馬傳松　朱撟

摘 要：公眾對政府的信任是社會穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)，事關(guān)執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性。隨著改革開放不斷向縱深推進(jìn)，公眾對政府尤其是地方政府的信任正在流失。出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的，除歷史文化因素外，主要原因在地方政府及其相關(guān)個(gè)人的行為，背離了人民群眾的愿望和利益，傷害了人民群眾的感情。

關(guān)鍵詞：公眾；政府；信任；穩(wěn)定；和諧

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）12-0260-05

自20世紀(jì)的德國社會學(xué)家齊美爾開啟關(guān)于信任問題的研究以來，信任問題得到了社會學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科的普遍關(guān)注。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，信任是一種非常復(fù)雜的心理態(tài)度和心理機(jī)制，是人們在一定條件下對符合自己利益和愿望的他人或組織予以相信并有所預(yù)期的一種心理傾向性。“所謂政府信任，就是社會公眾對政府及其行政人員行使權(quán)力從事公共管理和公共服務(wù)活動的一種信任心理。”[1] 表現(xiàn)為公眾對政府及其行政人員的認(rèn)可、支持、贊許等正面評價(jià)和合理期望。所謂公眾對政府的不信任，就是指政府的公共行政管理活動不能滿足甚至損害到公共利益，與公眾的普遍愿望和要求背道而馳的時(shí)候，公眾對政府及其行政人員的疏遠(yuǎn)、抱怨、指責(zé)、抗議等負(fù)面評價(jià)。我們以往一般認(rèn)為，只有資本主義制度下才廣泛存在公眾對政府的不信任問題，但進(jìn)入本世紀(jì)以來，中國接連發(fā)生了諸如貴州甕安、甘肅隴南、云南孟連、湖北石首等多起重大群體性事件以及“虎照門事件”、“三聚氰胺事件”、“俯臥撐”、“躲貓貓”事件、“鄧玉嬌案”、“湖北宜城最年輕市長”等等熱點(diǎn)事件，其社會影響巨大，所造成的損失和負(fù)面效應(yīng)是前所未有的，頻發(fā)的群體性事件和網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件凸顯出政府尤其是地方政府正在遭受前所未有的信任危機(jī)，表明公眾對于政府特別是地方政府的信任正在流失?？磥韺φ牟恍湃螁栴}并非資本主義所獨(dú)有，社會主義制度下也會發(fā)生。伴隨著社會轉(zhuǎn)型，中國社會已經(jīng)進(jìn)入矛盾凸顯期，如果不進(jìn)一步深化制度改革，中國公眾對地方政府的不信任問題還有加劇的可能。因此，深入、客觀、科學(xué)、綜合地審視中國社會轉(zhuǎn)型過程中公眾對政府尤其對地方政府的不信任問題，對于保持社會政治穩(wěn)定及和諧社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。

一、公眾對政府的信任流失及其危害

公眾對政府的信任是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，公眾對政府的信任是政府有效履行職能的基本前提；公眾對政府的信任是良好的社會秩序的基本保障；公眾對政府的信任是降低管理服?wù)成本的有效途徑。如果政府失去了公眾的信任，“如果信任危機(jī)不能得到解決，政府和社會之間所積累起來的矛盾不僅不能得到化解，甚至?xí)_化，從而導(dǎo)致執(zhí)政和治理危機(jī)，這些年來趨于頻繁的針對地方政府的社會暴力行為已經(jīng)說明了問題是何等嚴(yán)重?！盵2]所以，公眾對政府的信任流失不是一個(gè)簡單的心理學(xué)問題，而是一個(gè)嚴(yán)重的社會學(xué)問題、一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題，必須引起高度重視。

