郝潔

一、新形勢下我國利用外資的國際國內(nèi)條件發(fā)生深刻變化

（一）國際直接投資復(fù)蘇勢頭疲弱，各國吸引FDI的競爭更趨激烈

2008年國際金融危機(jī)后，國際直接投資流入的增長趨勢和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著變化。一是全球FDI流入金融危機(jī)后深度下滑，全球國際直接投資資本減少。全球外商直接投資（FDI）流入在2009年降至最低點(diǎn)1.2萬億美元，相比2007年的最高值2萬億美元下降了39.3%。其后，在2010年和2011年回升，達(dá)到1.65萬億。然而2012年，隨著歐債危機(jī)逐步發(fā)酵以及發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體增長疲弱，全球流動(dòng)性總體減弱，導(dǎo)致全球FDI流入再度下降18%，降至1.35萬億美元。2013年，在發(fā)展中國家吸收外資大幅增長的推動(dòng)下，全球外國直接投資（FDI）流入約為1.46萬億美元。二是發(fā)展中國家FDI流入比重超發(fā)達(dá)國家，成為推動(dòng)全球FDI流入回升的主要?jiǎng)恿?。從全球FDI流入增長結(jié)構(gòu)上看，2008年以來美歐等發(fā)達(dá)國家FDI流入顯著下降，比重由2007年的65.9%下降至2013年的39.4%，而同期發(fā)展中國家FDI流入占全球比重則由29.4%上升為51.9%，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢，并自2012年超過發(fā)達(dá)國家FDI流入規(guī)模。三是我國在全球FDI流入的重要性日益突出。金融危機(jī)后，我國利用外資規(guī)模在2009年出現(xiàn)小幅下降，其后依然保持了平穩(wěn)上升。2013年我國利用外資達(dá)1187.2億美元，同比增長4.8%。危機(jī)后我國利用外資在全球中的比重顯著上升，占全球FDI流入比重由2007年的3.7%上升至2013年的8.1%。我國依然是全球最具吸引力的外商直接投資目的地。

各國吸引FDI的競爭日趨激烈。金融危機(jī)后，全球外商直接投資中斷了危機(jī)前的上升勢頭，呈現(xiàn)收緊態(tài)勢。從發(fā)達(dá)國家看，吸引外商直接投資的內(nèi)在動(dòng)力更強(qiáng)。一是國際金融危機(jī)與歐債危機(jī)后，美歐等主要發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，流動(dòng)性減弱，急需通過吸引外資注入流動(dòng)性。二是危機(jī)后促進(jìn)就業(yè)成為美歐等發(fā)達(dá)國家政府要解決的首要問題。各國政府均希望通過吸引外商投資，尤其是綠地投資，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。三是危機(jī)后，“再工業(yè)化”作為其重塑競爭優(yōu)勢的重要戰(zhàn)略，政府積極著手改善投資經(jīng)商環(huán)境以吸引投資，振興實(shí)業(yè)。從發(fā)展中國家看，危機(jī)后吸引外資的能力普遍增強(qiáng)。巴西、俄羅斯、印度、智利、印尼等國吸引外資的規(guī)模與能力明顯上升。以上國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與我國接近，吸引外資以勞動(dòng)密集型和資源密集型為主，因而與我國利用外資形成了明顯的競爭關(guān)系，甚至對我國構(gòu)成了一定的替代。

（二）國際直接投資規(guī)則向高標(biāo)準(zhǔn)、高開放度趨勢發(fā)展

金融危機(jī)后國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)入變革與調(diào)整期。美歐正在聯(lián)手重塑全球貿(mào)易投資規(guī)則體系，對現(xiàn)有多邊體系產(chǎn)生重大影響。更開放的市場準(zhǔn)入，更高標(biāo)準(zhǔn)的透明度要求、環(huán)境勞工標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)將是新的國際投資規(guī)則的發(fā)展方向。

2012年美國對雙邊投資和保護(hù)協(xié)定（BIT）范本的修訂體現(xiàn)了其所要倡導(dǎo)的國際投資新規(guī)則的主要內(nèi)容，該范本對于國際投資規(guī)則的變革將產(chǎn)生顯著影響。美國2012年BIT模板傾向于提高東道國在透明度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境以及勞工標(biāo)準(zhǔn)等方面的義務(wù)。該模板是未來發(fā)達(dá)國家構(gòu)建國際投資新規(guī)則價(jià)值取向的集中體現(xiàn)，很可能逐步以TPP、TTIP以及其他雙邊及多邊投資協(xié)定的形式得以進(jìn)一步廣泛適用，進(jìn)而形成國際投資規(guī)則的新標(biāo)準(zhǔn)。

