〔摘要〕政府動員是公共治理中政策過程的一種重要機(jī)制。當(dāng)下方興未艾的中國城鎮(zhèn)化政策過程帶有明顯的政府動員色彩。然而，對政府動員型城鎮(zhèn)化政策形成的隱秘機(jī)制——政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合，卻缺乏理論層面的必要關(guān)注。面對城鎮(zhèn)化政策過程中權(quán)力精英操控代替公眾價值的困境、虛假公眾認(rèn)同聚合所催生的“簡單化”的政策邏輯，政府應(yīng)該在發(fā)揮動員機(jī)制的特殊功用的同時，著手系統(tǒng)的制度補(bǔ)給與創(chuàng)新。其中的重心主要體現(xiàn)為人本城鎮(zhèn)化的政策基點(diǎn)、農(nóng)民市民化的利益格局調(diào)整、政策公眾參與制度跟進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕政府動員；城鎮(zhèn)化政策；政府內(nèi)輸入；認(rèn)同聚合

〔中圖分類號〕D601〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）02-0047-06

〔基金項(xiàng)目〕教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國特色城鎮(zhèn)化研究中心重點(diǎn)招標(biāo)課題“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的正當(dāng)性論證”（GJ213107）

〔作者簡介〕余敏江，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，江蘇蘇州215123。從普遍意義來看，城鎮(zhèn)化政策關(guān)涉公共資源的有限性、政策的正義普適性、集體行動的內(nèi)在一致性以及傳遞性等問題。因此，對其處境改善之可能性的探討，理應(yīng)成為政治學(xué)研究的主題。問題的關(guān)鍵在于，城鎮(zhèn)化過程究竟是現(xiàn)代化進(jìn)程中自然而然的過程，還是政府需要主動為之、強(qiáng)勢介入的過程？政府動員型城鎮(zhèn)化政策究竟有沒有政治學(xué)意義上的合法性？究竟什么樣的城鎮(zhèn)化政策在中國特色社會主義背景下具有“合理性”和“可接受性”？從學(xué)理上來說，政府動員涉及現(xiàn)代社會集體行動這一難題，呈現(xiàn)出的是“法治”與“政治”、“法理性權(quán)威”與“克里斯瑪權(quán)威”、政府對公民的管制邊界等政治學(xué)知識之維度的兩難問題。因此，有必要以政府動員中城鎮(zhèn)化集體行動的政策形成機(jī)制為核心論域，在政治學(xué)知識維度對政府動員進(jìn)行新視角的分析，以引起城鎮(zhèn)化政策制定者和學(xué)者深入理性的思考，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化政策體系，提高政策效能。

一、政府動員型城鎮(zhèn)化政策：概念與研究模型

“動員”最初是一個軍事術(shù)語，是指“在戰(zhàn)時或國家發(fā)生其他緊急狀況時，組織武裝部隊(duì)積極從事軍事活動。就其范圍來說，動員是指組織一國的全部資源支援軍事行動”〔1〕。第一次世界大戰(zhàn)后，這個概念在很多領(lǐng)域被使用，泛指集中人力、物力資源為集體服務(wù)的任何活動。具體到政府與政治領(lǐng)域，“政治不只是一種和平的政治競爭或行政管理，而是在危機(jī)形勢下動員和激發(fā)人的資源的一種努力”〔2〕。政府動員主要用于描述政府對公眾行為的某種誘導(dǎo)或操縱，是指政府在一定名義下（一般表現(xiàn)為一定的意識形態(tài)旗幟），采用大眾輿論、宣傳教育、典型推介、利益誘導(dǎo)、組織控制等方式，以獲取、集中、配置資源來實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)、任務(wù)的行為過程。由此推之，政府動員型城鎮(zhèn)化政策過程，是指政府為使相關(guān)社會群體配合城鎮(zhèn)化行動，依賴自上而下的行政體系和動用財政資源，采取各種社會動員方式調(diào)動公眾對政府及其決策的認(rèn)同、支持和貫徹執(zhí)行，以選擇和制定政策，并賦予實(shí)施的過程。概括而言，“危機(jī)應(yīng)對”與“政府直控”構(gòu)成了政府動員型城鎮(zhèn)化政策的主要特點(diǎn)。政府動員型城鎮(zhèn)化政策模式的優(yōu)點(diǎn)是能在短期內(nèi)統(tǒng)一各級官員的思想認(rèn)識，迅速聚集人力、物力、財力和政策資源，調(diào)動各級政府及官員的政治熱情，迅速地主導(dǎo)并推動城鎮(zhèn)化。但缺點(diǎn)在于受制于行政調(diào)控資源自身的正當(dāng)性和合法性問題以及與之相關(guān)的身份危機(jī)問題。因此，如何詮釋政府動員型城鎮(zhèn)化政策的發(fā)生機(jī)理，就成了問題的關(guān)鍵所在。

這里可以嘗試建立一個簡要的解釋政府動員集體行動形成機(jī)制的模型，該模型通過設(shè)立政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合兩個變量，來對政府動員型城鎮(zhèn)化政策的一般性進(jìn)行解釋。在該模型中，第一個變量政府內(nèi)輸入被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化政策的形成源。政府自上而下地獲取大體上符合社會利益需求的信息，這些信息經(jīng)過政府主動吸納、綜合并最終轉(zhuǎn)換成政策輸出。而社會組織無法通過制度化的合法渠道對權(quán)力精英群體產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。這一政策模式是一種權(quán)威模式，在政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化政策的形成過程中構(gòu)成了主導(dǎo)部分。模型中的第二個變量公眾認(rèn)同聚合是對動員議題的回應(yīng)。城鎮(zhèn)化政策能否獲得所在區(qū)域公眾廣泛而強(qiáng)烈的認(rèn)同，最終取決于政府動員所激起的城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同情感有效地聚合起來。區(qū)域的城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同由小到大、由分散到集中的聚積與融合過程，就是政府動員中的公眾認(rèn)同聚合。傳播學(xué)理論認(rèn)為，在社會輿論生成的過程中，人們總是試圖判斷自己的意見是否與大多數(shù)人站在一邊，以及民意是否會朝贊同他們意見的方向改變，如果他們覺得輿論與自己的意見逐漸遠(yuǎn)去，他們就會傾向于保持沉默，結(jié)果贊同優(yōu)勢意見的人數(shù)會日益增加。〔3〕權(quán)威、說服和交易（認(rèn)同聚合方式）三個次變量的不同權(quán)重和排序，在一般邏輯層面解釋了認(rèn)同聚合的動因。在城鎮(zhèn)化政策的認(rèn)同聚合過程中，權(quán)威和說服承擔(dān)了正面引導(dǎo)的功能，交易則在一定程度上限制了異常意見的表達(dá)，三種手段的交互作用，有效地聚合了城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同。

“政府內(nèi)輸入-公眾認(rèn)同聚合”的釋義模型可以說是對城鎮(zhèn)化過程中政府動員經(jīng)驗(yàn)的抽象。通過這一模型，有力地揭示了自上而下的政府動員型城鎮(zhèn)化政策的發(fā)生機(jī)理，清晰地展示了威權(quán)政體中城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“發(fā)展焦慮”被“問題化”的過程?；诖?，對政府動員型城鎮(zhèn)化政策的討論便轉(zhuǎn)化為對威權(quán)政體中政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合的研究。

二、政府動員型城鎮(zhèn)化政策的內(nèi)輸入困境

每一次政府動員總是緊密圍繞某一特定公共政策而進(jìn)行的。如果城鎮(zhèn)化政策需要依賴政府動員才能運(yùn)作展開，那么，始終位于政府動員運(yùn)作起點(diǎn)的則是政府內(nèi)輸入議程的建構(gòu)。所謂“內(nèi)輸入”，是指城鎮(zhèn)化決策過程中的利益要求不是由政治體系外部輸入政治體系（決策中樞），而是由權(quán)力精英自身來進(jìn)行利益要求的輸入。這種模式所依靠的不是多元決策下的社會互動，而是權(quán)力精英的政治折中，它既不同于多元決策模式，也與一般意義上的精英決策模式有區(qū)別，其基本特征為：

（一）權(quán)力精英承擔(dān)了利益聚合與利益表達(dá)的雙重功能。在城鎮(zhèn)化政策的形成初期，進(jìn)城農(nóng)民的各種利益要求不是由政治體系外部的社會結(jié)構(gòu)輸入到?jīng)Q策中樞，而是由作為“利益代表”的權(quán)力精英主動尋求和確認(rèn)政策問題，代替進(jìn)城農(nóng)民或相關(guān)社會組織進(jìn)行政策輸入，是一種典型的自上而下型決策模式。在這種模式中，城鎮(zhèn)化政策不是以進(jìn)城農(nóng)民的利益表達(dá)和綜合為動力，而是權(quán)力精英通過群眾路線的方式來綜合民意，農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利是由權(quán)力精英“為民做主”的間接機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。

（二）權(quán)力精英著眼于公共利益對不同利益群體的訴求予以體認(rèn)和平衡。在權(quán)力精英內(nèi)部，并非一個人或一群人拍板城鎮(zhèn)化決策，更不表示城鎮(zhèn)化政策只反映少數(shù)權(quán)力利益和意志。決策往往是權(quán)力精英之間商談、沖突和妥協(xié)的復(fù)雜過程，正是通過這一過程代表了不同的社會利益要求，該過程主要以“幕后解決”的形式在權(quán)力精英內(nèi)部進(jìn)行。當(dāng)權(quán)力精英對權(quán)力對象隱瞞他的意圖，并且未將所需要的反應(yīng)明確告訴權(quán)力對象時，就是企圖操縱。

（三）權(quán)力精英通過多種渠道體察民情民意作為城鎮(zhèn)化政策的依據(jù)。這些渠道既包括各種會議、主流媒體報道、批示等正式渠道，也有調(diào)查研究、內(nèi)參信息、智囊建議、政民互通熱線、面對面對話以及人際關(guān)系（院外活動）等非正式渠道。其中，個別發(fā)動、組織串連與會議發(fā)動相結(jié)合的方法是最常用的方法。但這不是公開的關(guān)于公眾參與的正式制度，這種意見的獲取和收集往往是由政府部門主動發(fā)起，其對象和內(nèi)容是有選擇性的，與公眾自愿地通過一定程序參與政府決策的行為有較大區(qū)別。

內(nèi)輸入機(jī)制之所以成為中國城鎮(zhèn)化政策的主導(dǎo)形式，既是缺少民主參與傳統(tǒng)的政治文化延續(xù)的必然結(jié)果，也是由特定的社會政治環(huán)境所決定的，更是與公共資源的有限性有密切的關(guān)聯(lián)。由于公共資源不可能無節(jié)制地使用，所以具有公共服務(wù)職能的政府為了照顧轄域中所有民眾能夠均等地享受到公共資源，就必須千方百計地思考一些對策與措施來協(xié)調(diào)這個公共資源有限性與民眾需求增長性之間的差距。這樣做的一個顯而易見的好處是體現(xiàn)了精英決策的效率優(yōu)勢，較好地突破了發(fā)展中國家在現(xiàn)代化過程中政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、執(zhí)行力弱等難題。然而，這種治理方式的壞處接踵而來，集中反映在以下幾個方面：

一是權(quán)力精英理性決策局限所導(dǎo)致的政策“非理性”問題。內(nèi)輸入決策一般被認(rèn)為比較符合決策的效率原則。對于內(nèi)輸入機(jī)制效率優(yōu)勢的分析，主要基于這樣的理性假設(shè)：即決策者是具有前瞻性的理性決策者，能把握并適應(yīng)快速變化的環(huán)境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則做出正確選擇。但在現(xiàn)實(shí)中，由于受到主客觀條件制約，權(quán)力精英難以進(jìn)行理想意義上的理性決策。首先，決策者受自身知識、經(jīng)驗(yàn)、能力、偏好以及決策過程中的行為偏差等因素制約，并非無所不能，再加上城鎮(zhèn)化問題本身的復(fù)雜性、社會群體間的利益競爭與權(quán)力博弈、政策目標(biāo)彼此沖突等方面的影響，使得全面掌握信息非常困難，權(quán)力精英的決策往往在信息不充分的條件下進(jìn)行。其次，內(nèi)輸入決策是典型的自上而下型決策，擁有決策權(quán)的權(quán)力精英對于決策信息了解有限，而最了解情況的基層官員和普通公眾卻沒有決策權(quán)，權(quán)力精英不得不依賴由上而下的信息收集與自下而上的信息傳輸。由于信息傳遞渠道單一和匱乏，越往高層信息傳遞渠道越狹窄，信息在傳遞中失真、扭曲、遲滯等現(xiàn)象不可避免。決策信息泛濫和短缺并存，一定程度上限制了精英的決策理性，導(dǎo)致盲目決策和決策失誤的事件屢屢出現(xiàn)。最后，內(nèi)輸入決策往往以行政計劃取代公眾需求，以精英體認(rèn)代替公眾參與，忽視了公眾需求和偏好，單憑權(quán)力精英自上而下的間接性體認(rèn)，并不能保證城鎮(zhèn)化政策符合公眾需求，也難以克服公共服務(wù)供給動力不足的問題。

二是權(quán)力精英注意力轉(zhuǎn)移和部門利益所導(dǎo)致的政策“碎片化”問題。在城鎮(zhèn)化政策制定和實(shí)施中，注意力主體與客體的狀態(tài)都處在各種不同程度的變化之中。權(quán)力精英注意力投送的范疇之廣度及關(guān)注信息之敏銳性，取決于權(quán)力精英的心智與專業(yè)素養(yǎng)；關(guān)注的深度與力度取決于權(quán)力精英的價值判斷、意志與魄力；關(guān)注的持久度取決于權(quán)力精英的總體目標(biāo)戰(zhàn)略、階段目標(biāo)的變化與責(zé)任性，以及相關(guān)資源的可持續(xù)性；注意力的排序性和轉(zhuǎn)移性取決于權(quán)力精英的價值導(dǎo)向與目標(biāo)抉擇能力。由于城鎮(zhèn)化政策體系是一個龐雜的復(fù)雜體系，權(quán)力精英注意力轉(zhuǎn)移，必然引發(fā)動員方式的間歇性和局部性以及相應(yīng)的城鎮(zhèn)化政策制定的間歇性和局部性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化政策的“碎片化”。同時，同級政府職能部門和地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在利益分割的狀況，地區(qū)和部門利益的追逐成為政府官員實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的重要途徑?！耙粋€地區(qū)的政府具有滿足地方官員集團(tuán)、社會精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利的動力，它是一個地方獲得強(qiáng)有力的支持和較高權(quán)威的重要途徑，因此，地方政府具有實(shí)現(xiàn)其自身利益最大化的動力?！薄?〕在有些情況下，地方政府和職能部門行使行政權(quán)力的目的主要是利益的爭奪或者是逃避責(zé)任，而不是公共利益。與此相關(guān)的就是權(quán)力行使造成了政策碎片化問題的產(chǎn)生——為謀求額外利益或避免既得利益損失，地區(qū)和職能部門會依照自身利益要求，濫設(shè)行政規(guī)章制度，隨意增加政策“補(bǔ)丁”。

三是權(quán)力精英操縱和群眾運(yùn)動所導(dǎo)致的政策“不持續(xù)”問題。權(quán)力精英在城鎮(zhèn)化政策內(nèi)輸入時，往往利用權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)中的資源，將動員議題象征化、符號化，以隱喻方式對動員進(jìn)行表達(dá)。這些精英猶如表現(xiàn)力十足的藝術(shù)家，善于憑借“符號編碼”的技能“施魅”于公眾的注意力、操控公眾的想像力，令公眾情緒高昂、熱血沸騰?！?〕這些巧妙建構(gòu)的“施魅術(shù)”，將城鎮(zhèn)化政策的價值目標(biāo)賦以科學(xué)性、合理性，從而使人難以拒絕，同時又以強(qiáng)大的政治壓力讓人不敢拒絕。通常而言，政府動員中議題的建構(gòu)，大多通過政治精英運(yùn)用法律手段來確認(rèn)、修改，或者替換公眾價值、道德規(guī)范和人際行為準(zhǔn)則，從而確保公眾的參加。當(dāng)議題的合法性比較低時，政府動員“形式”的建構(gòu)會得到加倍重視。這些形式主要包括：宣傳鼓動、典型示范、象征、〔6〕利益誘導(dǎo)、受訓(xùn)控制、思想政治工作等。這些形式綜合運(yùn)用的結(jié)果，就使得愿做先進(jìn)而不愿戴政治帽子以求自保的農(nóng)民積極分子參與進(jìn)來，配合政府的城鎮(zhèn)化行動，并主動將其向前推進(jìn)，以顯示自己的覺悟，獲取對自身更有利的政治優(yōu)勢，從而使整個動員議題發(fā)動不受阻礙地向前推進(jìn)。由此可見，政府動員型城鎮(zhèn)化政策的政府內(nèi)輸入，往往不考慮政治學(xué)意義上的合法性問題，而是由政府單方面強(qiáng)硬設(shè)置后要求公眾參與，所以盡管總是有無以計數(shù)的公眾參與到一次次的政治動員中，但其結(jié)果卻是公眾是被動員來執(zhí)行政府的權(quán)力精英已經(jīng)制訂好了的政策，而不是參與制訂政策?！?〕這種政府權(quán)力的滲透與傳輸方式最大的局限性在于脫離了普通民眾的生存理性。雖然由政府動員所激發(fā)出來的政治熱情在短時期內(nèi)有可能會持續(xù)高漲，但這種政治熱情由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力基礎(chǔ)終究會消磨殆盡。