（一）公眾對政府的信任流失嚴(yán)重影響了黨的形象

中國共產(chǎn)黨從誕生的那一天起，就將為了人民群眾的解放和利益作為自己的奮斗目標(biāo)。一切為了群眾、一切依靠群眾，是共產(chǎn)黨的根本工作方法之一，是共產(chǎn)黨取得政權(quán)的最重要原因。革命戰(zhàn)爭時(shí)期是如此，和平建設(shè)時(shí)期亦是如此。因?yàn)槲覀兩钪裥南虮呈菉Z取政權(quán)的基本因素。三十多年的改革開放取得了舉世矚目的成就，從而贏得了廣大群眾的普遍認(rèn)同和稱贊，這是共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的主要來源。立黨為公、執(zhí)政為民的偉大形象，已經(jīng)深深地根植于人民群眾心中，這是通過幾十年的革命和建設(shè)累積起來的，來之不易。然而，進(jìn)入本世紀(jì)以來，公眾對大量的政府行為及其行政人員，產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，據(jù)人民論壇問卷中心的調(diào)查，超過一半以上的受訪者對政府的信任度是50%以下的[3]。來自中國社科院社會學(xué)所的全國社會狀況綜合調(diào)查結(jié)果也顯示，公眾對中央政府信任度最高，接近很信任，而對地方政府尤其是基層政府的信任度最低。越接近公眾的政府，越不能獲得公眾的信任[4]。這不僅破壞了公眾心目中政府的形象，而且將破壞黨在公眾心目中的形象，進(jìn)而影響黨在公眾心目中的崇高威信和執(zhí)政合法性。因?yàn)?，中國的歷史選擇了共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政、各民主黨派參政議政的政治制度，政府尤其是地方政府應(yīng)當(dāng)貫徹黨的方針和中央政府的政策。如果在此過程中，離公眾最近的地方政府、基層政府未能將黨的方針、中央政府的政策執(zhí)行到位，失去了公眾的信任，那么，這種不信任就會或遲或早傳遞到黨和中央政府的身上。因?yàn)?，在公眾看來，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，地方政府、基層政府是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府、基層政府。所以，我們不能因?yàn)楝F(xiàn)在公眾對黨和中央政府非常信任，就放任公眾對地方政府信任流失問題的關(guān)注程度。

（二）公眾對政府的信任流失將嚴(yán)重影響政府的執(zhí)行力。

提高執(zhí)行力是提高政府尤其是地方政府績效的重要手段和基本途徑。政府的政策制定、實(shí)施過程是政府績效的重要體現(xiàn)。良好的政府績效意味著政府以較低的“投入”取得了較高的“產(chǎn)出”。由于政府掌握的資源在一定歷史條件下是有限的，因此，政府必須在一定的價(jià)值理念的指導(dǎo)下，確定一定時(shí)期內(nèi)各種社會資源的流向和優(yōu)先順序。也就是說，一定時(shí)期內(nèi)，政府的政策不可能滿足所有階層的需要，有時(shí)甚至?xí)簳r(shí)犧牲某些階層的利益，這在社會轉(zhuǎn)型過程中尤其明顯。但這種社會資源流向和順序的確定，“必須在內(nèi)容和程序上具有公正性，不特意偏向和保護(hù)某個(gè)強(qiáng)勢階層或集團(tuán)的特殊利益，才會得到社會各階層成員的信任和贊同”[5]，在此情況下，即使部分利益受損的社會成員也能理解、支持政府的政策。這就為貫徹實(shí)施政策奠定了良好的社會心理基礎(chǔ)，從而大大提高政府的執(zhí)行力和管理績效?！胺駝t，政府的公共政策要么在喋喋不休的爭論中陷入僵持，要么在互不信任的氣氛中陷于流產(chǎn)?！盵5]從個(gè)人角度，德國社會學(xué)家盧曼曾經(jīng)說，當(dāng)一個(gè)人對社會完全失去信心時(shí)，早上甚至?xí)]有辦法從床上爬起來。從民族國家角度看，“一個(gè)缺乏信任的民族沒有希望，一個(gè)缺乏信任的國家沒有未來?！盵6]從政府的角度看，一個(gè)缺乏公眾信任的政府沒有權(quán)威，一個(gè)缺乏公眾信任的政府沒有執(zhí)行力。endprint

