□ 文/王 斌

公共政策與非營利組織治理

□ 文/王 斌

政府要真正承擔(dān)并履行社會治理中的責(zé)任，構(gòu)建規(guī)范的社會治理制度體系，需要相應(yīng)的公共政策的制定和實施來保障其落地生根……

筆者認(rèn)為當(dāng)前最亟待解決的是，運用公共政策將非營利組織作為社會治理的主體，真正實現(xiàn)政社分開。只有這樣，政府在社會治理中的責(zé)任才能夠避免由于越位而造成責(zé)任的虛化。

1.構(gòu)建非營利組織存在與發(fā)展的“四維”合法性政策

要真正實現(xiàn)政社分開，激發(fā)非營利組織活力，就必須首先解決非營利組織生存之基礎(chǔ)，即“合法性”的問題。這里所指的合法性不是一般意義上的法律合法性，而是指非營利組織生存的四個角度的合法性，即：政治合法性、社會合法性、行政合法性和法律合法性。首先，政治合法性是指非營利組織成立的宗旨、意圖和使命等是否符合中國特色社會主義制度要求的。其次，行政合法性是指非營利組織是否具有完善的組織、科學(xué)架構(gòu)、合理制度、嚴(yán)格規(guī)范的組織框架和組織運行機制。再次，社會合法性是非營利組織在社會生存，取得社會公眾認(rèn)可的根本，它是指由于符合文化傳統(tǒng)、社會習(xí)慣等民間規(guī)范而具有的合法性，是社會和公民對非營利組織的認(rèn)可，是其存在和開展活動的基礎(chǔ)。最后，法律合法性就是非營利組織的成立要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和約束。

從公共政策的決策者角度，各級政府部門應(yīng)從“四維”合法性的不同角度出發(fā)，通過政策制定的方式，從而確保非營利組織從成立之初就在宗旨、使命層面符合我國社會治理的要求；確保非營利組織在成立之初就有一個科學(xué)規(guī)范的組織體系，使其具有能夠承擔(dān)和提供公共服務(wù)的能力；確保非營利組織在成立之初就能夠準(zhǔn)確定位在社會公共需求的領(lǐng)域，使其能夠真正發(fā)揮服務(wù)社會的作用；確保非營利組織在成立之初就符合相關(guān)法律法規(guī)，確保其能夠真正依法自治。

2.完善非營利組織運行與發(fā)展的資源獲取政策

非營利組織開展活動和科學(xué)發(fā)展的重要資源包括三個主要部分，一是資金，二是志愿者資源，三是專業(yè)管理人員。因此公共政策決策部門應(yīng)加強這三方面的研究與探索，制定相關(guān)的公共政策。筆者認(rèn)為具體的政策體系應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：

第一，完善非營利組織資金獲取的政策制定，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，強化政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品的政策體系，具體包括：制定政策、完善制度；擴大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模、領(lǐng)域和對象范圍；設(shè)計制定競爭性、開放獨立的購買模式。

在制定政策、完善制度方面，由于2003年實施的《政府采購法》對非營利組織參與公共服務(wù)和產(chǎn)品的采購基本上沒有涉及到，政府應(yīng)該盡快制定相關(guān)的公共服務(wù)非營利組織購買的政策，并完善其運行制度。

在擴大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模、領(lǐng)域和對象范圍方面，政府向非營利組織購買公共服務(wù)和產(chǎn)品都還是少量和有限的，特別是主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域購買更少。目前中國公共服務(wù)購買主要是以養(yǎng)老、社會服務(wù)、已承接政府部門的部分職能為主，而在公共衛(wèi)生、教育、文化等主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域還不多見。

在開展競爭性、開放獨立的購買模式方面，應(yīng)該盡快建立按照明確的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的、契約雙方主體獨立的購買模式，并堅持公平競標(biāo)的一般性原則。但當(dāng)前中國大部分的公共服務(wù)購買都是以非獨立性購買，或者被稱為形式性購買模式出現(xiàn)的，就是政府購買服務(wù)多是直接委托下屬事業(yè)單位或者社會團體，或者政府為了承接自身的某些職能，通過自己設(shè)立非營利組織，承接自身的部分服務(wù)和管理，并以項目的形式給予資金和資源，從而形成了形式上的公共服務(wù)購買。

第二，完善志愿者組織管理政策。通過相關(guān)政策的制定，鼓勵具有豐富社會經(jīng)驗和工作技能的中青年積極參與志愿者組織，改變當(dāng)前我國志愿者來源單一的現(xiàn)狀：規(guī)范志愿者招募、配置管理，避免濫用志愿者情況的出現(xiàn)；提升志愿者服務(wù)能力和技能；制定保護志愿者合法利益的相關(guān)法律法規(guī)。

政府要以法規(guī)的形式明確志愿者的權(quán)利，賦予志愿者一定的權(quán)利和權(quán)限，保證他們在處理工作時能夠有獨立自主的權(quán)利。在賦予的權(quán)利和權(quán)限的范圍內(nèi)，志愿者可以為實現(xiàn)規(guī)定的目標(biāo)制定工作方案，發(fā)揮自己的主動性和創(chuàng)造性。通過法律，激發(fā)和鼓勵志愿者發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性。這樣對志愿者來說，管理層便由管理者變?yōu)閰f(xié)助者。志愿者從而感覺在工作中增加了自由度，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性，因此容易取得更令人滿意的成果。

政府要指導(dǎo)和監(jiān)督非營利組織建立分層管理的志愿人員管理機制。當(dāng)志愿人員管理者把志愿項目工作授予志愿者之后，便存在不能按預(yù)定目標(biāo)運作或者失控的可能。因此，管理者的困難在于：既要賦予志愿者一定的自主權(quán)，充分調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性，又要保證他們按照預(yù)定的目標(biāo)開展工作，同時又要在特定的環(huán)境中，把賦予他們的權(quán)利收回來。這是志愿者管理機構(gòu)所面對的難題。而這一難題的解決就需要政府從公共政策的角度對志愿者管理機制進行設(shè)計、制定、決策和監(jiān)督。

第三，規(guī)范非營利組織中專業(yè)管理人員的相關(guān)政策。由于非營利組織的非營利性和公益性的特點，以及高等教育中缺乏專業(yè)設(shè)置和專門性培養(yǎng)機制，我國非營利組織中的專職工作人員和管理人員“專業(yè)化”程度不高。除了由政府創(chuàng)辦和主導(dǎo)，享受事業(yè)單位編制的非營利組織和社會團體能夠保證一定的經(jīng)濟待遇。大部分非營利組織的專職人員待遇較低，非營利組織難以招募到高素質(zhì)人才。因此，需要政府在教育體系和職業(yè)教育體制中，制定相關(guān)政策，以人才培養(yǎng)為端點，加大社會公益性專業(yè)教育和職業(yè)培養(yǎng)的改革政策。同時要加快規(guī)范和提升在非營利組織中專職工作人員的待遇、職業(yè)發(fā)展和保障的政策體系的設(shè)計與制定，為非營利組織的發(fā)展提供充足的人力資源。