陳洋庚

摘要：行政監(jiān)察作為一種專業(yè)性的監(jiān)督模式，對廉潔政治的建設(shè)具有十分重要的作用。然而，由于立法、體制和運(yùn)行機(jī)制的制約，行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的作用發(fā)揮存在掣肘。因此，通過改進(jìn)行政監(jiān)察工作體制，建立健全行政監(jiān)察法律體系，完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)察的功能，是推進(jìn)廉潔政治建設(shè)的關(guān)鍵和有效途徑。

關(guān)鍵詞：廉潔政治；行政監(jiān)察；強(qiáng)化功能；完善體制

中圖分類號：D6309文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10085831（2014）03015206

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上的講話指出：“黨的十八大提出建設(shè)廉潔政治的重大任務(wù)，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。這‘三清對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提出了更高的要求……中央紀(jì)委、監(jiān)察部和各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要執(zhí)好紀(jì)、問好責(zé)、把好關(guān)?！斌w現(xiàn)了黨中央高度重視紀(jì)檢監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的突出作用。因此，不斷完善行政監(jiān)察體制機(jī)制，充分發(fā)揮行政監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的作用，是一個十分具有挑戰(zhàn)性的課題。

一、建設(shè)廉潔政治是中國政治文明建設(shè)的緊迫任務(wù)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，反腐倡廉成為中國政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅因?yàn)椤耙恍╊I(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”，更因?yàn)椤傲疂嵳螁栴}已經(jīng)成為制約中國科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的最重要的政治問題之一”[1]。黨的十八大提出廉潔政治建設(shè)正是對加強(qiáng)反腐倡廉的社會吁求的積極回應(yīng)。

所謂廉潔政治，就是執(zhí)掌公共權(quán)力的階層或集團(tuán)運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施公共政策以維護(hù)或增進(jìn)社會公共福祉的過程。具體而言，廉潔政治要求各類公職人員、各級政府、執(zhí)政黨在工作中做到廉潔、公正、高效，與之對應(yīng)便是“干部清廉、政府廉潔、政治清明”。廉潔政治的實(shí)質(zhì)是要求黨政機(jī)關(guān)及其工作人員要全心全意為人們服務(wù)，扮演好人民公仆的角色，“正確行使人民賦予的權(quán)力，不以權(quán)謀私、不貪贓枉法、不奢侈浪費(fèi)、不消極懈怠”[2]。廉潔政治的提出“標(biāo)志著中國反腐敗的終極目標(biāo)首次被正式確立”[1]，也標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨人對科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政規(guī)律更加深刻的把握。因?yàn)闊o論是任何形式的政黨政治，能否滿足特定條件下人民群眾日益增長的物質(zhì)、文化、政治需求，是否具有在面對問題和困難時的不斷自我更新、與時俱進(jìn)的能力，是否具有防治腐敗的能力，都是評價其生命力的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得舉世矚目成就和造就“世界奇跡”的同時，腐敗問題依然十分嚴(yán)峻，如果不高度重視，會有“亡黨亡國”的危險。

“建設(shè)廉潔政治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程”[3]，必須在堅(jiān)持中國特色社會主義民主政治制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)和創(chuàng)新，不斷提高反腐倡廉的科學(xué)化水平。換句話說，在進(jìn)行反腐倡廉的“頂層設(shè)計(jì)”的同時，我們需要進(jìn)一步強(qiáng)化各種腐敗預(yù)防、懲治和教育途徑的功能。