（三）公眾對政府的信任流失會大大增加社會管理的成本。

“從契約論的角度看，公眾和政府間的關(guān)系是一種典型的‘委托—代理關(guān)系。公眾通過代議機(jī)構(gòu)將行政權(quán)委托給政府行使，同時(shí)根據(jù)自身的利益需求和愿望對政府的地位、性質(zhì)、角色和作用及其行動方式等投以主觀期待，期望政府能夠創(chuàng)造更多的公共價(jià)值，滿足公眾和社會的利益需求。當(dāng)政府的行政行為與公眾的期許相一致時(shí)，公眾就會對政府活動予以積極認(rèn)可和贊同，自然也會信任政府?！盵1]由此可見，相互信任是履行這一契約的核心和關(guān)鍵。公眾對政府的信任增加了政府在這一契約關(guān)系中的安全感，減少了政府對公眾的提防，同時(shí)也表明公眾對政府能力的一種信心?！皬慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，信任的經(jīng)濟(jì)意義在于它可以降低交易成本，從而節(jié)約一定的經(jīng)濟(jì)成本?！盵7]無論從契約論還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公眾與政府之間都是一種平等合作的關(guān)系，平等的合作需要雙方之間的相互信任，否則達(dá)成合作協(xié)議及監(jiān)督合作協(xié)議實(shí)施的經(jīng)濟(jì)成本、社會成本就會非常高。“合作者之間是否相互信任以及相互信任的程度的高低，直接關(guān)系到合作效率的高低?！盵7] 在政府與公眾之間如果信任度低，行動雙方就會相互猜疑、相互對立，大量精力都用于搜集、處理對方的所謂“問題”信息，并通過各種途徑來防范對方的可能侵害，這必然增加社會管理的成本。不僅如此，信任還具有將復(fù)雜問題簡單化的功能，從而有利于降低雙方的各種交易合作成本，“信任強(qiáng)化現(xiàn)有的認(rèn)識和簡化復(fù)雜的能力，強(qiáng)化與復(fù)雜的未來相對應(yīng)的現(xiàn)在的狀況。信任增強(qiáng)了對不確定性的寬容，從而增加了人們行動的勇氣和可能性?！盵8]對政府而言，信任的簡化功能，能使公眾在多數(shù)情況下以積極的態(tài)度接受并執(zhí)行政府的政策，使其能夠以較低的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本貫徹方針政策。最近這些年來“不信任、不相信政府的人絕不在少數(shù)，而不被信任和相信的官員也不在少數(shù)”，出現(xiàn)了一個(gè)公眾對政府“老不信”的心態(tài)[9]，從而增加了社會管理的難度。在公眾對政府“老不信”的情況下，一些地方政府為了“迅速”化解矛盾、平息事態(tài)，“不得不”以高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)、政策代價(jià)實(shí)現(xiàn)“維穩(wěn)”目標(biāo)。這一事實(shí)說明，沒有信任就沒有合作。信任度低，合作和契約履行的成本就高，反之亦然。

（四）公眾對政府的信任流失將阻滯公眾參與改革的熱情，容易產(chǎn)生各種謠言，誘發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定

