●郭軍艷

芻議經(jīng)濟責任審計在國家治理中的作用

●郭軍艷

經(jīng)濟責任審計是國家治理的重要組成部分，文章在分析經(jīng)濟責任審計的本質(zhì)的基礎上，闡述了經(jīng)濟責任審計對國家治理的作用。并對如何使經(jīng)濟責任審計更好地服務于國家治理提出了建議。

經(jīng)濟責任審計 國家治理 免疫系統(tǒng)

目前，現(xiàn)代審計制度已經(jīng)在世界上絕大多數(shù)的國家建立并實施，該制度的主要特點是針對特定組織（包括盈利組織和非盈利組織）管理當局的受托經(jīng)濟責任的履行情況進行審計，但是世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代審計制度并沒有考慮對各類組織的最高領導者個人的受托經(jīng)濟責任履行情況進行審計。因此，經(jīng)濟責任審計作為一項審計制度，屬于中國所特有的。該制度主要是針對行政事業(yè)單位的主要負責人和國有企業(yè)董事長經(jīng)濟責任履行情況進行審計?？梢哉f，經(jīng)濟責任審計是西方審計理論在中國特色社會主義建設中的具體運用，是中國審計的一種制度創(chuàng)新。經(jīng)濟責任審計制度推動了現(xiàn)代審計的發(fā)展，這種制度創(chuàng)新也是中國對當代審計發(fā)展的重大貢獻。

在我國實行經(jīng)濟責任審計制度以來，對于規(guī)范黨政領導干部的具體經(jīng)濟行為，預防和懲治腐敗該制度都發(fā)揮了重要作用，可以說經(jīng)濟責任審計制度目前已成為我國國家審計的重要組成部分。在我國市場經(jīng)濟體制建設過程中，經(jīng)濟責任審計制度是在規(guī)范經(jīng)濟秩序，加強對黨政干部的監(jiān)督，促進黨風廉政建設過程中，逐漸發(fā)展起來的一種具有中國特色的審計監(jiān)督活動，具有明顯的權(quán)力監(jiān)督特征。

劉家義審計長曾經(jīng)指出，國家審計實質(zhì)是政府依法運用權(quán)力來監(jiān)督、制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理中一個內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，這個“免疫系統(tǒng)”有助于國家治理機制的自我完善。而作為國家審計的重要組成部分，經(jīng)濟責任審計無疑也會在國家治理起到重要作用。國家治理通常指國家最高權(quán)威通過行政立法和司法機關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)，從而對社會實施控制和管理的過程。

在國家治理結(jié)構(gòu)中，政府是參與治理的中堅力量，政府既是公共受托經(jīng)濟責任的履行者，同時受托經(jīng)濟責任履行情況的監(jiān)督者。與公司治理中所存在的委托代理問題不同，國家治理主要針對對公共權(quán)力行使以及公共資源配置的監(jiān)督和控制。因而，國家治理的核心是推動公共資源高效合理地配置，監(jiān)督公權(quán)力合法、透明地運行，妥善處理或平衡不同利益群體的利益訴求，對公共受托經(jīng)濟責任的履行起到保駕護航的作用。所以，建立合理有效的國家治理結(jié)構(gòu)非常重要。一個高效的國家治理結(jié)構(gòu)主要包括以下方面：問責機制、參與機制、公溝通機制和監(jiān)督機制。問責機制是對政府行政部門或行政人員，對其工作中由于履行職責不當，造成行政效率低下乃至損害社會公眾的合法權(quán)益的行為，進行責任追究的制度安排。參與機制是指社會各界通過信訪、參加聽證會等官方媒介或者在第三方媒體提出與公共服務有關(guān)的建議的制度。監(jiān)督機制是對政府行政部門及行政人員行使公共權(quán)力的過程、結(jié)果進行監(jiān)督的制度安排。溝通機制是參與治理的各方有關(guān)溝通渠道、溝通環(huán)境的制度安排。

一、經(jīng)濟責任審計在國家治理中的作用

1.各級人大行使經(jīng)濟責任審計委托權(quán)以及建議權(quán)能夠促進國家治理參與機制的有效運行。各級人大通過行使經(jīng)濟責任審計委托權(quán)，可以代表社會公眾參與國家治理。如果行政事業(yè)部門及其工作人員履責不當乃至濫用權(quán)力，各級人民代表大會有權(quán)代表公眾意愿，合理行使國家權(quán)力，委托各級政府的審計機構(gòu)對相關(guān)責任領導進行經(jīng)濟責任審計。而對于在相關(guān)人員經(jīng)濟責任審計中審計發(fā)現(xiàn)的問題，人民代表大會可以向相關(guān)部門提出整改意見，真正地代表社會公眾行使參與權(quán)，推動國家治理機制的完善。