行政監(jiān)察是其中一種重要的腐敗預(yù)防、懲治和教育途徑。所謂行政監(jiān)察“是指國家各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對國家行政主體及其國家公務(wù)員，以及由國家行政機(jī)關(guān)所任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督，并對監(jiān)督對象的違法行為依法作出處理的法律制度”[4]。行政監(jiān)察實(shí)質(zhì)上是中國行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門行政監(jiān)督，目的是在行政管理日益技術(shù)化、專業(yè)化條件下，利用專業(yè)化的監(jiān)督以預(yù)防和避免行政權(quán)行使可能導(dǎo)致的消極作用。毫無疑問，干部清正、政府清廉、政治清明的廉潔政治需要通過內(nèi)部自律和外部他律共同形塑。行政監(jiān)察通過執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察、政務(wù)公開和糾風(fēng)起到了教育、懲戒和預(yù)防腐敗的作用，能夠有力地推進(jìn)廉潔政治建設(shè)，最終建成中國特色的社會主義政治文明。

二、建設(shè)廉潔政治中行政監(jiān)察功能發(fā)揮的掣肘

由于體制缺陷、相關(guān)立法欠完善以及運(yùn)行機(jī)制不暢等原因，中國行政監(jiān)察在實(shí)際運(yùn)行中存在監(jiān)察困難、監(jiān)察不到位和監(jiān)察流于形式等問題，行政監(jiān)察的專業(yè)化監(jiān)督優(yōu)勢未能得到有效發(fā)揮，行政監(jiān)察在促進(jìn)“干部清正、政府清廉、政治清明”中的功能未能充分釋放。

（一）行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷

1.獨(dú)立性與權(quán)威性缺乏：行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的功效掣肘

2010年修訂的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第七條明確規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，第三十五條明確規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)國務(wù)院同意”。這在法律層面確定了中國行政監(jiān)察體制的核心——“我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既受所在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上導(dǎo)致了中國行政監(jiān)察權(quán)缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，因?yàn)椤靶姓O(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、編制、辦公經(jīng)費(fèi)、工資福利甚至監(jiān)察業(yè)務(wù)都要受到同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和制約”[5]，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威必然弱化，難以有效發(fā)揮其監(jiān)督地方政府及其公職人員的內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢。

特別是改革開放以來，權(quán)力下放的改革使地方政府成為了獨(dú)立的利益主體。在壓力型體制下，為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益，地方政府往往不愿披露自身的違法亂紀(jì)行為，甚至在有些情況下為行政監(jiān)察工作設(shè)置障礙，導(dǎo)致了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分監(jiān)察決定或監(jiān)察建議形同虛設(shè)，難以強(qiáng)制執(zhí)行。更為嚴(yán)重的是，由于地方政府的相對強(qiáng)勢，在缺乏自主權(quán)的情況下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員還可能包庇、伙同其監(jiān)察對象進(jìn)行違法亂紀(jì)行為以實(shí)現(xiàn)部門利益，出現(xiàn)了一些官員腐敗現(xiàn)象，有些地方還出現(xiàn)了腐敗窩案，最終不利于促進(jìn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉潔政治建設(shè)。

2.合署辦公體制的缺陷：行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的職能弱化

為了精簡機(jī)構(gòu)和冗員，中紀(jì)委和監(jiān)察部于1993年實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”，形成了合署辦公體制，統(tǒng)稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其中行政監(jiān)察機(jī)關(guān)管政紀(jì)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)管黨紀(jì)。然而，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，造成了紀(jì)檢和監(jiān)察二者權(quán)限含混，職責(zé)不明。具體而言：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)履行部分黨務(wù)職能違背了《行政監(jiān)察法》中行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的原則；紀(jì)委實(shí)際上充當(dāng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，違背了憲法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制原則。這種“黨政不分”的監(jiān)察體制弱化了行政監(jiān)察的功能，監(jiān)督的職能相互交叉導(dǎo)致了權(quán)力真空地帶，使貪污、腐敗、行賄、受賄等違法亂紀(jì)現(xiàn)象難以得到有效監(jiān)督，大大地弱化了行政監(jiān)察廉潔政治建設(shè)中的職能作用。endprint

（二）行政監(jiān)察立法的缺失

2010年，中國修訂了《行政監(jiān)察法》，使得行政監(jiān)察工作有了相對完善的法律支持。然而，中國行政監(jiān)察相關(guān)立法還存在制約其促進(jìn)廉潔政治建設(shè)的兩大缺失：內(nèi)容抽象和保障不足。