改革需要廣大公眾的廣泛參與，前三十多年的改革之所以取得重大成就，一個(gè)重要原因就是廣大公眾高度關(guān)注、關(guān)心、支持改革。這些年隨著改革向深層次推進(jìn)，特別是當(dāng)相當(dāng)多的公眾對地方政府失去信任之后，他們參與、支持、關(guān)注改革的熱情也在下降，對改革采取一種漠不關(guān)心的態(tài)度。這種“漠不關(guān)心”并不是真正的不關(guān)心，而只是一種暫時(shí)的逃離，是一種不滿的表達(dá)。一旦“時(shí)機(jī)成熟”就會爆發(fā)出來；一旦具備了條件，就會將這種不滿發(fā)泄出來?！坝腥嗽欢冗@樣講‘風(fēng)聲雨聲讀書聲，我不做聲；家事國事天下事，關(guān)我屁事。這種情況叫‘社會冷漠?！鐣淠褪沁@些日子議論比較多的‘精神懈怠的一種表現(xiàn)?！笥谛乃?。社會的冷漠是很可悲的。隨著‘社會冷漠而來的，可能是很可怕、很危險(xiǎn)的‘于無聲處聽驚雷。”[10]從改革的復(fù)雜性上講，處于轉(zhuǎn)型中的社會出現(xiàn)一些群體性事件并不奇怪，但奇怪的是每起群體性事件發(fā)生過程中，都伴隨著公眾始終不相信政府公布的事實(shí)真相和解釋，而寧愿相信鋪天蓋地的許多不真實(shí)的謠言與“小道消息”，從而放大了事態(tài)，最終釀成了群體性事件。例如貴州甕安、湖北石首等群體性事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)氐睦习傩沾蠖嗖幌嘈女?dāng)?shù)卣鞒龅慕忉專罢疅o論怎樣辟謠，人們的態(tài)度總是質(zhì)疑，加之長期累積的民怨與借機(jī)發(fā)泄的心理動機(jī)則推動了事件的惡化和升級。”[11]這說明，公眾對地方政府的信任流失雖然與群體性事件之間沒有法律上的因果關(guān)系，卻是群體事件得以爆發(fā)的直接誘因或“助燃劑”。群體性事件的形成，無不以公眾對政府的不滿和不信任為心理基礎(chǔ)?？膳碌牟皇侨后w性事件，而是深藏于其中的對政府的不信任。因?yàn)?，“?dāng)政府失去了公眾的信任，為了提高強(qiáng)制行政能力，實(shí)現(xiàn)自己的政治意圖，政府勢必大量增加行政預(yù)算，不斷充實(shí)機(jī)構(gòu)和人員，甚至可能動用警察、軍隊(duì)等強(qiáng)制力量去推行它的公共政策。但是，強(qiáng)制力量的運(yùn)用會遭到那些切身利益受到損害的個(gè)人、群體或集團(tuán)的強(qiáng)烈抵制，有事甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會沖突和政治動亂?！盵6]

（五）公眾對政府的信任流失將加劇社會信任問題。

中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)過程中，始終強(qiáng)調(diào)并有效發(fā)揮了黨員干部的帶頭作用，這是我們的各項(xiàng)事業(yè)取得巨大成就的重要原因。毛澤東同志曾經(jīng)講過的，干部作風(fēng)好了，我們的群眾就會向他們看齊，社會風(fēng)氣就會好。我們的絕大多數(shù)黨員干部確實(shí)也是這么做的，黨員干部在中國社會中起著引領(lǐng)風(fēng)氣的作用；在廣大公眾的行為方式選擇中，已經(jīng)形成了向黨員干部學(xué)習(xí)的習(xí)慣。其實(shí)，干部好的作風(fēng)群眾會學(xué)，少數(shù)干部壞的作風(fēng)群眾也會學(xué)。在推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于道德的整合不到位等諸多因素的影響，中國社會已經(jīng)出現(xiàn)了許多社會信任問題。因此，如果部分政府部門及其管理者的誠信受到公眾的質(zhì)疑，一些群眾就會因?yàn)樯贁?shù)干部不誠信而“理直氣壯”地選擇不誠信的行為方式，從而加劇人與人之間的不信任感和社會信任問題。

二、公眾對政府的信任流失產(chǎn)生的原因

中國正處于社會轉(zhuǎn)型的階段，既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸顯期”。隨著市場化、工業(yè)化、信息化、國際化的深入發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈變化，公眾利益也在不斷分化，社會矛盾會不斷增加。只有將公眾對政府尤其是對地方政府的信任流失置于這個(gè)特殊的背景下，才能深入解釋公眾對政府信任流失的特點(diǎn)和根本原因；只有客觀、科學(xué)、實(shí)事求是地而不是遮遮掩掩地弄清公眾對政府的信任流失的根本原因，才能很好地回答為什么在社會主義中國也會出現(xiàn)對政府的信任流失？歸結(jié)起來看，這種信任流失的產(chǎn)生既有歷史、文化的根源，也有現(xiàn)實(shí)的因素；既有宏觀層面的原因，也有中觀和微觀層面的因素；既有組織行為的原因，也有個(gè)人行為的因素。endprint

（一）從宏觀上看，中國社會傳統(tǒng)文化的糟粕、20世紀(jì)50年代以來特別是“文化大革命”十年內(nèi)亂養(yǎng)成的不良風(fēng)氣、改革開放以來逐漸形成的分配不公、官員腐敗日趨嚴(yán)重等是導(dǎo)致公眾對政府信任流失的主要根源