中國已由過去單純的吸引外資的東道國發(fā)展為既是吸引外資大國又是對外投資大國的雙重身份。融入國際投資規(guī)則體系，構(gòu)建有利于我國利用外資和對外投資的投資規(guī)則至關(guān)重要。因而我們須接納國際投資規(guī)則的發(fā)展趨勢，并在其調(diào)整過程中構(gòu)建適合我國國情的利用外資規(guī)則體系。

（三）我國吸引外資的優(yōu)勢由低成本和優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向廣闊市場、綜合配套和軟環(huán)境

長期以來，外商來華投資主要看中我國勞動(dòng)力和土地等要素價(jià)格優(yōu)勢，對外資的各種優(yōu)惠政策進(jìn)一步強(qiáng)化了這種優(yōu)勢。在改革開放引進(jìn)外資的前20年中，主要通過優(yōu)惠的稅收政策擴(kuò)大利用外資規(guī)模，提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。隨著我國外向型經(jīng)濟(jì)水平的提高，利用外資策略由數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。國家開始弱化稅收優(yōu)惠力度，取消外資的“超國民待遇”而逐步實(shí)行內(nèi)外資統(tǒng)一的“國民待遇”?！吨腥A人民共和國企業(yè)所得稅法》實(shí)現(xiàn)了兩稅合一，意味著對外商投資企業(yè)實(shí)行國民待遇又前進(jìn)了一大步。

我國經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，環(huán)境、勞工等標(biāo)準(zhǔn)的提升以及外資優(yōu)惠政策的調(diào)整，使得我國利用外資傳統(tǒng)的成本優(yōu)勢、優(yōu)惠政策優(yōu)勢下降，吸引外資的新優(yōu)勢主要來自于廣闊市場、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)綜合配套和投資軟環(huán)境。目前外商來華投資已由低成本和優(yōu)惠政策驅(qū)動(dòng)向廣闊市場及綜合配套驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。在市場、基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)配套方面我國已經(jīng)具備較好的條件，當(dāng)前迫切需要改善投資軟環(huán)境以提高我國利用外資優(yōu)勢。把利用外資從主要依靠生產(chǎn)成本優(yōu)勢轉(zhuǎn)到依靠投資環(huán)境等綜合優(yōu)勢上來。

二、當(dāng)前我國利用外資領(lǐng)域需突破的重要問題

（一）應(yīng)構(gòu)建符合我國開放水平的負(fù)面清單準(zhǔn)入模式

1、當(dāng)前負(fù)面清單準(zhǔn)入模式成為國際投資規(guī)則的發(fā)展趨勢

在美國的主導(dǎo)推動(dòng)下，國際投資規(guī)則體系正在向更高標(biāo)準(zhǔn)和更高的開放度發(fā)展。負(fù)面清單外資準(zhǔn)入模式成為國際投資規(guī)則的主流模式。美國迄今已與46個(gè)國家締結(jié)的雙邊投資協(xié)定、與20個(gè)國家簽訂的包含投資章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定，幾乎都采用了負(fù)面清單模式。美國以簽署自貿(mào)區(qū)協(xié)定和雙邊投資協(xié)定為基礎(chǔ)，構(gòu)建了負(fù)面清單模式下的國際投資規(guī)則體系。負(fù)面清單模式下，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管及董事會(huì)國籍要求等方面的管理措施均以清單方式列明。目前全球至少有77個(gè)國家在FTA或BIT協(xié)定中采用了負(fù)面清單模式。

2、構(gòu)建我國負(fù)面清單外資準(zhǔn)入模式有助于在國內(nèi)外為投資者創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境

從國外看，中國正在由利用外資大國轉(zhuǎn)變對利用外資與對外投資大國的雙重身份，需要通過與美國在內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)體締結(jié)雙邊投資協(xié)定，確立更高層級(jí)的法律框架，融入國際投資規(guī)則體系，從而提升中國投資者在東道國的權(quán)益保障水平，促進(jìn)對外投資。從國內(nèi)看，采用負(fù)面清單的外資準(zhǔn)入模式與我國正在推進(jìn)的行政審批制度改革的方向是一致的，有利于為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、美國構(gòu)建負(fù)面清單準(zhǔn)入模式的基本邏輯是將國內(nèi)法中現(xiàn)存或未來可能納入的與承諾不符的內(nèi)容盡可能納入負(fù)面清單

