)制度重要實現(xiàn)形式的高度，進(jìn)一步明確其發(fā)展方向，使這種富有效率和活力的資本組織形式，成為深化國企改革的有效載體和動力，也是深化國企改革的基本方向與重頭戲。

一、推進(jìn)混合所有制深化國企改革，有助于重塑市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)

(一)加快推進(jìn)國有企業(yè)體制制度的市場化，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力。

1.有利于改革國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營體制。國有企業(yè)實行混合所有制后，國有股權(quán)的比例會降低，其他股權(quán)的所有者會依法參加企業(yè)的決策管理，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理者相應(yīng)地改變原來的管理方式，從管人、管企業(yè)、管資產(chǎn)向主要管資本轉(zhuǎn)變，形成新的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門可以設(shè)置若干個國家投資運(yùn)營公司，分工管理國有資產(chǎn)的配置狀況。國家投資運(yùn)營公司是國有資本具體的投資主體，負(fù)責(zé)對所投資的股份公司資本經(jīng)營效果的考核。而對國家投資運(yùn)營公司所屬國有資本配置效果的考核，則由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。這樣能克服國有資產(chǎn)隸屬關(guān)系條塊分割、國有資產(chǎn)資本化程度不足等問題，弱化政府對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)，減少政府對資源的行政性配置，以國有資產(chǎn)改革帶動國有企業(yè)改革，使國有企業(yè)朝著市場化要求發(fā)展。

2.有益于產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化。目前，許多國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致其難以成為真正的市場主體，內(nèi)部治理存在缺陷。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，缺少股權(quán)多元化情況下的相互監(jiān)督與制約，使有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)難以真正建立，國有企業(yè)難以進(jìn)行完全意義上的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我決策。混合所有制經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體多元化，發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于國有企業(yè)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)與市場的有效接軌，管理運(yùn)營更加高效。

(二)促進(jìn)國有企業(yè)效率效益的最優(yōu)化，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。

1.實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共贏。不同所有制經(jīng)濟(jì)既有分工，又有合作，發(fā)揮其所長：公有經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)、大中型企業(yè)和小微型企業(yè)、國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)兼顧，勞動者和企業(yè)家、就業(yè)者和創(chuàng)業(yè)者兼顧。在現(xiàn)代信息社會迅速發(fā)展的背景下，無論是單一的國有制、公有制，還是單一的私有制，都難以很好地適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展的要求。推進(jìn)混合所有制，是社會進(jìn)化在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的一個必然表現(xiàn)，可以發(fā)揮各種所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共贏，有利于促進(jìn)國有企業(yè)的效率效益最優(yōu)化。

2.實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與其他各種所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢互補(bǔ)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短，相互促進(jìn)，共同提升，共享發(fā)展紅利。國有企業(yè)的資金、裝備等優(yōu)勢與民營企業(yè)的靈活機(jī)制、管理高效率等相結(jié)合，國有企業(yè)的法律意識、社會責(zé)任意識與民營企業(yè)的創(chuàng)新意識、品牌意識等相結(jié)合，有利于進(jìn)一步釋放國有企業(yè)的市場活力，進(jìn)一步增強(qiáng)民營企業(yè)的競爭力。同時，國有資本和其他民間資本在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)生產(chǎn)要素公平受益，有利于構(gòu)建國有企業(yè)與民營企業(yè)共贏發(fā)展的機(jī)制。

3.有助于國有企業(yè)增長質(zhì)量和管理效率的提升。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許混合所有制企業(yè)實行員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，是對勞動創(chuàng)造價值理論的一個重大創(chuàng)新，也是社會主義公有制產(chǎn)權(quán)理論的重大創(chuàng)新，是當(dāng)前進(jìn)一步搞好國有企業(yè)的突破口。推進(jìn)混合所有制，有助于有效保護(hù)和協(xié)調(diào)投資者和勞動者的利益關(guān)系，推動國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的共生共榮，形成嶄新的利益共同體，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。同時，國有企業(yè)通過引入新的戰(zhàn)略投資者，可以在完善股權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，更好地完善經(jīng)營決策機(jī)制，更好地形成市場化的管理機(jī)制，有助于提高企業(yè)決策的質(zhì)量和水平，增強(qiáng)競爭力。

(三)實現(xiàn)國有企業(yè)主導(dǎo)能力的最大化，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的影響力。

1.吸引更多的社會資本與國有資本共同發(fā)展，提升國有資本的主導(dǎo)力。推進(jìn)混合所有制，允許非國有資本參股國有資本投資項目，有助于消除對非國有制企業(yè)的歧視：有利于調(diào)動國有企業(yè)和非國有企業(yè)的多方積極性，共享資源，共同發(fā)展，提高整體社會效益，增進(jìn)整體社會福利：有利于民間資本的投資發(fā)展，國有資本“有進(jìn)有退”，優(yōu)化布局，從一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向真正關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，使國有資本能夠吸引和驅(qū)動更多的社會資本為實現(xiàn)國家的主要戰(zhàn)略目標(biāo)、重要的國家項目等服務(wù)，能夠在提升國民經(jīng)濟(jì)的整體效益中發(fā)揮更加重要、更為關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。