1.中國傳統(tǒng)文化中包含的關(guān)于人際關(guān)系中不完全信任他人的教誨，客觀上為公眾對政府的不信任提供了文化基因。中國傳統(tǒng)文化豐富多彩、博大精深，具有明顯的二重性，即既包含適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的積極因素，也包含有阻礙現(xiàn)代化建設(shè)的消極因素。中國傳統(tǒng)社會的主要特征是以親情關(guān)系為基礎(chǔ)形成的“差序格局”，其流動性極小，人們基本上生活在一個(gè)熟人圈子里，是一種典型的“熟人社會”或“鄉(xiāng)土社會”。為了維系這樣一個(gè)“熟人社會”的人際關(guān)系和處理矛盾糾紛，中國傳統(tǒng)倫理一方面突出“民無信不立”、“官無信不治”，強(qiáng)調(diào)信任、信用、信譽(yù)的重要作用；另一方面又反復(fù)勸告人們“逢人且說三分話，未可全拋一片心”、“有錢道真語，無錢語不真”、“山中有直樹，世上無直人”、“害人之心不可有，防人之心不可無”。在這樣一種傳統(tǒng)倫理文化的長期熏陶下，人際關(guān)系包括人與人之間、家庭成員之間、民與官之間、官員之間的關(guān)系，必然呈現(xiàn)出一種復(fù)雜性：誰都希望能獲得他人的信任，但自己又不能完全信任他人。這種信任關(guān)系的復(fù)雜性，必然反映到當(dāng)今中國社會公眾與政府的關(guān)系中來。

2.20世紀(jì)50年代的“浮夸風(fēng)”、“文化大革命”十年內(nèi)亂的遺毒，為政府信任危機(jī)的產(chǎn)生提供了社會歷史資源。由于極“左”思想的影響，50年代中后期，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了一次大規(guī)模的“浮夸風(fēng)”，為了體現(xiàn)所謂“人有多大膽、地有多大產(chǎn)”的革命豪情，許多地方“放衛(wèi)星”、虛報(bào)糧食產(chǎn)量，為此我們付出了沉重代價(jià)，但那些弄虛作假的干部在當(dāng)時(shí)并未得到應(yīng)有的處理。到了“十年內(nèi)亂”中，一大批正直、誠實(shí)、堅(jiān)持真理的知識分子和干部被搞得身敗名裂、家破人亡，而一些欺上瞞下、弄虛作假的人直上青云、名利雙收。在極“左”的政治壓力下，雖然一部分人不惜個(gè)人重大犧牲，堅(jiān)持真理而不悔，但更多的人則放棄原則、是非，甚至也學(xué)會了弄虛作假以圖自保或升遷，從而形成了惡劣的社會風(fēng)氣，所以，鄧小平講：“四人幫確實(shí)把我們的風(fēng)氣搞壞了……他們弄得我們黨內(nèi)同志不敢講話，尤其不敢講老實(shí)話，弄虛作假。甚至于我們有些老同志也沾染了這些壞習(xí)氣?！盵12]雖然我們在理論和實(shí)踐上對這一段歷史進(jìn)行嚴(yán)肅的反思和總結(jié)，但這種不良風(fēng)氣不可能在短時(shí)間內(nèi)清除，它或多或少會在當(dāng)今社會政治生活中體現(xiàn)出來。公眾對這種風(fēng)氣自然是不滿的，對有此類行為的政府官員自然是不信任的。所以，“我們不能簡單地認(rèn)為改革開放前已經(jīng)確立了成熟穩(wěn)定的社會信任。從邏輯上講，如果改革開放前果真建立了穩(wěn)固的社會信任關(guān)系，并有堅(jiān)實(shí)的制度給予支撐，也不至于在改革開放之后突然感受到社會信任滑坡的情形?！盵13]

