〔摘要〕當中國社會“發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)”階段，政務誠信建設成為提升政府信任、解決社會信任問題的共識性路徑。但在尋求解決信任問題、提出建設政務誠信的方案時，必須意識到的是，西方學術界以社會資本視角理解信任，是資本精神、交換經(jīng)營意識浸淫到西方社會文化層面、日常生活領域和人的行為模式的結果，極具工具理性特征，不能以拿來主義的做法，直接服務于社會主義和諧社會發(fā)展目標。因此，中國信任問題的解決和政務誠信的提升，應沖破思想觀念的束縛，避免資本原則和資本精神在政治、文化和日常社會領域的轉移，摒棄社會資本視角下的信任理解，以資源而非資本為視角理解信任、解析中國政府信任問題，并以此為基礎，突破運動式、口號化的政務誠信建設窠臼，在多元社會治理主體的結構化互動關系中開發(fā)、培育中國特色的社會治理資源。

〔關鍵詞〕信任；政務誠信；社會資本；資源

〔中圖分類號〕D6301〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）02-0001-08

〔基金項目〕教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“政府信任資源再生研究”（12YJA810006）；國家社會科學基金項目“中國特色政務誠信體系建設研究”（13BZZ045）；江蘇省社會科學基金課題“深化政社分開推進社會管理創(chuàng)新研究”（13WTB030）；江蘇服務型政府建設研究基地項目

〔作者簡介〕程倩，南京理工大學公共行政管理學院教授，博士生導師，江蘇南京210094。上個世紀80年代以來，中國政府變革一直是推動著中國社會轉型過程中整體發(fā)展的主要力量。但不可否認的是，一方面，隨著改革開放的推進，中國各級地方政府的處境卻不勝窘迫，面臨著巨大挑戰(zhàn)。當某些個別事件的網(wǎng)絡表達上升為公共輿論焦點時，民眾對政府發(fā)布的政策、解釋和應對方式方法等都會有無窮無盡的揣測、質疑甚至謾罵。坊間對事件有各種各樣的說法，被宣布為謠言的傳聞卻被公眾深信不疑。因此，公眾對政府的信任已然成為中國政府深入改革和社會發(fā)展道路上亟待解決的問題。另一方面，執(zhí)政黨也已經(jīng)充分認識到政務誠信問題的重要性，意識到政務誠信關系到和諧社會戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，是中國復興道路面臨的嚴峻現(xiàn)實。在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出政務誠信問題后，十七屆六中全會提出“要深化政風建設，把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信及司法公信建設”，十八大報告提出要“面對人民的信任和重托”。在十八屆三中全會“全面深化改革”決定背景下，如何通過政務誠信建設，贏得公眾信任，構建公眾高度認同的政府以“增強政府公信力和執(zhí)行力”，已經(jīng)成為改革繼續(xù)推進必須面對的重大問題。而對這個問題的思考及研究，不能簡單地移用西方學者發(fā)明的解釋性術語，甚至套用西方社會發(fā)展中出現(xiàn)的理論，而要找到符合中國治理生態(tài)的新視角和新思路。

一、經(jīng)濟學視角對信任的理解

“信任”原屬于日常用語范疇，20世紀五六十年代開始，國外社會心理學家開始對信任問題進行理論研究。如學者所指出的，當信任變成了社會理論和政治討論的中心范疇時，表明信任已然變成一種稀缺的東西。而當信任的話題被人們隨意談論時，信任概念本身也就成了問題。在理論層面，對“信任是什么”的問題，不同學科有著不同的理解。由于各學科理解信任時所強調的方向和重點也各不相同，使信任概念幾乎陷入“泥淖”之中，如臺灣學者就曾歸納列舉出30余種信任定義。在對信任的諸多理解中，經(jīng)濟學主導的社會資本觀點極大地影響到中國學術界對信任的理解，以至于對政府信任問題的研究也出現(xiàn)了偏差，如果不加以糾正，則政務誠信的建設和社會信任提升的操作方案就可能陷入工具理性的窠臼之中。