2.有利于擴(kuò)大國有資本的帶動力。通過推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化，不僅可放大國有資本的功能，而且可使國有資本在更廣泛的范圍內(nèi)、以更直接的方式發(fā)揮影響力和帶動力。推進(jìn)混合所有制，有助于打破市場壁壘，拆除或降低某些行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，增加非國有企業(yè)的發(fā)展機(jī)會，激發(fā)國有企業(yè)的競爭意識，提高國有企業(yè)和非國有企業(yè)提供各種產(chǎn)品與服務(wù)的積極性，進(jìn)而豐富市場的供給與需求：對有關(guān)國有企業(yè)實行股份制改革，可加快推進(jìn)國有資產(chǎn)的“資本化”，增加國有資產(chǎn)的流動性，并可通過資本的流動性和國有資本的公共性，增強(qiáng)國有企業(yè)的市場正能量，優(yōu)化社會資源的高效配置，提升國有企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更加重要、更為關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。

二、實施路徑和保障措施

(一)實施路徑。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體多元化。實行股權(quán)多元化，特別是有條件的國有企業(yè)實現(xiàn)股份制改革，應(yīng)加快推進(jìn)國有企業(yè)特別是母公司層面的公司制、股份制改革，優(yōu)化國企股權(quán)結(jié)構(gòu)，加快國有資產(chǎn)的證券化進(jìn)程，實現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。

實現(xiàn)混合所有制，主要有4種形式：一是涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司，可采用國有獨資形式。二是涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)，可保持國有絕對控股。三是涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，可保持國有相對控股。四是國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)，可采取國有參股形式或者全部退出。大部分國有企業(yè)通過股權(quán)多元化改革，可逐步發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。國有企業(yè)在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)中將降低國有股權(quán)的比例，大力支持各種非公資本，特別是民營資本參與到國有企業(yè)的股權(quán)多元化改革中。

推進(jìn)具備條件的國企改制上市。暫不具備上市條件的國企通過引入各類投資者，實現(xiàn)股權(quán)多元化，鼓勵具有資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者及社?；稹⒈ｋU基金和股權(quán)投資基金等機(jī)構(gòu)投資者參與國企改制重組。

允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，大力引入非公企業(yè)資本、自然人資本及員工持股等三種資本，著力改善國有企業(yè)股本結(jié)構(gòu)。

(二)保障措施。

1.加快優(yōu)化國有資本布局。堅持國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退，有所為有所不為”，按照“少而精、大而強(qiáng)”的原則，繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，重組兼并整合一批，清理剝離退出一批，發(fā)展創(chuàng)新改造一批，推動國有資本向“兩國、兩重、兩大、兩新”集中，向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中，向企業(yè)主業(yè)集中，通過資本有序流動優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局?！皟蓢敝戈P(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；“兩重”指重要的行業(yè)及重要的基礎(chǔ)設(shè)施及自然資源；“兩大”指具有較強(qiáng)國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)；“兩新”指國有經(jīng)濟(jì)仍具競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域。

2.完善公司治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制。堅持市場化的方向，尊重市場的規(guī)律，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，推動絕大多數(shù)混合所有制企業(yè)包括其母公司進(jìn)一步健全現(xiàn)代企業(yè)制度，形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。吸收一定比例的專業(yè)化人才進(jìn)入董事會，董事會下設(shè)立若干專業(yè)委員會并切實履行職責(zé)。加大引進(jìn)獨立董事和外部監(jiān)事的力度，進(jìn)一步完善董事會、監(jiān)事會議事制度，使包括獨立董事在內(nèi)的每一位董事、監(jiān)事都能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。在公司治理機(jī)制層面，有必要建立強(qiáng)制性的小股東累計投票權(quán)制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達(dá)渠道。對于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的少數(shù)行業(yè)，在實行混合所有制經(jīng)濟(jì)的公司中，國有股權(quán)可實行具有否決權(quán)的“金股”制度，以維護(hù)國家和全社會的公共利益。健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)：建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用：深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革：建立長效激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究：探索推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開：國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)等。