3.貧富差距過大、社會分配不公，為政府信任危機(jī)的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟(jì)土壤。貧富差距過大、社會分配不公現(xiàn)象已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會的一個(gè)客觀事實(shí)和重要特征?！百Y料顯示，中國居民收入的基尼系數(shù)（貧富差距程度）已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47，不僅超過了國際上公認(rèn)0.4的警戒線，也超過了世界上所有發(fā)達(dá)國家的水平?！盵14]公眾對此極為不滿。但公眾的不滿主要還不是貧富差距本身，核心問題是導(dǎo)致這種差距的原因。在他們看來，這種差距過大，不是他們能力太差、工作態(tài)度不端正等因素導(dǎo)致，而主要是“政策傾斜”不公、發(fā)展機(jī)會不均等所致。城市下崗失業(yè)人員和低收入群體、農(nóng)村貧困人群、農(nóng)民工群體等弱勢群體，在現(xiàn)代化建設(shè)中為改革做出了巨大貢獻(xiàn)，他們也因此享受到了改革開放帶來的實(shí)惠。從縱向上看，他們的生活水平有了極大的提高，這是誰也不能否認(rèn)的客觀事實(shí)；但在與其他獲利更多的中上層群體的橫向比較中，他們覺得從改革開放中享受到的成果相對較少，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的相對剝奪感和不公平感。這些因政策傾斜而利益受損的弱勢群體，很難對政策的公正性表示認(rèn)同，對政府的信任程度也就大大降低。

4.官員的腐敗行為并未得到根本遏制是政府信任危機(jī)產(chǎn)生的最直接原因。鄧小平早在20世紀(jì)80年代就指出，如果腐敗得不到有效控制，黨和政府就會失去人民群眾的信任和支持。要取信于民，必須從根本上遏制腐敗，否則會亡黨亡國。改革開放以來，黨和國家高度重視反腐敗工作，取得了明顯成效，但“我們必須清醒地看到，當(dāng)前消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨不少新情況新問題”[15]。腐敗行為在一些領(lǐng)域仍然易發(fā)多發(fā)；黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法現(xiàn)象依然嚴(yán)重；一些腐敗案件涉案金額巨大，社會影響惡劣；一些腐敗分子同時(shí)具有多種違紀(jì)違法行為，集政治上蛻變、經(jīng)濟(jì)上貪婪、生活上腐化于一身；窩案、串案、案中案明顯增多；違紀(jì)違法日趨復(fù)雜化、隱藏化、智能化。這說明官員的腐敗問題尚未得到根本遏制。而這是最可能使公眾對政府形象產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而嚴(yán)重影響公眾對政府的信任，甚至?xí){到執(zhí)政的合法性的因素。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，82.6%的受調(diào)查者在問到政府哪些行為最傷百姓時(shí)選擇了“貪污腐敗”，高居所有選項(xiàng)榜首[3]。最讓公眾不能接受的是，這些年查處的腐敗官員往往是部門、地方的“一把手”，作為反腐倡廉的第一責(zé)任人，在臺上大講反腐的重要性，而在臺下卻大肆貪污腐敗。公眾覺得受到了欺騙和愚弄，不再信任官員的言行就是情理之中的事情了。所以，腐敗不除，難以重構(gòu)公眾對政府的信任。

（二）從中觀和微觀上看，司法不公、政府行為不透明、官僚主義、形式主義、官方或半官方機(jī)構(gòu)弄虛作假、新聞媒體的不實(shí)報(bào)道等，加劇了公眾對政府的不信任

1.司法不公是公眾對政府不信任的“助推器”?！八痉ㄊ侨魏紊鐣旧鐣x的最后防線。這道防線如果失守，那么基本社會正義就會蕩然無存。”[2]改革開放以來，我們一貫重視法制建設(shè)，提出建設(shè)法治國家的目標(biāo)。但在司法實(shí)踐中，卻由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，大量存在司法不公的問題：政府領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)司法；打“官司”就是打“關(guān)系”；同一法律條文在不同的地方出現(xiàn)兩種完全不同的判決結(jié)果；貪污受賄十幾萬判十多年，貪污受賄一百多萬甚至數(shù)百萬還是判十多年，如此等等。給人的印象是法律好像是根“橡皮筋”，掌握它的法官可以隨意縮短或拉長，法律的權(quán)威性、公正性大打折扣?！叭嗣癫幌嘈潘痉ā⒉环痉?，往往通過其他政治化的方式來求助問題的解決，例如集會、游行、抗議、暴力等等。政府一旦面臨這種情況，也就難以用法律去解決問題。這樣，你來我往，法律就成為誰也不認(rèn)同其權(quán)威的一紙空文和兒戲?！盵2]公眾如果連司法都不信任了，也就不可能信任政府。他們在對司法不公的質(zhì)疑中大大加劇對政府的不信任。endprint