在經(jīng)濟學常識中，擁有知識和技能的勞動力資源被視為一種資本形式，一種產(chǎn)品的生產(chǎn)手段和一種投資產(chǎn)品觀點（T·W·舒爾茨，1960）。在這種觀點影響下，不同于古典馬克思主義理論的新資本理論得以產(chǎn)生。這種理論著重于分析作為行動者的個體，強調行動者的選擇權利及社會關系在社會結構中被資本化的特點，被稱為新資本理論中的社會資本理論。作為對社會資本給予全面而具體界定與分析的學者，詹姆斯·科爾曼的觀點得到了廣泛流傳。他認為，“蘊含某些行動者利益的事件，部分或全部處于其他行動者的控制之下。行動者為了實現(xiàn)自身利益，相互進行各種交換……其結果，形成了持續(xù)存在的社會關系。這些社會關系不僅被視為社會結構的組成部分，而且是一種社會資源”（詹姆斯·科爾曼，1999）。在科爾曼那里，社會資本是行動者對關系中獲得的、現(xiàn)實或潛在的資源加以控制，并從這些資源的交換和轉移中獲得利益，它為特定目的和特定行動者所實現(xiàn)的功能定義，紛呈為信任、規(guī)范、權威和封閉等基本特征。不可否認的是，社會資本這個概念“反映了市場經(jīng)濟中的資本主義精神，是把一些原先蘊含在社會生活中的習俗、文化、道德等因素作為一種資本來看待，意味著這些因素也可以像資本一樣被經(jīng)營，可以追求其回報”〔1〕。信任等具有文化內(nèi)涵的因素被定義為能夠產(chǎn)生利潤的個人資源投資，即期望在市場中得到回報的社會關系投資。

正如人力資本被經(jīng)濟學家視為代表個人為獲得在某種有用的技能和證書的投資，以信任為主的社會資本也被視為個人對有用人際關系的投資。如果謀劃不足或者缺乏對“經(jīng)營環(huán)境”的把握，就會出現(xiàn)“信任風險”的問題，信任研究便在博弈論的演算中展開。而且，在經(jīng)濟學的擴張和影響下，其他學科也紛紛運用“社會資本”概念對信任進行研究，這一觀點被運用到勞動就業(yè)、企業(yè)發(fā)展、科學與技術創(chuàng)新、家庭及教育等不同領域，用來解釋經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，甚至被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路，用來闡述所謂的“第三條道路”。但西方社會資本理論強大的解釋力并不能掩蓋其自身既有的困境和缺陷，更沒能避免其在中國語境下的重構社會信任時的無力感。

第一，以“社會資本”定義信任的觀點在上個世紀60年代在西方社會變遷語境中產(chǎn)生，其實質是資本意識和資本精神統(tǒng)轄一切，并無限擴展到政治、文化、日常社會生活領域乃至部分社會成員基本行為模式的產(chǎn)物。按照這一觀點，初始的信任是一種社會資本，是需要獲得回報的，但當信任危機出現(xiàn)時，初始的信任或“原始的資本”從何而來不得而知，即便有原初的“社會資本”投資，如何保證投資者得到預期的回報也不得而知。這一觀點也許能夠解釋既有西方社會近代以來某些國家的歷史狀況和進程，卻無法解釋在社會轉型過程中，因信任類型的變遷而出現(xiàn)原有類型的信任式微，所造成的普遍性誠信危機現(xiàn)象；也因無法提供初始信任稀缺后的信任得以重建的合理性與正當性，陷入二律背反的邏輯悖論。同時，這一觀點完全忽略了一個事實，即在不同歷史發(fā)展階段中，一個國家、一個社會，存在著具有不同特征、源于不同基礎的不同類型的信任。

第二，經(jīng)濟學視角的社會資本理論在西方也面臨著困境，尤其受到后現(xiàn)代性思潮的諸多批判。在鮑曼指稱的“流動的生活”中，西方發(fā)達工業(yè)化國家中的個體“成為自身傳記和認同及所處社會關系與社會網(wǎng)絡的演員、建筑師、行騙者和舞臺監(jiān)督者?！薄?〕新的社會關系與社會網(wǎng)絡注定屬于個人自己選擇，社會連帶變得更有自反性，因而不斷受到個人的重建、維持與更新，以社會資本為特征的、固有的信任已然成為稀缺品。對此，鮑曼顯得不無悲觀，他警告道：“照事務的本質來看，需要的警覺，而不是忠誠。在流動的現(xiàn)代社會里，忠誠招來恥辱，而不會帶來自豪”?！?〕而在最樂觀的信任重建方案中，吉登斯給出了“積極信任”（Active Trust）的方案，但他也指出，這需要根基于自我文化的歧見（Dissent）呈現(xiàn)，需要把所有的承諾或將變成自我承諾，而這卻是社會資本理論視域內(nèi)無法預測的。毋庸贅言，當信任被當作一種投資追求回報，被當作針對特定場合、特定對象獲得“利益”的一種手段，怎么能夠引導人們在價值理性層面紛呈多樣性的、差別化的自我、允許人們做出承諾或“自我承諾”。