1. 行政監(jiān)察立法的缺失之一：規(guī)定不明與內(nèi)容抽象

新《行政監(jiān)察法》在監(jiān)察對象、派出機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序方面都存在規(guī)定不夠明確與內(nèi)容抽象的問題，容易被違法犯罪人員加以利用。

其一，監(jiān)察對象方面[6]?！缎姓O(jiān)察法》第二條規(guī)定監(jiān)察對象為“國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”，其中“國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”因單位性質(zhì)、人員職業(yè)差別導(dǎo)致各地任命范圍不統(tǒng)一，操作起來十分困難。

其二，派出機(jī)構(gòu)方面。有兩個問題有待明確，一是派出機(jī)構(gòu)的行政主體地位問題，即派出機(jī)構(gòu)屬于什么性質(zhì)，具有什么樣的法律地位，以本機(jī)關(guān)名義還是委派機(jī)關(guān)行使職權(quán)？二是派出機(jī)構(gòu)是否享有受理申訴的權(quán)限。

其三，監(jiān)察人員的產(chǎn)生方面?！缎姓O(jiān)察法》第十一條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)正職、副職人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意”。實(shí)際上，這一規(guī)定基本上沒有得到落實(shí)，因?yàn)檫@里有兩個問題沒有明確：一是誰提請上級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意？二是誰做出同意決定？

其四，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限方面。第二十條第一項(xiàng)中“暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)資料”的“其他有關(guān)材料”是僅僅指文字性材料還是包括實(shí)物？第二項(xiàng)中“責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物”以及第三項(xiàng)中“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”，這兩項(xiàng)規(guī)定是軟約束，如果得不到執(zhí)行，缺乏相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

其五，監(jiān)察程序方面。一是第三十四條規(guī)定的重要監(jiān)察決定和監(jiān)察建議作出前必須報請本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意，這里缺乏可能出現(xiàn)的兩個機(jī)關(guān)意見不一致的應(yīng)對辦法。二是在變更撤銷下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察決定方面，上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)是否可以變更、撤銷經(jīng)本級人民政府同意的監(jiān)察決定，這些都沒有明確的規(guī)定。

2. 行政監(jiān)察立法的缺失之二：立法滯后與保障不足

中國行政監(jiān)察立法的立法滯后和保障不足也影響了行政監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的作用發(fā)揮。立法滯后與保障不足主要是一些行政監(jiān)察實(shí)踐工作中急迫需要的法律法規(guī)及配套性規(guī)范性文件沒有及時制定，具體有：監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查工作辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察人員實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)獎勵、控告重大違法亂紀(jì)行為有功人員辦法等行政監(jiān)察方面的規(guī)范性文件，以及修改、補(bǔ)充監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報工作辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)處理政紀(jì)案件中相互協(xié)作配合的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳和責(zé)令退賠財(cái)物辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)直接行使行政處分權(quán)的規(guī)定，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對象范圍的規(guī)定等行政監(jiān)察方面的規(guī)范文件[4]。

（三）行政監(jiān)察工作機(jī)制運(yùn)行不暢

1.執(zhí)行缺乏保障：行政監(jiān)察決定的執(zhí)行資源不足

按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，中國行政監(jiān)察形成了執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察、政務(wù)公開和糾風(fēng)“五位一體”的基本格局[7]。然而，由于行政監(jiān)察缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，特別是執(zhí)行資源嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了行政監(jiān)察工作難以有效地履行職責(zé)。從當(dāng)前的監(jiān)察工作實(shí)際看，除了配合和執(zhí)行中央專項(xiàng)治理工作或特別規(guī)范的事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是受理一些舉報和申訴工作。在五大職能的履行職責(zé)方面空洞乏力，很少主動提出監(jiān)察建議，更不可能作出行政處分與監(jiān)察決定?！缎姓O(jiān)察法》第二十五條規(guī)定：“有關(guān)部門和人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納?！庇纱丝梢钥吹剑嘘P(guān)部門和人員對監(jiān)察建議可以以“正當(dāng)理由”拒絕采納，即使是沒有正當(dāng)理由而拒絕采納也沒有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行措施。由此可見，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“監(jiān)察建議”在缺乏法律保障和執(zhí)行資源的“刀劍”之下，難以產(chǎn)生促進(jìn)廉潔政治建設(shè)的真正效力。