2.官僚主義、形式主義在政府機(jī)關(guān)及其行政人員中廣泛存在，拉開了政府與公眾的距離，是公眾對政府產(chǎn)生不信任的溫床。改革開放以來，我們進(jìn)行多次行政管理改革，其主要目的之一就是要解決人浮于事、官僚主義、形式主義的問題，雖然有一些成效，但問題仍然很嚴(yán)重：一些政府部門衙門作風(fēng)嚴(yán)重，老百姓辦事難、難辦事，特別是一些政府官員高高在上，獨(dú)斷專橫，習(xí)慣于把個(gè)人意志當(dāng)作政府決策強(qiáng)制執(zhí)行，但對造成的損失卻一推了事；一些官員熱衷于表面文章，做事講排場、比闊氣，不顧實(shí)際情況，大搞“政績工程”、“形象工程”，結(jié)果是勞民傷財(cái)；一些政府監(jiān)管部門、執(zhí)法部門缺位、越位、不到位，社會上出現(xiàn)了諸如食品藥品安全問題、環(huán)境污染等，卻找不到政府監(jiān)管部門的身影，政府監(jiān)管部門形同虛設(shè)。與此同時(shí)，對有收費(fèi)、罰款等好處的行政監(jiān)管卻多頭執(zhí)法，甚至采取“釣魚執(zhí)法”手段。如此等等。所有這些行為都嚴(yán)重侵犯了公眾的利益，極大地傷害了公眾的感情，損害了政府形象和聲譽(yù)，消蝕了公眾對政府的信任。

3.政府行政行為不透明或半透明，是公眾對政府產(chǎn)生不信任的“催化劑”。隨著市場化、民主化、國際化、信息化進(jìn)程的加快，公眾的參與意識在不斷增強(qiáng)，知情權(quán)已經(jīng)成為公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利。所以，加強(qiáng)政府行政行為的公開透明，一直是我們努力的方向，實(shí)際上許多政府部門也作出了有益的嘗試，但囿于傳統(tǒng)思維和運(yùn)行方式的慣性，加上信息公開透明方面的法律并不健全，也有許多政府部門對事關(guān)公眾利益的信息沒有公開或掐頭去尾公開“無關(guān)痛癢”的部分。這種信息不透明、不對稱、不完全除了產(chǎn)生公眾對政府的誤解和不信任之外，不會有更多的意義。實(shí)踐證明，政府對事情越是捂蓋子，越會制造猜測和不信任，越會導(dǎo)致事情復(fù)雜化。許多群體性事件的最終形成，都有政府一開始就對事情的真實(shí)性遮遮掩掩、欲言又止的情況，才使不明真相的公眾由旁觀到不滿，最終參與其中，使事態(tài)惡化。

4.官方、半官方的機(jī)構(gòu)和官員個(gè)人公開造假，是公眾對政府產(chǎn)生不信任的直接推手。統(tǒng)計(jì)的真實(shí)有效是其生命所在，是科學(xué)決策的前提，是十分嚴(yán)肅的事情。但在現(xiàn)行體制下，統(tǒng)計(jì)部門不可能有“只對真實(shí)”負(fù)責(zé)的獨(dú)立性和超脫性，結(jié)果必然是，“官出數(shù)字”而非“統(tǒng)計(jì)出數(shù)字”。“全國人大常委會執(zhí)法檢查指出的，‘一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部隨意修改統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、作假現(xiàn)象嚴(yán)重。如GDP統(tǒng)計(jì)，長期以來，它的層層注水情形，便一直十分明顯。2011年全國31個(gè)省區(qū)市GDP總和為51.8萬億元，比國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)多出4.6萬億元。而失業(yè)率、人均工資、房價(jià)等重要統(tǒng)計(jì)，也幾乎不同程度存在作假的情況。”[16]難怪當(dāng)人力資源與社會保障部發(fā)布大學(xué)生就業(yè)數(shù)據(jù)后，就被大學(xué)生網(wǎng)民嘲諷為“被就業(yè)”；當(dāng)國家統(tǒng)計(jì)局宣布收入增長數(shù)據(jù)后，也被網(wǎng)民諷刺為自己的收入“被增長”了；當(dāng)CPI數(shù)據(jù)公布后，又被網(wǎng)民諷刺為物價(jià)“被下降”了。官方的“權(quán)威”數(shù)據(jù)屢屢遭到公眾懷疑。政府官員個(gè)人檔案造假，更是直接刺痛了公眾的神經(jīng)?！把π旅袷录钡闹鹘?，多次進(jìn)行年齡學(xué)歷造假，不但未受到追究，反而多次提拔[17]?！肮烂朗录?、“尚德詐捐門”等一系列與公益慈善有關(guān)的事件，使中國紅十字會、中國慈善總會等半官方機(jī)構(gòu)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，直接導(dǎo)致了對慈善機(jī)構(gòu)信任降低。由于這些機(jī)構(gòu)在中國都具有很濃厚的官方色彩，所以公眾也會將這些半官方機(jī)構(gòu)的不信任轉(zhuǎn)嫁到政府身上。