第三，社會資本理論的方法論也存在著缺陷。社會資本概念在經(jīng)濟學視域內(nèi)展開時，秉承了經(jīng)濟學從是否獲利或是否增值目的運用“資本”概念。微觀意義上，社會資本經(jīng)常被用來指能為行動者帶來收益的、持續(xù)穩(wěn)定的一種社會關系，它強調的是個體對有意投資的關系資源的利用。這種觀點的問題在于，其一，它以個體行動者為原點，雖擴展到集體層面，強調個體或集體擁有的關系資源和其投資效應，在其方法論本質上是個體主義的；其二，它借用傳統(tǒng)經(jīng)濟學的資本概念，強調了個人因能力、關系網(wǎng)絡及價值規(guī)范而獲得的利潤（個人獲得的社會回饋），最為根本的是，以信任為基本特征的社會關系網(wǎng)絡被意識到已經(jīng)擁有或可以獲取，而且這些關系和資源被資本化，需要通過以尋找和獲得額外有價值資源的動機喚起手段性、工具性行動。

第四，這一理論對中國社會并不具有適用性。中國社會的轉型見證了新個體主義的濫觴，卻無法從根本上改變因社會心理積淀而造就的中國社會“特殊主義”信任的排他性。在契約文明缺失的中國文化背景下，移用被西方資本意識浸潤的理論忽略了“社會資本”意義上的信任得到普及、張揚所必需的社會基礎?！斑@種新的個體主義趨向和自我塑造的潮流最先帶來了物質欲望和消費主義實踐，帶來了自我中心的實用主義，從而將長久以來一直建立在文化道德基礎上的人際關系變成了一種令人擔憂的、可能會導致腐敗的互相利用模式?！薄?〕這種狀況使得形成所謂的社會資本愈加困難——隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在城市化的自然進程中，人們的行為選擇日趨功利化，人際關系在熟人社會的瓦解中更趨于淡漠，人們之間的各種關系越來越多地建立在獲利基礎上，宏觀層次的、一般性社會資本難以實現(xiàn)。另一方面，按照西方學者關于社會資本的新論述，如果把社會資本理解為任何大型群體在使成員之間互相支持的那些行為和準則的、有回報的積蓄，可以將其區(qū)分為“結合型資本”（bonding capital）和“橋接型資本”（bridging capital）兩類?！?〕前者是一個相對同質群體內(nèi)部聯(lián)系與信任的加深，后者是相對異質群體間聯(lián)系的增多。不同于西方發(fā)達工業(yè)社會“橋接型”社會資本的豐富，在中國農(nóng)業(yè)社會的特殊信任傳統(tǒng)下，社會關系的“結合型”特征更為明顯，意味著既有信任關系在血緣、地域和社會身份區(qū)隔、職業(yè)群體間對立等因素的影響下，排他性較強，無法避免一個根本性的難題——包含即意味著排斥。因此，以社會資本理解中國社會的信任并不合適。

第五，也是最為致命的問題在于，就中國致力于市場經(jīng)濟建設而言，引進資本意識和資本精神是必要的，在政治、文化和社會發(fā)展領域卻不能這樣做。尤其是社會主義“和諧社會”戰(zhàn)略目標下的社會管理、社會建設，要求把資本意識和資本精神限定在特定的、以市場為主體的社會領域，不能將其無限擴展到政治、文化及日常生活領域。尤其社會信任的重構及政務誠信的建設，若基于社會資本對信任的理解，則可能按照經(jīng)營資本的思路進行謀劃和計算，使因市場經(jīng)濟發(fā)展而充斥的工具理性在社會其他領域更加張狂，使“和諧社會”的戰(zhàn)略構想成為黃粱一夢。

綜上，離開了西方社會傳統(tǒng)中的契約文化、高度工業(yè)化背景，當經(jīng)營、投資和回報的理念被學術界傳播并被廣泛接受，當個體主義、還原主義的研究方法被學術界承襲，據(jù)此產(chǎn)生的信任重建方案可能是隔靴搔癢，未必符合中國實際。正如翟學偉指出的：“受西方諸多理論和概念，特別是社會交換理論、社會資源理論及社會網(wǎng)絡理論的影響，有些學者逐漸傾向于將人情和面子作為一種關系資源附加在西方的相關理論框架內(nèi)進行研究或建構模型?？雌饋恚竺孢@種研究思路似乎使前者的不足得到了解決，但認真追究便可以發(fā)現(xiàn)，這種附加方式在把中國人的社會交換方式硬套于西方有關理論的同時，已迷失掉了其概念自身所具有的運作方向。”〔6〕尤其那些既存缺陷被研究者們忽略之后，包含于西方社會發(fā)展的思想傾向和價值內(nèi)涵可能被不合實際地移植，對于政務誠信的建設和社會信任的提升而言，其帶來的問題可能比解決的問題更多。因此，對于信任的理解，應擯棄社會資本理論中經(jīng)濟學意義的運營、投資和回報的理念，找到更切合中國文化傳統(tǒng)的研究視角，找到更科學的研究方法和更實際的研究理路。