2.經(jīng)濟責任審計對政府機構(gòu)“一把手”受托經(jīng)濟責任履行情況審計，可以促進國家治理問責機制的建立與完善。問責機制是現(xiàn)代國家治理中的應有之義，行政主管部門需要對履行公共受托責任的下級行政機構(gòu)的領導干部進行問責，以強化內(nèi)部管理，推動政府經(jīng)濟責任的有效履行。經(jīng)濟責任審計是進行問責的一種重要手段，而問責機制的有效實施也可以推動經(jīng)濟責任審計的發(fā)展。通過對各個政府機關(guān)“一把手”任職期間財務收支行為、內(nèi)部控制執(zhí)行情況以及職能履行情況等方面進行審計，從而對領導干部的職務履行情況提出全面的評價，為問責機制的實施提供審計意義上的證據(jù)，以推動問責機制的合法化、常態(tài)化，提高國家治理效率。

3.經(jīng)濟責任審計通過對監(jiān)督公權(quán)力的執(zhí)行情況，可以發(fā)揮國家治理監(jiān)督機制的作用。按照公共委托代理理論，政府機關(guān)的代理行為具有壟斷性、強制性以及信息不對稱性等特點，所以必須要有監(jiān)督機制去監(jiān)督公權(quán)力的執(zhí)行。在我們國家，紀檢監(jiān)察部門和政府審計部門都是政府部門公共權(quán)力的監(jiān)督機構(gòu)。經(jīng)濟責任審計是對各個政府職能機構(gòu)第一負責人的公共受托經(jīng)濟責任履行情況的審計；政府機關(guān)領導干部職務權(quán)、責理應具有對稱性，對其職務履行情況進行的審計，同時也是對其權(quán)力運用情況的審計。由于經(jīng)濟責任審計具有預防、糾偏以及揭露的作用，所以經(jīng)濟責任審計可以對領導干部受托經(jīng)濟責任履行情況進行有效的監(jiān)督，以完善國家治理監(jiān)督機制。

4.經(jīng)濟責任審計公告制度可以使社會公眾對政府公共權(quán)力運行情況的知情權(quán)得以實施，進而促進國家治理中溝通機制的建立與完善?，F(xiàn)在，很多省、市己實施了經(jīng)濟責任審計公告制度，即在進行經(jīng)濟責任審計前，將相關(guān)的擬實施的經(jīng)濟責任審計項目予以公示；在經(jīng)濟責任審計結(jié)束后，將相關(guān)的經(jīng)濟責任審計報告也進行公示。在經(jīng)濟責任審計實施之前進行審計項目公示，能夠使廣大社會公眾對經(jīng)濟責任審計進展情況監(jiān)督，對于相關(guān)責任人員的違法，及時向紀檢監(jiān)察部門舉報；而在經(jīng)濟責任審計實施后，通過公示經(jīng)濟責任審計報告，能夠使廣大干部群眾了解被審人員受托經(jīng)濟責任履行情況，解決社會公眾對經(jīng)濟責任審計結(jié)果知情權(quán)的問題。因而，在經(jīng)濟責任審計過程中，通過公告制度，社會公眾可以及時了解政府經(jīng)濟責任審計過程和審計工作情況，進而在政府與社會公眾之間建立有效的溝通渠道，進而完善國家治理溝通機制。

二、如何推動經(jīng)濟責任審計工作

綜上，本文認為經(jīng)濟責任審計在規(guī)范黨政領導干部經(jīng)濟行為、預防和懲治腐敗、推動和完善國家治理方面都發(fā)揮了重要作用。但是，經(jīng)濟責任審計參與國家治理的機制和范圍還有待進一步擴展，筆者認為可以從以下三個方面入手來推動經(jīng)濟責任審計工作。

1.建立經(jīng)濟責任審計評價體系。對于經(jīng)濟責任審計評價體系問題，理論界已經(jīng)進行了多年的研究，取得了一些成果，但是總體效果還不夠理想。經(jīng)濟責任審計評價實質(zhì)與經(jīng)濟責任審計結(jié)論相適應的方法體系，所以評價體系中不只是一個單純的指標體系，還應包括審計重點、評價標準和評價方法等。而處于評價體系核心地位的評價指標，應與相應的審計內(nèi)容相適應。對于不同的審計內(nèi)容，根據(jù)其重要程度賦予其不同的權(quán)重。在實施中，首先賦予各審計內(nèi)容一個基礎分，然后對不同的審計內(nèi)容根據(jù)履行情況進行加分或減分，最后計算出總分并以此作為確定審計結(jié)論的依據(jù)，這樣審計結(jié)論的質(zhì)量就得到了保證，經(jīng)濟責任審計才能更好地服務于國家治理。

2.建立全新的經(jīng)濟責任報告體系。經(jīng)濟責任審計報告主要包含兩層含義：一是反映經(jīng)濟行為責任內(nèi)容的報告體系；二是按規(guī)定要求編制經(jīng)濟責任審計報告以說明責任履行狀況。經(jīng)濟責任報告體系可以提供被審領導干部相關(guān)公共受托經(jīng)濟責任履行情況的信息，是經(jīng)濟責任審計的重要前提和基礎。該報告體系可以滿足利益相關(guān)者對行政事業(yè)單位領導受托公共經(jīng)濟責任履行情況的信息需求，更好地完善國家治理服務。具體而言，經(jīng)濟責任報告體系可包含以下六個方面的內(nèi)容：（1）政府機關(guān)預算執(zhí)行情況報告；（2）政府機關(guān)年度會計報告；（3）政府治理結(jié)構(gòu)報告；（4）政府經(jīng)營活動及目標實現(xiàn)程度報告；（5）政府社會責任報告；（6）政府可持續(xù)發(fā)展報告。

3.建立注冊經(jīng)濟責任審計師制度。由于審計工作的嚴肅性，同時考慮到經(jīng)濟責任審計工作在國家治理中發(fā)揮的重要作用，而且經(jīng)濟責任審計在審計目標、審計內(nèi)容、審計方法以及審計報告等方面與社會審計或其他政府審計存在差異，所以從事經(jīng)濟責任審計的相關(guān)人員必須具備較強的專業(yè)勝任能力。在發(fā)達國家審計實務發(fā)展過程中，按照細分的審計類型，成立了很多相應的職業(yè)審計協(xié)會，并實施了審計師注冊制度。

現(xiàn)階段，無論是行政事業(yè)單位，還是國有或控股企業(yè)都屬于經(jīng)濟責任審計的工作范圍。這些部門的領導干部一旦離任，都應實施經(jīng)濟責任審計；再者，出于管理的需要，有時還要進行領導干部在任經(jīng)濟責任審計。就我國政府審計的發(fā)展趨勢來看，在任經(jīng)濟責任審計的力度還會逐漸加大。在我國政府各級審計機關(guān)工作人員有限的情況下，要完成經(jīng)濟責任審計的任務并保證審計質(zhì)量，筆者認為可以考慮建立注冊經(jīng)濟責任審計師制度，這樣的資格考試可以篩選合格的經(jīng)濟責任審計師，從而整合社會審計資源，提高經(jīng)濟責任審計人員整體素質(zhì)。

政府審計機關(guān)可以在經(jīng)濟責任審計項目立項后，成立項目組，小組負責人由各級審計機關(guān)業(yè)務骨干擔任，小組工作成員可以由外部的注冊審計師擔任，以有效利用社會審計資源，促進經(jīng)濟責任審計工作的開展。另一方面，在實施經(jīng)濟責任工作的過程中，政府審計機關(guān)也可以利用社會審計和機關(guān)內(nèi)部審計的結(jié)論，從而提高經(jīng)濟責任審計的效率。建立注冊經(jīng)濟責任審計師制度可以提升政府經(jīng)濟責任審計工作人員職業(yè)素質(zhì)，提高經(jīng)濟責任審計工作的效率，為進一步擴大經(jīng)濟責任審計的廣度和深度奠定人力基礎，進而強化國家治理，提升國家治理效率。

[1]廖義剛，陳漢文.國家治理與國家審計：基于國家建構(gòu)理論的分析.審計研究，2012.（2）

[2]章軻.基于國家產(chǎn)權(quán)理念的國家審計本質(zhì)研究.審計研究，2012（6）

[3]李嘉明，劉永龍.國家審計服務國家治理的機制和作用比較.審計研究，2012.（6）

（作者單位：晉中市審計局 山西晉中 030600）

（責編：若佳）（責編：李雪）（責編：若佳）

F239.47

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1004-4914（2014）05-141-02