5.新聞媒體的不實(shí)報(bào)道，是公眾對政府產(chǎn)生不信任的“助燃劑”。新聞媒體存在的價(jià)值在于真實(shí)、客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確向公眾傳達(dá)事情的真相。公眾對新聞媒體寄予極大的希望，將其視作監(jiān)督政府和個(gè)人行為的重要外在力量。中國的新聞媒體在此方面應(yīng)該說做了大量有益的工作，贏得了社會的廣泛贊譽(yù)。但也有一些地方媒體為了經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，采取虛假宣傳手段欺騙群眾，其在公眾心目中地位和信任度大大下降。由于中國的地方新聞媒體大都是地方黨委和政府舉辦的，因而，公眾也會將對新聞媒體的不信任轉(zhuǎn)嫁于地方黨委和地方政府。

三、結(jié)語

建立公眾對政府的信任是一個(gè)漫長的累積過程，非常難；流失公眾對政府的信任卻非常容易。要重構(gòu)公眾對政府的信任是更加漫長而艱難的過程，但是再難也必須在轉(zhuǎn)型過程中逐漸重構(gòu)公眾對政府的信任。因?yàn)?，公眾對政府的信任關(guān)乎民心向背問題、關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定、關(guān)乎政府執(zhí)政的合法性問題，不能容許我們有別的選擇。

公眾對政府的信任流失，政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，政府尤其是地方政府是矛盾的主要方面。這是中國政府在社會生活中的地位和性質(zhì)決定的。因此，我不同意那種把社會信任問題作為政府信任流失原因的觀點(diǎn)，恰恰相反，社會信任問題是政府信任流失的結(jié)果。正因?yàn)檎湃瘟魇Р艑?dǎo)致了社會信任問題。所以，要重構(gòu)公眾對政府的信任，地方政府必須從自身找原因、必須從制度上找原因，必須在新形勢下探索獲取公眾信任的新模式。除此以外，政府也別無選擇。

按照學(xué)理邏輯，在這里應(yīng)進(jìn)一步提出重構(gòu)公眾對政府信任的對策措施。但我不準(zhǔn)備這樣做：一是因?yàn)橹貥?gòu)公眾對政府的信任將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是一篇文章所能敘述清楚的；二是因?yàn)閷Σ叽胧?shí)際上已經(jīng)潛在地包含在原因分析中，找到了“病因”難道還不好“處方”嗎？如果非要在此給出一個(gè)所謂的對策，看似邏輯完整了，實(shí)在有點(diǎn)“無病呻吟”的感覺；三是本人學(xué)功不深、學(xué)識不厚，即使提出對策措施，無外乎從治本的角度看，要深化經(jīng)濟(jì)體制特別是收入分配體制改革、政治體制特別是干部選用體制和監(jiān)督體制改革；從治標(biāo)的角度看，要建立責(zé)任政府、透明政府、法治政府、服務(wù)政府等。這些措施當(dāng)然是對的，已成為大家的共識。問題是如何在實(shí)踐中去探索重構(gòu)公眾對政府信任的具體路徑、具體方法。這不是本文所能探討的問題。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint