蔣淑玲

財政支農(nóng)制度效率研究

蔣淑玲

近幾年來，中央和地方陸續(xù)出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了支農(nóng)投入，但財政支農(nóng)資金滲漏和損失仍然很嚴(yán)重，使用效率不高。本文從財政支農(nóng)制度層面分析了財政支農(nóng)管理工作中的主要問題，并提出了相應(yīng)的建議。

財政；支農(nóng)；效率；制度

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定、國家自立的基礎(chǔ)，也是受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重約束的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)始終受到政府的干預(yù)和扶持。財政農(nóng)業(yè)支持的目的是矯治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的市場失靈和保護(hù)農(nóng)民利益。如果不及時改善政府支農(nóng)資金的效率問題，中央增加再多的資金也難達(dá)到財政農(nóng)業(yè)支持的目的，國家財力是有限性的，財政農(nóng)業(yè)支持水平不可能無限度增加，因此，如何提高財政農(nóng)業(yè)支持效率，發(fā)揮財政支農(nóng)資金的導(dǎo)向性作用，是公共財政體制下我國財政農(nóng)業(yè)支出管理工作中面臨的主要問題。

一、中央加大支農(nóng)投入，在支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用

財政支農(nóng)資金投入總量增長較快，直接用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支出比例增加。從投入方面看，衡陽市財政支農(nóng)資金投入總量增長84%，其中中央財政支農(nóng)投入同期增長92%，比地方財政支農(nóng)投入同期增幅高出14個百分點。

用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷加大，促進(jìn)了增糧增收。2010年，各級財政對衡陽市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入為13.6億元，比2009年增長39%。上述投入的增加，促進(jìn)了衡陽市增糧增收，與2009年相比，衡陽市2010年的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值增長了23%，糧食總產(chǎn)量增長了7%，農(nóng)民人均純收入增長了17%。

二、財政支農(nóng)資金滲漏和損失嚴(yán)重，使用效益不高

本人組織的衡陽市新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)衡陽財政支農(nóng)資金的漏出量占總投入的比重不低于30%，甚至可能高達(dá)70%。

（一）財政支農(nóng)信息傳達(dá)不通暢

國家該補(bǔ)助多少給農(nóng)民,標(biāo)準(zhǔn)到底怎么訂的?農(nóng)民們都不懂這些,只能任由上面的領(lǐng)導(dǎo)說了算，而基層政府財政開支詳細(xì)賬目不能做到公開透明，基層干部往往從中弄虛作假，層層克扣、為自己牟取私利，真正到老百姓手里又有幾何呢？

國家的政策對于老百姓來說那總是好的，尤其是現(xiàn)在大搞建設(shè)社會主義新農(nóng)村，作為基層的農(nóng)村群眾那應(yīng)該是受益非淺，但是在某些人的操縱下就變質(zhì)變味了。中央只管往下?lián)芸?，也不查查使用情況。比如說退耕還林，說國家補(bǔ)貼每畝地50元錢。只是老百姓上報1.2畝，但是你發(fā)現(xiàn)那些平日里不下地的村干部，卻是幾十上百畝！遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的老百姓，村干部報的面積和實際老百姓報的差額到哪去了？農(nóng)村打的井、修的堰，很多在糊弄上層。井下邊不管挖得啥樣，井口只埋一截水泥管子就成一口井了，就把補(bǔ)助款騙到手了。國家給的水利工程款，修的水利工程全是擺設(shè)，農(nóng)民用水時根本沒水，工程質(zhì)量更是豆腐渣工程。說是村村通公路，結(jié)果路是修起來了，還沒走上一年的路就到處是大坑，水泥的厚度還沒有10CM，可上面還通過驗收了！3月份的款說是批下來了，但現(xiàn)在5月底了還沒到帳,其實款被某些部門故意截留了。