3.健全和完善產(chǎn)權(quán)市場體系。按照“統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系”的目標(biāo)，建立體制合理、規(guī)則健全、競爭充分、通暢有序的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)市場，保障國有股權(quán)的有序進(jìn)退，實現(xiàn)資本、股權(quán)的優(yōu)化配置。完善產(chǎn)權(quán)市場功能，要建立合理的定價機(jī)制，加快信息披露建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場的規(guī)范化。同時，重視發(fā)揮資產(chǎn)評估、審計等各類中介組織的獨立作用，使其服務(wù)方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步規(guī)范化和科學(xué)化，為混合所有制經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。健全和完善產(chǎn)權(quán)交易市場的機(jī)制和功能，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化水平，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易專業(yè)人才隊伍建設(shè)，提升產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范水平，降低產(chǎn)權(quán)交易成本，提高資金配置效率：加快建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場相關(guān)法律法規(guī)，健全產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度：嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場制度，提高產(chǎn)權(quán)交易的市場化運(yùn)作程度，鼓勵民營、外資等非公有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)入交易，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)競爭，激活產(chǎn)權(quán)市場，使產(chǎn)權(quán)市場成為混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的有效平臺。

4.完善國有資產(chǎn)管理體制。按照簡政放權(quán)、理順政府與市場關(guān)系要求，國有資產(chǎn)管理應(yīng)實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者。財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責(zé)。發(fā)展改革、工信等部門負(fù)責(zé)研究制定宏觀戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策等。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門之下可設(shè)置若干個國家投資基金公司，分工管理國有資產(chǎn)的配置狀況。國家投資基金公司是國有資本具體的投資主體，負(fù)責(zé)對本公司所投資的股份公司資本經(jīng)營效果的考核。而對國家投資基金公司的運(yùn)營和本投資基金公司所屬國有資本配置效果的考核，則由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。大多數(shù)國有企業(yè)成為混合所有制的公司后，國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，并進(jìn)一步簡政放權(quán)，實行監(jiān)管、報告和問責(zé)負(fù)面清單管理模式，有效破除政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的行為，最大幅度減少涉及企業(yè)的行政審批事項，讓混合所有制企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束的市場經(jīng)濟(jì)主體。與此同時，徹底取消企業(yè)的行政級別，使混合所有制企業(yè)去行政化，去部門利益化，切斷企業(yè)和主管部門之間的利益輸送鏈條。

三、應(yīng)堅持的原則

(一)做好頂層設(shè)計，尊重群眾首創(chuàng)精神。著眼長遠(yuǎn)，站在國家層面總攬全局，明確發(fā)展方向和工作任務(wù)，規(guī)范工作方式，制定工作規(guī)則和政策措施。同時，尊重基層和群眾首創(chuàng)精神，問需于民、問計于民、問政于民，允許基層積極探索，有效化解人民內(nèi)部的利益摩擦，兼顧不同群體的利益訴求，形成改革的最大公約數(shù)，確保改革公平公正，凝聚起最為廣泛的深化改革的強(qiáng)大力量。

(二)統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)。從國有經(jīng)濟(jì)總體布局角度出發(fā)，整體規(guī)劃設(shè)計出國有企業(yè)深化改革的藍(lán)圖，特別是哪些企業(yè)擬進(jìn)行混合所有制改造，哪些企業(yè)將實行員工持股等。推進(jìn)混合所有制不能急于求成，隨意下達(dá)推進(jìn)時間表、指標(biāo)任務(wù)書，而應(yīng)先急后緩、先易后難、先簡單后復(fù)雜，有計劃分步驟平穩(wěn)推進(jìn)。規(guī)劃總體思路和改革框架，選擇試點、制定具體規(guī)則和程序、探索混合所有制改革的實施細(xì)則，保證其在制度和法律框架下規(guī)范運(yùn)作，尤其不能以深化改革的名義借國有資產(chǎn)改革謀取私利。

(三)轉(zhuǎn)換機(jī)制，謹(jǐn)慎操作。以完善公司章程為著力點，以搭建好協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡的公司治理機(jī)制為前提，不必糾纏誰的股份多一點少一點，重在完善公司治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，使國有企業(yè)成為真正的完全的市場主體。從維護(hù)國家利益、維護(hù)社會分配公平正義出發(fā)，采取切實有效的措施堅決防止國有資產(chǎn)流失。從國家戰(zhàn)略出發(fā)，以維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度為依據(jù)，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力為出發(fā)點，明確劃定少數(shù)不宜開展混合所有制行業(yè)和企業(yè)的紅線清單。明確劃定哪些實行混合所有制的行業(yè)和企業(yè)不宜搞員工持股的禁區(qū)清單。強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管，在產(chǎn)權(quán)管理上采取明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搞好產(chǎn)權(quán)登記、完善公司章程、規(guī)范公司治理、強(qiáng)化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等有效措施，防止國有資產(chǎn)流失。

(四)統(tǒng)一政策，一企一策。制定統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn).使一些改革重要事項有政策標(biāo)準(zhǔn)可作為依據(jù)。同時，要探索混合所有制的多種形式、多種模式，分類進(jìn)行研究.分類提出措施，切忌“一刀切”。