二、從社會資源視角解析信任問題

社會資本理論獲得巨大影響力并得到廣泛的傳播，除因“經(jīng)濟學帝國主義”的影響外，還因為有許多學者為豐富、發(fā)展社會資本理論做出了杰出的貢獻。例如，第一位系統(tǒng)表述社會資本概念的法國社會學家皮埃爾·布迪厄，做出了關于社會資本的經(jīng)驗研究典范的帕特南，融合網(wǎng)絡理論、社會分層與流動理論為一體，在結構和行動的關系中論述社會資本的美國社會學家林南等等。在他們的研究中，或多或少地摒棄了經(jīng)濟學的“資本”理念，用“資源”或“關系網(wǎng)絡”等核心概念取而代之?！吧鐣Y本是現(xiàn)實或潛在的資源的集合體，這些資源與擁有或多或少制度化的共同熟識和認可的關系網(wǎng)絡有關，換言之，與一個群體中的成員身份有關。它從集體擁有的角度為每個成員提供支持，在這個詞匯的多種意義上，它是為其成員提供獲得信用的‘信任狀”?！?〕帕特南認為，社會資本是社會組織的某種特征，例如，信任、規(guī)范和網(wǎng)絡，它們可以通過促進合作行動而提高社會效率（羅伯特·帕特南，2001）?！?〕到林南那里，社會資本概念的核心是被共識或影響賦予了不同價值的資源，它們通過直接和間接關系被獲取，可為個人擁有，也可在其社會位置中，內(nèi)嵌于社會結構。

由此，社會學理路的社會資本理論突破了個體主義方法論原點，從關系主義的立場，強調行動者和結構之間的互動，體現(xiàn)了動態(tài)性的特征。而且，由于區(qū)分了行動者在社會關系網(wǎng)絡中的位置和地位，關注了社會關系中結構性質和網(wǎng)絡性質，也使成為社會資本主要內(nèi)容的信任具有了網(wǎng)絡關系互動再生的可能。最為重要的是，布迪厄強調社會資本是與關系網(wǎng)絡有關的“資源”的理念，可以糾正經(jīng)濟學視角對將信任等同于社會資本的理解運營、投資和回報的功利性，對政府信任關系理解及政務誠信的重建有著極大的啟示。

從上世紀70年代末以來，西方各國政府都在不同程度地回應本國的信任危機，進入21世紀，中國政府面臨的信任問題也日益加劇。由于中國有著不同于西方國家歷史發(fā)展階段和文化傳統(tǒng)的特殊性，及涉及信任問題認識的歷史背景、文化因素和社會生態(tài)等因素，其政務誠信建設和社會信任提升，需要在關系本位社會中傳統(tǒng)延存與突破的張力、非政府組織興起后的生活方式變革、網(wǎng)絡時代中社會組織行動的變遷等諸多復雜性中，在市場化、個體化過程中，將信任當作一種社會資源加以開發(fā)和培育。

首先，中國傳統(tǒng)社會是一個講人情、面子關系的社會，在從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉型過程中，雖然市場經(jīng)濟的發(fā)展使得熟人社會逐步瓦解，日漸“個體化”的民眾還沒有從根本上被改變，因為“鄉(xiāng)土社會”的轉型、變遷，“無論怎么快，也是逐步的，所變的，在一個時候說，總是整個結構中的一小部分”?！?〕他們在普遍社會心理仍是“對普遍主義和特殊主義不做二元對立的劃分，以期待人們做人辦事的時候兩者都不偏廢。于是，這樣的社會對做人、做事及其判斷不是單從理性的、邏輯的思維和條文制度規(guī)定的角度來考慮，還從具體的、情境的和個別性來考慮?！薄?0〕人情不僅指人的本能情感，而是在社會義理中受限制的人情，它完成了從個體心理認識向社會心理認識的轉變而被積淀。中國人這種對人情面子的顧重，全然不同于西方——中國社會的人情交換和施報關系以個人關系為紐帶，以情感相依而非理性計算為基礎，得到的是非制度性的社會支持和庇護、日常權威和不可估量的社會資源。這些資源并不是資本，因為它并不預計會獲得多少回報，在委婉和迂回中并不預期最大利益的回報。因此，以資源而非資本為關鍵詞理解中國社會的關系網(wǎng)絡，進而理解基于社會關系網(wǎng)絡而結構化生成的信任關系是合理的。