（二）財政資金的使用缺乏必要的約束

下面向上面請求支持，或爭取項目或爭取資金，往往都是分管領(lǐng)導(dǎo)說了算。給還是不給，給多給少，給A或B，也是握有重權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)說了算。碰上一個貪念的領(lǐng)導(dǎo)來說，自然是要雁過拔毛，給下面辦妥事了，自然得意思意思一下；雙方都是心照不宣，按某些潛規(guī)則來行事，往往是支農(nóng)資金撥10萬，農(nóng)民能受益四五萬就不錯了。

（三）招標(biāo)，使扶貧資源使用效果不及原來的十分之二三

新農(nóng)村建設(shè)省部下?lián)苜Y金大約占工程款的一半，而縣、鎮(zhèn)這一級根本拿不出錢。他們出具配套資金的證明，只是為了爭取省部的下?lián)苜Y金而已！工程款的另一半得靠村民集資和爭取捐助。現(xiàn)在，農(nóng)村做一點公共設(shè)施都要招標(biāo)了，似乎這就是公平的制度。但是在一個不發(fā)達(dá)的地方，不能形成充分的市場競爭，在這樣的情況下，招標(biāo)就是幾個干部和幾個他們招來的“哥們”之間的公開的、合法的“灰色交易。”在招標(biāo)的游戲中，既沒有充分的市場競爭，又沒有民主監(jiān)督，99%的人被排斥在外，這樣的招標(biāo)只能是權(quán)錢的合謀。本來可以10萬干好的事情，預(yù)算達(dá)到50萬；而且國家投入農(nóng)村的“六小建設(shè)”本來可以組織農(nóng)民干，實行以工代賑，最后也來一個招標(biāo)。弄得國家出了錢農(nóng)民卻怨聲載道，對于扶貧資源的效率越來越低的問題應(yīng)該引起反思了。

（四）國家支農(nóng)補(bǔ)貼方式不合理

為了發(fā)展糧食生產(chǎn)，這幾年國家出臺了一系列惠農(nóng)政策，如：取消農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)民發(fā)放糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)，實行糧食收購保護(hù)價等等。毋庸置疑，這些政策在確保糧食安全生產(chǎn)、保護(hù)糧農(nóng)利益等方面發(fā)揮過重要作用。但是，經(jīng)過幾年的實際操作，政策本身存在的和在執(zhí)行中暴露出來的問題也越來越明顯，一是有些補(bǔ)貼資金的實際發(fā)放對象不合理，比如種糧補(bǔ)貼，應(yīng)該作為生產(chǎn)性補(bǔ)貼補(bǔ)貼給種糧戶，而實際操作中卻是補(bǔ)貼給了稻田的承包戶，稻田的承包戶種糧與不種糧、收成如何都可以拿到，農(nóng)民種糧積極性還是不高。

（五）對土地的高度計劃控制，是農(nóng)民的土地權(quán)利受到限制和侵害的制度根源

當(dāng)前中國對土地的高度計劃控制制度，早已成為問題和麻煩的淵藪。一方面侵害農(nóng)民權(quán)利、制造社會矛盾，另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率?？梢哉f，這一制度如不進(jìn)行根本性的改革，那么中國經(jīng)濟(jì)的市場化、縮小征地范圍、保障農(nóng)民權(quán)利等改革目標(biāo)，都將成為空話。

三、提高財政支農(nóng)資金效率政策建議

（一）加強(qiáng)對財政支農(nóng)預(yù)算制定和預(yù)算支出的監(jiān)督

第一，全面。所有收支必須列在預(yù)算里面，沒有列在上面的，就不能收支。

第二，具體。縱觀現(xiàn)在的預(yù)算案，寫得太籠統(tǒng)了。比如說，預(yù)算上，寫一個“塘壩加固”，就可以列支幾十萬了。建議必須把列支的內(nèi)容，做到買2個燈泡、3個茶杯等都要寫清楚的詳細(xì)程度。