2.責(zé)任機(jī)制缺失：行政監(jiān)察的控權(quán)效果不彰

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[8]。如果沒有健全的責(zé)任機(jī)制，權(quán)力就很難得到有效的控制，“干部清正、政府清廉、政治清明”就無法得到充分保證，廉潔政治必然成為“空中樓閣”。當(dāng)前，中國行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)的各類違法亂紀(jì)現(xiàn)象折射出行政監(jiān)察責(zé)任機(jī)制不健全。由于前面提及的監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和行政監(jiān)察責(zé)任機(jī)制缺失等方面的影響，中國行政監(jiān)察在實(shí)際工作中一定程度上存在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度過寬、力度偏軟，甚至還存在一些瞞案不報、壓案不查的違法現(xiàn)象。由此帶來的嚴(yán)重后果是：一方面，讓違法亂紀(jì)者心存僥幸，甚至形成違法亂紀(jì)的“慣性行為”和“示范行為”，導(dǎo)致后期監(jiān)督治理難度加大；另一方面，違法亂紀(jì)者的行為損害了公共利益，違法不究的行為影響了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象，特別是影響了人民群眾對政府反腐倡廉、建設(shè)廉潔政府的信心。

值得一提的是，中國有一套包含多主體的監(jiān)督體系，有多元化的監(jiān)督形式。然而，由于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督形式之間缺乏明確的分工和有機(jī)聯(lián)系，制約了行政監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的作用。如人大對政府的監(jiān)督形式多種多樣，但是基本上都是對行政立法的監(jiān)督，合署辦公行政監(jiān)察體制使得人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系復(fù)雜化，二者缺少有機(jī)聯(lián)系，而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院、法院之間的職能存在交叉重疊，使得各種形式的監(jiān)督之間經(jīng)常出現(xiàn)沖突或摩擦，影響了整個監(jiān)督體系在廉潔政治建設(shè)中的有效性。

3.救濟(jì)途徑闕如：行政監(jiān)察中“權(quán)力越位”與“監(jiān)督虛化”并存

法學(xué)界有一句至理名言：“無救濟(jì)，即無權(quán)利。”[9]受現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制和行政訴訟受案范圍的限制，中國行政監(jiān)察權(quán)力在運(yùn)行中同時存在“權(quán)力越位”和“監(jiān)督虛化”的問題，不利于反腐倡廉和廉潔政治建設(shè)。endprint

一是政黨行為不可訴可能導(dǎo)致行政監(jiān)察“權(quán)力越位”。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)常利用紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的便利條件，通過以“紀(jì)檢”名義作出決定，以規(guī)避法律的約束，因?yàn)辄h的機(jī)關(guān)不能作為行政訴訟的被告。而紀(jì)檢機(jī)關(guān)在打擊行政機(jī)關(guān)工作人員的經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動時，實(shí)際上頻繁地行使了司法機(jī)關(guān)的權(quán)限，造成了“權(quán)力越位”。

二是內(nèi)部行政行為不可訴可能導(dǎo)致行政監(jiān)察人員對領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的“虛化”。中國《行政訴訟法》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為是不可訴行為。因此，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)侵害公職人員合法權(quán)益的行為也不被司法機(jī)關(guān)受理，只能通過申訴、控告和人事爭議仲裁。由此帶來的嚴(yán)重后果是，公職人員權(quán)利缺乏司法救濟(jì)途徑，產(chǎn)生對領(lǐng)導(dǎo)更加嚴(yán)重的人身依附，“官本位”的思想大肆蔓延，行政監(jiān)察功能難以有效發(fā)揮，不利于干部清正、政府廉潔、政治清明的廉潔政治建設(shè)。