美國在簽署的FTA的投資章節(jié)及BIT協(xié)定中對投資領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入構(gòu)建了基本的負(fù)面清單模式。首先，在協(xié)定正文條款中，對投資本國所有行業(yè)做出正面承諾。包括賦予外國投資者國民待遇和最惠國待遇；承諾不向外國投資者施加業(yè)績方面的要求；承諾不要求外國投資企業(yè)必須任命特定國籍的人作為高級(jí)管理人員或董事會(huì)成員。

其次，在協(xié)定附件中，美國和對方締約國各自以負(fù)面清單的模式列出不適用上述待遇或承諾的保留行業(yè)。負(fù)面清單的主要內(nèi)容包括措施列表、行業(yè)清單、不適用的具體協(xié)議條款、針對本行業(yè)監(jiān)管的本國法規(guī)名稱和內(nèi)容以及執(zhí)行的政府層級(jí)等。

第三，目前美國較為典型的協(xié)定模式是通過三個(gè)附件明確負(fù)面清單的所有內(nèi)容，分別是措施列表、行業(yè)清單以及金融業(yè)列表。附件一是措施列表，在這部分中列出了締約國各方要求的所有與正文協(xié)定的國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求及高管人員這四項(xiàng)正面承諾不符的所有措施，列明措施實(shí)施的行業(yè)、政府層級(jí)、法規(guī)出處以及不符事項(xiàng)的具體解釋。附件二是行業(yè)清單，雙方各自列出對于特定行業(yè)或子行業(yè)現(xiàn)存或未來采取措施的與正文承諾國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求及高管人員這四項(xiàng)不符的所有內(nèi)容。美國的行業(yè)清單中主要包括通訊、有線電視、社會(huì)服務(wù)、運(yùn)輸、與少數(shù)族群相關(guān)的產(chǎn)業(yè)等。在最惠國待遇方面，美國對于該協(xié)定生效前已簽署的多雙邊協(xié)定中承諾的條款不適用最惠國待遇；對于該協(xié)定生效后簽署的多雙邊協(xié)定，則明確航空、漁業(yè)、海事、電信行業(yè)不適用最惠國條款。除了措施列表和行業(yè)列表之外，美國將金融服務(wù)單獨(dú)列入附件三。在聯(lián)邦政府層面，將銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)國內(nèi)法中現(xiàn)有的、不符合國民待遇和最惠國待遇的措施列入。在州政府層面，則給予地方一攬子豁免權(quán)，納入所有現(xiàn)存的不符四項(xiàng)承諾的州政府措施。

從美國的國內(nèi)法看，并未出臺(tái)統(tǒng)一的負(fù)面清單列明所有對于外國投資有限制的行業(yè)。被限制的行業(yè)以及限制的方式散見于美國聯(lián)邦法律和個(gè)別州的法律。美國聯(lián)邦法律對外國投資有明確限制的行業(yè)主要包括海運(yùn)業(yè)、捕魚業(yè)、核電業(yè)、廣播通信業(yè)和國內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)等。綜上，美國構(gòu)建其負(fù)面清單的基本邏輯是將國內(nèi)法與協(xié)定條款有效銜接，即將國內(nèi)法中現(xiàn)存或未來可能納入的與協(xié)定正文四項(xiàng)承諾不符的內(nèi)容盡可能納入負(fù)面清單內(nèi)容。

4、我國在上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單外資準(zhǔn)入模式的實(shí)踐

2013年9月上海市政府公布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，開啟了我國負(fù)面清單模式的實(shí)踐。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》（2011年版）分類編制，包括18個(gè)行業(yè)門類，190條管理措施，約占試驗(yàn)區(qū)內(nèi)1069個(gè)小經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的17.8%。對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制（國務(wù)院規(guī)定對國內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外）；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。

當(dāng)前中美雙邊投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)性談判正在推進(jìn)中，我國負(fù)面清單的確定是談判的核心內(nèi)容。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的內(nèi)容基本上涵蓋了我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中限制類與禁止類的內(nèi)容。未來我國負(fù)面清單的確定應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步的調(diào)整與收縮，制定出既與對外資開放要求向適應(yīng)，又能與國際投資規(guī)則發(fā)展趨勢相銜接的適合我國發(fā)展水平的負(fù)面清單。