第三，透明。行政機(jī)關(guān)普遍建立有自己的網(wǎng)站，其所有行政活動，除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的以外，要隨時公開，支農(nóng)資金執(zhí)行的規(guī)則和各個環(huán)節(jié)的程序，都能做到公開透明，并受到非常有效的監(jiān)督。老百姓可以從網(wǎng)站上下載各級政府的詳細(xì)支農(nóng)資金信息，利用億萬網(wǎng)民強(qiáng)大的輿論監(jiān)督力量，使社會的不良現(xiàn)象在眾多公民的注視下無處遁形也無法狡辯，當(dāng)事者形成巨大心理壓力，使長期存在的關(guān)系網(wǎng)人情網(wǎng)失去力量，也保障了老百姓的知情權(quán)。

第四、借鑒國際慣例推行國庫集中收付制度，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理財政支農(nóng)資金。通過建立國庫單一賬戶來實現(xiàn)對財政支農(nóng)資金的監(jiān)管，在完善的財政支農(nóng)資金預(yù)算體系的支持下最大限度地減少財政支農(nóng)資金的庫外沉淀和閑置浪費，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，實行“管錢的不用錢，用錢的不管錢”，割斷支出與收入的聯(lián)系，增強(qiáng)財政管理透明度。

第五、正式啟動預(yù)算績效管理改革。要求50萬元以上的項目資金支出，在編制年度預(yù)算時同步編制績效目標(biāo)，以后年度將對所有項目資金使用全部納入績效目標(biāo)申報管理范圍。預(yù)算績效管理工作的正式啟動，將為科學(xué)合理安排財政支農(nóng)資金，提高財政支農(nóng)資金使用績效，提高政府的公信力，密切黨群、干群關(guān)系發(fā)揮重要作用。

（二）賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

十八屆三中全會提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。不過，18屆三中全會的上述方針，仍只是綱領(lǐng)性、原則性的方向，還需要配套的改革措施跟進(jìn)，才能保證其落實。其中，最為迫切是對憲法和法律中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。

（三）改革支農(nóng)補(bǔ)貼方式

政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)得到了社會擁護(hù)，但需要指出的是，國家給農(nóng)民的補(bǔ)貼方式應(yīng)適時變革。糧食直補(bǔ)方式很好，但應(yīng)補(bǔ)貼種糧人而非土地承包人，這樣農(nóng)村土地荒廢，大家都種一季稻的局面就會大大改觀。糧食短缺時，政府不必補(bǔ)生產(chǎn)，而應(yīng)放開糧價，轉(zhuǎn)而補(bǔ)貼城鎮(zhèn)低收入者買米；相反若糧食過剩，政府也不必補(bǔ)流通，而應(yīng)補(bǔ)貼農(nóng)民休耕。糧食過剩時補(bǔ)貼休耕，主要是考慮兩點：一是避免農(nóng)民賣糧難；二是“保護(hù)價”收購成本太高。要知道，糧食是保鮮商品，過上三五年就變質(zhì)，這樣過多地儲備糧食就不如適度儲備耕地。萬一哪天糧食少了，政府讓農(nóng)民復(fù)耕就是了。糧食生產(chǎn)周期不長，就三四個月，只要政策對頭，糧價足夠高，何愁農(nóng)民不種糧呢？

（四）加強(qiáng)審計力度

審計部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對支農(nóng)專項資金和建設(shè)項目的全程跟蹤檢查與績效評估，嚴(yán)肅查處資金分配、管理和使用中的違法違規(guī)問題，追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保財政支農(nóng)資金安全、規(guī)范、高效地使用。

課題成果：

本文系湖南省教育廳廳課題《財政支農(nóng)效率研究研究》的部分成果。

[1]十八屆三中全會《決定》、公報、說明(全文).中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)綜合.2013.11.18.

[2]王東京.學(xué)者撰文談提高農(nóng)民收入:政府適當(dāng)放開糧食價格.人民日報海外版2010.01.28.

[3]陳蕎.制度反腐專家：反腐可設(shè)政改特區(qū)先行“治本”.京華時報2013.11.10.

（作者單位：衡陽財經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）