三、強(qiáng)化行政監(jiān)察功能，促進(jìn)廉潔政治建設(shè)

通過建立改進(jìn)行政監(jiān)察工作體制，健全行政監(jiān)察法律體系，完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)察的功能，對促進(jìn)廉潔政治建設(shè)具有十分重要的作用。

（一）重塑行政監(jiān)察工作體制，釋放其廉潔政治建設(shè)功效

一個好的行政監(jiān)察工作體制是發(fā)揮其廉潔政治建設(shè)功效的必要條件。針對行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題，應(yīng)該通過提升行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性、獨(dú)立性和賦予其更多的執(zhí)行資源來發(fā)揮其職能作用，努力促進(jìn)廉潔政治建設(shè)。

1.實(shí)行行政監(jiān)察的垂直管理，提升其權(quán)威性和獨(dú)立性

中國行政監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端重重，難以發(fā)揮其在廉潔政治建設(shè)中的作用。因此，應(yīng)該通過增強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性來加強(qiáng)行政監(jiān)察工作的權(quán)威性和有效性。實(shí)際上，西方國家在工業(yè)革命之后就開始實(shí)施監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，并取得較好的成效，如英國的行政監(jiān)察專員“完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，享有與其身份相當(dāng)?shù)臋?quán)力”[10]。

中國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直管理可以按以下思路進(jìn)行具體操作：（1）實(shí)行紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的分離，紀(jì)檢負(fù)責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的黨紀(jì)檢查和監(jiān)督，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政紀(jì)監(jiān)察和監(jiān)督。按照中央、省、市、縣對應(yīng)設(shè)置直接向同級人民代表大會負(fù)責(zé)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，下級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)。（2）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)形成獨(dú)立的系統(tǒng)，改變行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。也就是說，下級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時，為了保證行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，必須保證其人事、財(cái)政方面的獨(dú)立性，即行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員由同級人大選舉產(chǎn)生并報上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)[11]；經(jīng)費(fèi)由國家統(tǒng)一劃撥，分別在同級人大審議后列入預(yù)算。

2.加大行政監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限，賦予其更多的執(zhí)行資源

提升行政監(jiān)察的廉潔政治建設(shè)功能，必須強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察執(zhí)行力。顯然，“執(zhí)行元制度是產(chǎn)生制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)，所謂的執(zhí)行元制度是指相關(guān)組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行制度的基本原則及總體性制度，是制度執(zhí)行體系中具有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和規(guī)范性的執(zhí)行制度，主要包括執(zhí)行運(yùn)作機(jī)制、執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行流程，以及執(zhí)行過程中的資源配置機(jī)制及執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，等等”[12]。

因此，針對中國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限弱，執(zhí)行缺乏剛性的問題，應(yīng)該通過以下幾個方面加大其權(quán)限，賦予其更多的執(zhí)行資源：（1）賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以調(diào)查權(quán)，可以讓行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有效地掌握公職人員違紀(jì)違規(guī)的證據(jù)。（2）賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，可以對違紀(jì)者和腐敗分子起到威懾作用。（3）賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以財(cái)務(wù)監(jiān)察權(quán)。由于當(dāng)前的審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，難以發(fā)揮其在建設(shè)廉潔政治中的合力作用，因此而賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以財(cái)務(wù)監(jiān)察權(quán)，可以通過財(cái)務(wù)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)違紀(jì)證據(jù)，發(fā)揮政紀(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的雙重功效。（4）撤銷國家反貪局，將其搜查權(quán)、拘捕權(quán)和公訴權(quán)劃歸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，以有效避免機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力越位和相互掣肘現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）建立健全行政監(jiān)察法律體系，為廉潔政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障