（二）推進(jìn)服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的適度有序開放

1、服務(wù)業(yè)成為我國利用外資的增長極，應(yīng)進(jìn)一步有序開放

我國服務(wù)需求快速擴(kuò)張，服務(wù)市場迅速擴(kuò)大，服務(wù)業(yè)成為利用外資的重要增長極。隨著居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及制造業(yè)對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)需求的大幅擴(kuò)張，以育幼養(yǎng)老、電子商務(wù)、技術(shù)研發(fā)、流程控制、市場營銷為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，服務(wù)市場潛力巨大，服務(wù)業(yè)在我國正迎來一個(gè)黃金發(fā)展時(shí)期。2012年我國服務(wù)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)達(dá)45.6%，2013年一季度服務(wù)業(yè)增加值超過工業(yè)，成為GDP最大的貢獻(xiàn)者。在此背景下，我國以制造業(yè)為主的FDI格局已轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)業(yè)為主。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2013年我國服務(wù)業(yè)實(shí)際使用外資614.5億美元，同比增長14.2%，服務(wù)業(yè)吸收外資增速明顯高于制造業(yè)。我國服務(wù)業(yè)利用外資比重由2002年的22%上升至2011年47%，比重首次超過制造業(yè)。2012年和2013年比重進(jìn)一步上升為48.2%和52.3%。

2、上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放的實(shí)踐

中國利用外資的重心從制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)，在服務(wù)業(yè)外資市場準(zhǔn)入和國民待遇方面仍有開放空間。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期。推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放。

上海自貿(mào)區(qū)是我國推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放的突破口。上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放的實(shí)踐中，一方面以負(fù)面清單的模式確定了我國服務(wù)業(yè)限制開放的基本范圍，為未來縮減清單范圍奠定了基礎(chǔ)；另一方面由國家各部委從正面出臺(tái)各項(xiàng)服務(wù)業(yè)開放的新政策。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)在金融、航運(yùn)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、社會(huì)服務(wù)六大領(lǐng)域擴(kuò)大開放。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案明確的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放六大領(lǐng)域23項(xiàng)措施。

三、政策建議

（一）合理構(gòu)建適合我國開放水平的負(fù)面清單

以將國內(nèi)法與負(fù)面清單合理銜接為原則，梳理我國國內(nèi)法中現(xiàn)存與國民待遇、最惠國待遇不相符合的條款。包括哪些行業(yè)仍存有業(yè)績要求、高管人員及董事會(huì)成員國籍要求以及股比要求；或哪些行業(yè)，尤其是幼稚產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、與國家安全緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)仍需要設(shè)置以上的不符措施。確定現(xiàn)階段仍有必要納入負(fù)面清單的相關(guān)不符措施。

借鑒美國和其他國家在負(fù)面清單列表中的有效做法。涉及國家安全和國計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持不適用國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求和高管人員要求等正面承諾。我國競爭力較弱的幼稚產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)盡量納入不符措施。美國與盧旺達(dá)簽署的BIT中在附件三中對州政府給予一攬子豁免，即將州政府級(jí)現(xiàn)存所有不符措施均納入?yún)f(xié)定中。我國應(yīng)明確地方需要納入負(fù)面清單的重點(diǎn)行業(yè)，以地方性法規(guī)的形式發(fā)布，并爭取在中美負(fù)面清單中以一攬子的形式納入不符措施及行業(yè)。

（二）逐步推進(jìn)重點(diǎn)服務(wù)業(yè)的有序開放

以上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)負(fù)面清單為基礎(chǔ)，深入研究金融、教育、文化及醫(yī)療行業(yè)進(jìn)一步開放市場準(zhǔn)入的步驟。以“有序”為開放原則，在我國重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)有開放水平上做出適度推進(jìn)。借鑒美國、韓國、新加坡以及印度等國家服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入模式。以上國家在其簽訂的投資負(fù)面清單中，均盡量將本國國內(nèi)法中的現(xiàn)有不符措施納入清單。我國也應(yīng)在服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入開放方面逐步開放，實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單有序的縮減。

服務(wù)業(yè)的有序開放應(yīng)首先明確目前仍須禁止開放的領(lǐng)域，將確需保護(hù)的產(chǎn)業(yè)列入禁止范圍。其次，對目前列入負(fù)面清單的行業(yè)的股權(quán)比重限制進(jìn)行梳理。保留需要中方控股或中外合資的行業(yè)。第三，逐步取消對于外資的業(yè)務(wù)范圍限制。應(yīng)根據(jù)以上三類限制方式，結(jié)合各行業(yè)的競爭力程度以及需受保護(hù)程度，逐步縮減負(fù)面清單的范圍。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）