中國正在變成一個更加開放、現(xiàn)代和高度流動的社會，社會信任資源的稀缺和誠信價值的推廣已經(jīng)成為緊迫的道德和社會問題。在市場經(jīng)濟發(fā)展迅猛的背景下，社會信任度總體呈下降的趨勢，尤其對廣義政府體系（公共服務職業(yè)群體、公務員、政策乃至制度）的信任度下降、基本道德價值觀的缺失等成為讓人困擾的負面變化。但需要看到的是，一方面，所有這些問題的核心是政府自身在公平公正、誠實守信方面存在問題，政府能力和道德問題已經(jīng)成為社會信任問題的根本原因；另一方面，原本互不關聯(lián)的志愿者的廣泛行動悄然興起，表明中國新社會性的產(chǎn)生。如果治理體系能夠在保障個體權利、重新界定個人-群體-制度關系方面做出努力，給予新社會性成分相應的制度保障和支持，并以自身能力和道德提升為起點，便完全有可能充分應對前現(xiàn)代、現(xiàn)代與后現(xiàn)代的各種狀況，使中國的個體、社會群體和國家在巨大的社會轉型中開辟出中國道路。

其次，改革開放30多年來，中國社會經(jīng)歷了總體性的變遷，涉及方方面面的改革，其無所不在地影響著人們現(xiàn)代思維、計劃和行動的界限?！皞€體必須部分地為自己提供規(guī)范或指導方針，通過自己的行動把他們引入自己的人生中。更有甚者，這種境況并不僅存在于西方，在那些陡然向西方生活方式敞開大門的國家也是如此。在前德意志民主共和國、波蘭、俄國或中國，人們戲劇性地‘躍入現(xiàn)代性?！薄?1〕一方面，在公共領域和大規(guī)模的科層組織中，人們越來越關注自我的同時，為了一些社會目的而和陌生人進行的交往也越來越少…慢慢失去協(xié)同行動的欲望?！?2〕另一方面，在日益疏離化的社會中，普通個體卻因某種生存心態(tài)和生活風格群聚在一起，通過各種類型的組織，包括非政府組織，構建個人社會支持網(wǎng)絡與社會的親密合作關系，做出影響“自我認同本身的決策”，進而因“個體和集體的層面都已極端地改變了社會活動的存在性參量”，而構建“由反思而調動起來的秩序”?！?3〕一種使日常生活重新道德化的、自我實現(xiàn)的、非權威、去中心的“生活政治”。

在全面變革的社會中，個體通過加入非政府組織構建了關系網(wǎng)絡，同時也被自己構建出來的關系網(wǎng)絡影響和塑造，并通過這種塑造獲得提升，進一步構造個體與他人、其他組織、及社會的互動。此時，個體與其所建構的關系統(tǒng)一于非政府組織的實踐活動中：關系網(wǎng)絡與個體慣習之間通過非政府組織自愿活動的“實踐”為中介的“生成”或“建構”的動態(tài)行為過程，即個體的行為不斷被關系網(wǎng)絡塑造，形成一種行為模式。同一關系網(wǎng)絡成員的行為模式不斷趨于同一性、常態(tài)性，最終也塑造了群體的生活方式。例如，旨在環(huán)境保護的非政府組織，由來自不同職業(yè)、不同身份的、有著不同經(jīng)歷的環(huán)境愛好者構成，他們保護環(huán)境的共同目標及共同行動來源于他們對人類生存環(huán)境狀況的全面認識、對自身及代際生存問題的直接關注和綠色生活方式的共同選擇。

此時，人們在非政府組織框架中建構的關系網(wǎng)絡對于社會治理而言是一種資源，它使社會組織生活形態(tài)的變遷成為可能，使原本單一的社會建設和社會管理主體呈現(xiàn)出多元性，使社會個體面臨著生存心態(tài)和生活方式的新選擇。這種資源在非政府組織的成長中得到開發(fā)，也需要加以維護：它需要型構每一個可能的治理者的、新的社會生活，需要行動者掌握全新的處理人際關系、族際關系和國際關系的技巧。當然，“現(xiàn)在的問題是，一方面在系統(tǒng)與制度內(nèi)部嵌入了太多的人情的因素，另一方面系統(tǒng)和制度又漠視了民眾自發(fā)聯(lián)合的需要。因此，系統(tǒng)、制度與生活都必須做出改變?！薄?4〕

其三，20世紀后期以來，網(wǎng)絡技術發(fā)展推動了人類社會的變革，使人類社會生成基礎性的網(wǎng)絡結構，人們的社會生活乃至政治生活因這種網(wǎng)絡結構的出現(xiàn)發(fā)生重大變化。其中最為重要的變化，便是政府作為最大的、傳統(tǒng)的公共組織，可能因此獲得額外的治理資源。

作為傳統(tǒng)組織，政府不得不面對的矛盾是：組織的維系不得不依賴于群體的努力，但其擁有的某些資源又為了引導這些努力而慢慢流失。這種境況被西方學者稱為“機構困境”（the Institutional Dilemma）?！耙驗橐粋€機構耗費資源以管理資源，在這些機構林立上的能力和實際上的能力之間存在一條鴻溝，機構越龐大，產(chǎn)生的成本也越大?！薄?5〕但基于網(wǎng)絡技術平臺的、各種具備信息收集、交流及溝通功能的社會化工具的廣泛運用，自發(fā)群體的形成變得更容易，個體為群體行動做出貢獻更容易。網(wǎng)絡社會化工具從根本上改變了過去在規(guī)模、復雜水平和無人監(jiān)督時努力程度所受到的限制。傳統(tǒng)組織“管理資源本身占用資源，并且管理上的難題增長速度比機構規(guī)模更快”的困境，在基于網(wǎng)絡的“開放參與架構”〔16〕（Architecture of Participation）中，不是增加管理層、增加監(jiān)管，而是首先放棄全面控制的企圖，改為提供根據(jù)，讓那些潛在的群體自我同步和協(xié)調。此時，人際網(wǎng)絡和社會網(wǎng)絡結構是多種關系構成的、復合性的網(wǎng)絡整體。“關系網(wǎng)絡中的他人能夠在另一種關系中發(fā)揮直接作用。如果信任構成網(wǎng)絡聯(lián)系的基礎，那么成員就會發(fā)揮作用維持他們和其他成員的關系。當事人會選擇去懲罰那些不值得信任的行為?！薄?7〕

基于網(wǎng)絡的“開放參與的架構”，使來自傳統(tǒng)組織框架之外的能力大幅增加：人們分享、與他人互相合作的、采取集體行動的能力。在社會整體意義上，基于網(wǎng)絡形成的具有松散結構的群體，可能出于非營利目的、不受管理層指揮而運行。而對于如政府這樣的傳統(tǒng)機構及組織框架而言，復合型網(wǎng)絡中的新的群體架構及能力不僅僅沒有占用政府組織的生存資源，反而獲得了新的治理資源。這種資源，不同于組織生存發(fā)展中看得見的有形的物質資源，而是政府作為公共組織因對公共事務信息的把握與傳遞、對公共輿論的關注與回應、與多元治理主體的相互補充及其合作治理的理念與服務精神而獲得認同、使社會良性運轉的無形資源。

①伴隨著中國社會轉型的發(fā)生，社會領域的分化過程，曾在西方發(fā)達國家工業(yè)化過程中出現(xiàn)的、帕森斯說的那種社會分化，出現(xiàn)大量的具有相對自主性的社會小世界。三、結構化視角中的政務誠信建設

對“信任”概念的反思可以發(fā)現(xiàn)，信任研究的新理路、找到理解信任的合理視角，其目的在于解決當前中國社會政府和民眾共同關注的問題——提升政務誠信，發(fā)現(xiàn)以提升政務誠信重聚政府信任資源的基本路徑。2013年1月初，中國社科院發(fā)布的《中國社會心理藍皮書》顯示，中國社會總體信任跌破及格線，尤其突出的是，官民、警民等群體間不信任加深固化。審視社會總體信任與包括官民、警民群體間信任的政府信任關系，可以發(fā)現(xiàn)政務誠信不僅是合法性執(zhí)政資源的重要內(nèi)容，還是社會性、體制性資源的重要部分。因此，在政務誠信流失已威脅到民眾對執(zhí)政黨和政府基本信任的狀況下，厘析政務誠信的基本內(nèi)涵、定位政府與民眾之間基本信任重建的研究路徑，聚焦我國經(jīng)濟社會發(fā)展重大轉型時期政務誠信面臨的嚴峻形勢，探討持續(xù)提升政務誠信及政府信任面臨的現(xiàn)實問題和長遠發(fā)展，探索通過政務誠信建設使政府信任資源得以維護利用、開發(fā)再生的途徑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關于政務誠信，已有成果大多集中于政務誠信重要性及程式化建設研究，包括從“社會資本”這一基本理解出發(fā)的研究。但由于抱持還原主義立場，很多研究未能堅持邏輯上的徹底性，甚至通過迻譯西方新公共管理運動的做法進行方案設計，研究的地方性和微觀化特征明顯，策略性和碎片化的風格突出。使研究對于改善政府和公眾之間的信任關系助益不大，對提升政務道德意義不大。反思政務誠信研究中的這一狀況發(fā)生的原因，是“由于作為概念澄清的主要根源之一的理論框架的完善被人們所忽視，諸多的研究不過是重復眾所周知的觀點，并沒有給信任關系的特殊性帶來任何新的洞察”〔18〕。由此，在資源視角的信任理解基礎上，對政務誠信概念本身應有更深入、更全面的理解，需要找到一種新的方法和路徑，以沖破那些既有的學科壁壘，據(jù)此可以融會理解不同學科、不同視角、不同領域的誠信內(nèi)涵，為政務誠信的建設找到新方案。

如果把信任，特別是公眾對政府信任理解為政府組織所把握的資源，那么“政務誠信”則可以被結構化地看待為一種非實體的、構造性結構，涉及治理體系延存必需的規(guī)則和規(guī)則資源，是在各種權力行為中沉淀積累的、規(guī)范性的、固定的人與人之間關聯(lián)的模式。準確地說，“政務誠信”指在公共權力運作和公共事務處理中，因不同主體彰顯出向善、誠實和能力等而獲得公眾信任及合作的結構性存在（應然層面）。實然層面，它既包含價值維度，又需要凸顯在治理體系構成和運作中的過程性和整體性特征，展現(xiàn)于特定的制度或行為規(guī)則，是時空定位中的互動。

如果說在權力行使過程中所需要的物質資源是配置性資源，而權力行使過程中的非物質資源是權威性資源，誠信則是權力行使過程中的結構性資源，它既是行政體系持續(xù)運作的行動中介，又是一種結果，在權力體系運作中，這種結構性資源不斷被呈現(xiàn)的過程便外顯為治理體系的道德化特征與程度。此時，政務誠信既是一種治理體系中的關系結構，又是一種治理交往實踐。在某個具體的場域①、場景，行動者與治理體系之間因理念、態(tài)度與能力的不同相互調適而選擇行為模式。此時，政務誠信既是使權力運作的根基和結果，也是整個治理體系能否得以順利運作的媒介，它不能借助某種可視的圖像或架構來理解。

從結構化視角理解政務誠信及建設的基本根據(jù)在于，誠信作為單向度的結構性道德性存在，其基本目標是獲得公眾對治理體系的信任，而作為結構的信任具有兩個層面的含義：其一，它是人們相互交往過程中的一種行動機制，也是嵌入在社會系統(tǒng)和制度中的一種功能化的整合機制；其二，它經(jīng)由社會制度的不同面向，顯現(xiàn)了社會交往中人們之間的相互預期與認同的關系狀況。因此，透過存在于人際間、社會關系中的復雜表象，全面的、動態(tài)和非技術性的“政務誠信”所代表也應該是一種關系性結構。在個體層面，它達到的效果是因治理體系中的行政主體因自身行為的道德性而使行政相對人的一種心理預期和態(tài)度；在治理體系的不同場域和場景，它是治理行為中合作得以生成和維系的非實體的結構，屬于一種內(nèi)隱性要素；在治理體系整體中，它是簡化組織結構和權力行為過程復雜性而達致秩序的一種機制。而作為結構的誠信，既要應對技術的、市場的和各種不同的制約因素引發(fā)的不確定性，又要關注如權威力量分布、信息通道以及合法性等制約力量引發(fā)的不確定性。

對于政務誠信的結構化理解，有助于提出政務誠信建設的新思路：

其一，拒絕片面的、含糊的“政務”理解，將政務放在一個包含了多元治理主體的體系中理解，就主體而言，包括了元治理主體的政府（部門及行政人員），也涉及除元治理主體之外的，在“政社、政企、政事和政府”分開背景下的其他社會治理主體，如各種NGOs、半自主事業(yè)單位、不斷生發(fā)的草根組織及具有影響力的意見領袖等等；就事務而言，既包括體制內(nèi)各種權力行使過程，也包括介于體制內(nèi)外之間的權力轉化、下放和讓渡后的運作，即廣義的公共事務。

其二，政務之“務”凸顯的是動態(tài)運作執(zhí)行過程，而非靜止的、單向度的結果與效度。因此，突破主客體二元靜止對立的、結構化、過程性理解更適合于全面把握及建設政務誠信。因動態(tài)化、場域化的關系主義理解，政務誠信建設突破了原來的被限定于政府單方面行動的界限，不僅從“政”之主體多元性、“務”之所指多樣性考慮，更是在多元主體和多樣選擇的價值、規(guī)則和資源等不同層面往復實踐及其道德認知提升的二重性中得到建構，在“信”之所涵的多維度中得以呈現(xiàn)，而彌補了既有建設對策中還原主義、片面化和技術化策略等不足。

其三，在結構化視角中，誠信因“政務”限定具有了更加明確的目標指向，即政務誠信的提出及建設均是手段，其根本目的在于增進公眾與政府之間的信任關系，更為長遠的意圖在于因政務誠信的建設，能夠帶動社會誠信水平的提升，因此，生態(tài)性地把握政務誠信、政府信任和社會誠信、社會信任的關系，并找到他們之間相互關聯(lián)的路徑，才是政務誠信研究的歸旨所在。

其四，把握開放性的“政務誠信”含意，提供一種結構化視角，可以試圖摒棄傳統(tǒng)研究中相互對立的客觀主義和結構主義的立場。因為，以純粹的客觀性原則把握政務誠信容易導致對相關行動者的忽視，使極具能動特性的政務誠信建設走上技術化路徑；而以結構主義的主觀原則理解誠信，則可能忽視現(xiàn)有體制中誠信生發(fā)的現(xiàn)實性因果邏輯及原則，既無法說明準確判斷政務誠信水平的狀況和建設的難度，又可能流于還原論的個人道德品質提升的片面。因此，以結構化視角理解政務誠信的根本目的在于摒棄二元對決、非此即彼的思維方式，避免基于主客二元立場發(fā)展僅側重經(jīng)驗分析—邏輯推理的理路，超越方法論上的個人主義和整體主義，在各種關系中，尤其在各種互動的過程中理解與把握。如布迪厄所說，“概念的真正意涵來自于各種關系，只有在關系系統(tǒng)中，這些概念才獲得了他們真正的意涵?！薄?9〕

其五，最為重要的，由于“政務誠信”指在公共權力運作和公共事務處理中，因不同主體彰顯出的向善、誠實和能力等而獲得公眾信任及合作的結構性存在，它意味著實體化的、在場的權力行使者、事務組織者們關系框架里可以轉換的、可以集中體現(xiàn)的規(guī)則-資源體系，或某種場域內(nèi)的虛擬秩序。借助這種規(guī)則-資源體系，權力行使者、事務組織者及他們行動的相關者們可以真正生成多元治理主體、多樣政務活動中的關系模式，如消極配合、無奈協(xié)助或主動合作。作為資源-規(guī)則體系的政務誠信，一方面與“服務公眾”、“誠實守信”等價值層面的追求聯(lián)系在一起，另一方面，也涉及到對各種“權欲”、“物欲”和虛榮膨脹的不當行為的法律約束和道德約束?！?0〕因此，對這個規(guī)則-資源體系中的各種體制性和機制因素進行分析，在社會結構化互動關系中進行各種關系模式的構建其實就是在中國特色的治理體系中開發(fā)、再生的執(zhí)政資源的過程，是在理念、政策、行政行為等不同層面、在往復演進中內(nèi)生性地培育信任關系的過程。而結構化視角下的政務誠信理解并不是刻意的標新立異，而是要回到政務誠信研究的根本目的，即找到政府與公眾之間信任資源得以再生的突破口，以期避免運動式的、口號化地進行政務誠信建設。也就是說，在資源而非資本的視角以及結構化的理解中，政務誠信是不同組織之間（政黨、政府以及各種社會組織）的第一要素和中介力量，同時它又是被建構起來的，因為每一次權力行動的結構及個體以及隨之而至的每一具體權力的行動方案，本身可以成為執(zhí)政的資源。

結語

福山曾斷言，社會資本就像車輪，容易朝向一個方向轉，政府施政更容易使它消亡，而不是使它增加。從今以后，社會資本的保持和積累將成為關注的焦點。〔21〕但關鍵在于：由于浸淫著資本精神和經(jīng)驗意識，西方社會信任的代名詞“社會資本”可能遭受消亡的命運。需要明確的是，每一個時代、每一個國家在信任問題上既有通識性的原理，更有其具體特征和階段性內(nèi)容。中國社會發(fā)展正處于一個極其特殊的背景中，那便是工業(yè)化、后工業(yè)化、全球化的交織共在，其社會構成及社會治理的影響因素極其復雜，不能照抄源于西方國家的、貫穿了經(jīng)營、投資和回報理念的社會資本理論，也不能照搬這種理論指導下的建設方案。因此，改變這種社會資本理論對信任的理解，在結構和行動的關系中，將信任理解為不同行動者之間互動的關系性資源，并以此分析政府信任在多重資源結構和不同規(guī)則體系中的需求及關聯(lián)，特別針對當前政府公信力下降導致的社會信任資源稀缺狀況，對這堵亟待翻越的“信任墻”做出學理性解析，就顯得十分必要。

摒棄運營、投資和回報的社會資本理念對政府信任的理解，以資源而非資本的理念，基于中國政府信任關系的特殊性，在充滿了復雜性和不確定性的轉型背景中思考作為社會資源的政府信任的再生，在多元社會治理共在的條件下思考政府信任與社會信任之間同構和異質，在既有信任資源的稀缺、新型資源的開發(fā)和總體性資源的再生中思考政府信任的模式變遷和機制創(chuàng)新，在社會領域分化的現(xiàn)實中思考政府信任的統(tǒng)合性策略，在社會結構非線性交疊的情況下思考動態(tài)的信任資源保護等等，是從根本上解決政府信任問題，提升政務誠信的可行路徑。以社會資源而非社會資本為出發(fā)點，在政府組織與各類非政府組織的合作共治中，信任這種特殊資源的擴展和培育，在約束和基于準則的行動中，在內(nèi)在流露出來的政務誠信建設中，在馬克思設想的“國家的消亡”中，在具有高度自發(fā)社群能力的社會中得以構想、得到實現(xiàn)。

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