健全的法律體系是行政監(jiān)察工作有效開展的基礎(chǔ)，行政監(jiān)察的有效開展是廉潔政治建設(shè)的重要一環(huán)。因此，應(yīng)該通過建立健全行政監(jiān)察法律體系，為廉潔政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障。

1.出臺《行政監(jiān)察法》配套法律法規(guī)，增強(qiáng)行政監(jiān)察職能的實(shí)際操作性

“部門化、碎片化、裂解性”[13]的治理模式已經(jīng)日薄西山，我們正步入整體性治理的時代。整體性治理的前提與基礎(chǔ)就是法律的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，否則，法律在執(zhí)行的過程中將不可避免地陷入混亂和產(chǎn)生執(zhí)行內(nèi)耗。

目前中國行政監(jiān)察的法制建設(shè)不斷完善，但仍然難以適應(yīng)廉潔政治建設(shè)的實(shí)際要求。特別是《行政監(jiān)察法》實(shí)施的配套性法律法規(guī)很不健全，使得《行政監(jiān)察法》中的很多規(guī)定都難以有效落實(shí)。因此，不斷建立健全《行政監(jiān)察法》，增強(qiáng)行政監(jiān)察職能的實(shí)際操作性顯得尤為重要。首先，應(yīng)該盡快制定《公職人員財(cái)產(chǎn)申報法》、《反腐敗法》、《政府信息公開法》、《行政程序法》等法律。另外，鑒于目前中國《行政監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題，要進(jìn)一步完善《行政監(jiān)察法》的實(shí)施細(xì)則，擺脫“實(shí)施細(xì)則”照搬照抄《行政監(jiān)察法》的現(xiàn)狀，強(qiáng)化《行政監(jiān)察法》的連續(xù)性和可操作性。只有盡快出臺相應(yīng)的配套法律法規(guī)，完善《行政監(jiān)察法》實(shí)施細(xì)則，才能夠進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的五大職能，最大程度發(fā)揮其廉潔政治建設(shè)的功能。

2.通過立法解釋和行政解釋，使《行政監(jiān)察法》中的模糊內(nèi)容明確化

充分發(fā)揮行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的作用，則必須落實(shí)行政監(jiān)察的五大職能。當(dāng)前行政監(jiān)察工作難以有效實(shí)現(xiàn)的一個重要原因是《行政監(jiān)察法》內(nèi)容模糊。因此，應(yīng)該進(jìn)一步通過立法解釋和行政解釋，使得《行政監(jiān)察法》的內(nèi)容明確化。如：行政監(jiān)察對象明確為“國家行政機(jī)關(guān)中的‘公職人員 公職人員為履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何人員，參見《聯(lián)合國反腐敗公約》第一章總則的第二條規(guī)定?！?；賦予縣級以上（含縣級）行政監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)以行政主體地位，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；監(jiān)察人員由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，并提請上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；進(jìn)一步明確行政監(jiān)察工作中公民參與的具體途徑；進(jìn)一步制定公民舉報保護(hù)制度。endprint

（三）完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，為廉潔政治建設(shè)提供科學(xué)的機(jī)制支撐

健全行政監(jiān)察工作體制和行政監(jiān)察法律體系是行政監(jiān)察發(fā)揮廉潔政治建設(shè)功能的前提條件。“徒法不足以自行”。與此同時，只有建立行政監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任制、完善行政監(jiān)察救濟(jì)制度和運(yùn)用高科技平臺，才能推動行政監(jiān)察工作的有效運(yùn)行，助推廉潔政治建設(shè)。

1.建立行政監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任制，促進(jìn)廉潔政治建設(shè)有效實(shí)施

缺乏責(zé)任的政府不可能是一個廉潔、高效的政府，而廉潔、高效是廉潔政治的應(yīng)有之義。因此，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要力推廉潔政治建設(shè)，必須建立行政監(jiān)察的責(zé)任制，通過規(guī)范化、制度化和常態(tài)化的行政監(jiān)察工作破解執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度過寬、力度偏軟、瞞案不報、壓案不查等問題。具體要求有：行政監(jiān)察各部門、崗位及人員的分工與職責(zé)明確化，使監(jiān)察工作系統(tǒng)化、常態(tài)化和規(guī)范化；建立行政監(jiān)察過錯責(zé)任追究制度，強(qiáng)化行政監(jiān)察責(zé)任監(jiān)督，推動行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主動監(jiān)督、依法監(jiān)督、有效監(jiān)督；參照《國家賠償法》，建立行政監(jiān)察賠償制度，通過國家賠償和行政追償為行政監(jiān)察的失職失責(zé)和權(quán)力濫用行為套上“緊箍咒”。

2.完善行政監(jiān)察救濟(jì)制度，優(yōu)化廉潔政治建設(shè)的環(huán)境

行政監(jiān)察救濟(jì)制度（特別是對公務(wù)員權(quán)益受損的司法救濟(jì)）的建立與完善能夠營造廉潔政治建設(shè)的良好環(huán)境，因?yàn)橹挥性谔峁┬姓O(jiān)察救濟(jì)途徑的前提下，才能打破行政監(jiān)察人員對機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附，才能沒有顧慮地主動監(jiān)督、依法監(jiān)督和有效監(jiān)督。具體而言，應(yīng)該做好以下兩項(xiàng)具體工作：（1）按照《行政監(jiān)察法》和《行政訴訟法》，賦予行政相對人行政訴訟的救濟(jì)途徑。（2）賦予公務(wù)員對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)違法行為采取司法救濟(jì)的途徑。當(dāng)前，公務(wù)員權(quán)益受損只能通過申訴、控告和檢舉等行政行為解決，而行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制是科層制，極易導(dǎo)致內(nèi)部救濟(jì)的無效性，使公職人員依附于領(lǐng)導(dǎo)。因此，應(yīng)當(dāng)將行政監(jiān)察行為納入司法審查，以優(yōu)化廉潔政治建設(shè)的環(huán)境。

3.運(yùn)用高科技監(jiān)督手段，為廉潔政治建設(shè)提供技術(shù)支持

互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展為行政監(jiān)察功能的有效發(fā)揮提供了新的契機(jī)。為此，要充分利用現(xiàn)代科技的精細(xì)化與非人情化優(yōu)勢，充分運(yùn)用高科技監(jiān)督手段，為廉潔政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。具體要求有：通過電子政務(wù)平臺，建立覆蓋重要行政職權(quán)和行政監(jiān)察重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合電子監(jiān)察系統(tǒng)，把行政審批、政府采購、公共資源交易、服務(wù)群眾窗口等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入監(jiān)察范圍，實(shí)時監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力濫用；通過物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等先進(jìn)信息技術(shù)，整合各部門的監(jiān)察信息系統(tǒng)，搭建監(jiān)督工作的數(shù)字化、精細(xì)化、智能化、高效化平臺，逐步建立廉政風(fēng)險防控的預(yù)警機(jī)制[14]。

四、結(jié)語

建設(shè)廉潔政治是中國政治文明建設(shè)的緊迫任務(wù)。行政監(jiān)察作為一種專業(yè)性的監(jiān)督模式，對廉潔政治的建設(shè)具有十分重要的作用。然而，由于多方面因素的影響，行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的功能沒有得到有效發(fā)揮，還存在立法、體制和運(yùn)行機(jī)制方面的制約。因此，應(yīng)該通過改進(jìn)行政監(jiān)察工作體制，建立健全行政監(jiān)察法律體系，完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，充分釋放行政監(jiān)察的廉潔政治建設(shè)功能，堅(jiān)定果斷地剎風(fēng)整紀(jì)，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭，逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件，不斷以反腐倡廉實(shí)際成效推進(jìn)廉潔政治建設(shè)，建成中國特色的社會主義政治文明。

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