蔡武進

摘 要：我國傳統(tǒng)的行政管理模式過于注重行政治理的威權(quán)性，而忽視了公民的主體性，因此難以適應(yīng)現(xiàn)代行政治理之發(fā)展訴求。而行政協(xié)商是一種注重行政治理過程中公民與行政主體間的交往對話，凸顯行政過程的公民參與性，以及行政治理活動之主體間良性互動的行政方式。它的興起反映了人們對我國傳統(tǒng)單方性、命令性和封閉性的行政治理模式之弊病的反思，回應(yīng)并詮釋了合作行政、柔和行政與開放行政等現(xiàn)代行政治理模式的發(fā)展訴求。當前，超越行政協(xié)商所面臨的制度與現(xiàn)實困境，并不斷促進其融入我國行政治理實踐，不僅有利于推動我國行政治理模式之現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，而且有利于促進我國行政法治、行政善治之發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 行政協(xié)商 行政治理 合作行政 柔和行政 開放行政

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2014）03-0056-09

一、問題之緣起

行政治理模式是指行政主體在進行社會管理、服務(wù)的過程中，為達成公共治理目標所采取的一定的行政方式和方法的統(tǒng)合。我國傳統(tǒng)的行政管理，“以政府為中心、以行政權(quán)力為本位，行政主體主要運用強制手段對社會事務(wù)進行全方位的管制，它以單方性、命令性、強制性和封閉性為基本特征”，①但是，在現(xiàn)代行政法治環(huán)境下，傳統(tǒng)行政管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代行政治理理論與實踐發(fā)展的需要。

就理論而言，“治理理論核心和本質(zhì)是多元主體”，②因此，現(xiàn)代行政治理更加注重主體間、特別是行政主體與公民間的互動、參與、共治，并且在新公共服務(wù)理論的催化下，人們越來越認識到行政主體只是公共治理的“掌舵”人，而不是“劃槳”者，現(xiàn)代行政治理應(yīng)當將“公民置于中心位置”。③而傳統(tǒng)行政管理模式卻遠遠難以承載多元主體共治的期待及公民作為治理中心的要求。就實踐而言，伴隨著我國政治、經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展，以及公民主體意識的日益提升，公共管理領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)行政管理模式不僅難以適應(yīng)日益繁雜的公共管理事務(wù)，而且還在很大程度上加劇了行政主體與公民間的緊張關(guān)系，阻滯了現(xiàn)代行政治理的有效推進。是故，實現(xiàn)單方行政向合作行政、強制行政向柔和行政、封閉行政向開放行政的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，不僅是行政治理模式自我發(fā)展的需要，也是促進我國行政法治之現(xiàn)代發(fā)展的需求——畢竟，現(xiàn)代行政法治已經(jīng)遠非簡單的規(guī)則控制之治，而逐步朝促進行政主體與公民間良性互動的善治方向發(fā)展，④這種“善”顯然需要通過開放、合作、人性化的行政治理模式加以表現(xiàn)。

而行政協(xié)商，意指行政治理過程中行政主體同公民、法人或其他組織就行政過程中的行政管理、決策事項或由行政管理、決策所引發(fā)的其他相關(guān)事項進行溝通、對話、妥協(xié)，進而達成合意或者形成諒解、協(xié)作的行政方式或手法。行政協(xié)商著力強調(diào)行政治理過程中公民的主體參與，以及行政主體與公民間的理性交往、對話，其回應(yīng)了現(xiàn)代行政法治對現(xiàn)代行政治理方式提出的新要求。在一定程度上講，行政協(xié)商就是在現(xiàn)代行政法治環(huán)境下，貫穿于現(xiàn)代行政治理過程中，詮釋并促進現(xiàn)代行政治理模式深入發(fā)展的重要行政方式或手法——如果說現(xiàn)代公共治理應(yīng)“以服務(wù)為導(dǎo)向，以服務(wù)為核心”，并要“考慮公眾選擇”，“建立在與公民對話協(xié)商的基礎(chǔ)上”，⑤那么，行政協(xié)商正是一種通過法治化的途徑來確認并保障行政主體與公民間的協(xié)商對話，從而推進服務(wù)行政之形成與發(fā)展的現(xiàn)代行政方式。推進行政協(xié)商的法治化與規(guī)范化，并讓其進一步融入行政治理實踐之中，既是促進我國行政治理模式之現(xiàn)代發(fā)展的必然抉擇，也是推進我國現(xiàn)代行政法治、行政善治發(fā)展的重要選擇。

二、行政協(xié)商彰顯合作行政

（一）合作行政乃現(xiàn)代行政法治之訴求

現(xiàn)代行政法治不是簡單的規(guī)則之治，而是通過規(guī)則、制度保障，促進現(xiàn)代行政的科學(xué)化、民主化，以實現(xiàn)行政正義的治理過程。行政正義的實現(xiàn)必然需要公民的參與，需要行政法律關(guān)系主體間的協(xié)作、互動。正是在此意義上講，中國現(xiàn)代行政治理模式由行政主體的單方面治理轉(zhuǎn)向行政主體與公民間的合作治理是現(xiàn)代行政法治的必然要求。

首先，合作行政是我國行政治理科學(xué)化發(fā)展的必然選擇。伴隨著中國改革開放的深化，公共領(lǐng)域治理面臨著許多新情況、新問題，單方性的行政治理模式已經(jīng)很難有效回應(yīng)現(xiàn)代復(fù)雜多變的行政治理現(xiàn)實。當然，現(xiàn)代行政所借助的“專家理性”、“專家智識”，可以化解部分行政治理難題，但是，一方面，在現(xiàn)代行政法治環(huán)境下，公民大眾才是行政治理的真正主體，過分強調(diào)專家、精英的作用會損害行政治理過程的合法性，“由于在價值選擇領(lǐng)域，專家往往可能以自己的價值判斷代替立法者或大眾的集體選擇，因而會損害現(xiàn)代行政的民主價值，危害到行政權(quán)行使的合法性”。⑥另一方面，“專家智識”不可能解決所有的行政治理問題，公民大眾最了解自身在公共實踐中的需要，“如果排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤”。⑦因此，科學(xué)的行政治理決策的作出，離不開公眾的智慧，離不開行政主體與公民間的合作。倘若說，在博弈關(guān)系中，“有效合作可以提高效率，降低成本并提高雙方面的競爭力”，⑧那么，可以說在行政治理過程中，唯有合作行政才能消解行政主體單飛的痛楚，實現(xiàn)行政治理關(guān)系雙方的雙贏。

其次，合作行政模式是我國行政治理民主化發(fā)展的必然訴求。自20世紀以降，伴隨著“行政國家”的出現(xiàn)，法律與行政之間的“傳送帶”已然失靈。⑨特別是在中國，經(jīng)濟社會的發(fā)展催生了空前繁盛的積極行政，帶來了行政立法與行政裁量在行政治理過程中的無所不在，這使得現(xiàn)代行政已無法在法律的傳送過程中獲取足夠的民主正當性資源。再加之公民民主意識的日益覺醒，公民在行政治理領(lǐng)域的主體權(quán)利要求不斷增長，強化行政民主的呼聲日益高漲。然而，我國傳統(tǒng)單方性的行政治理模式因欠缺合意形成要素與行政民主的訴求相去甚遠，唯有注重公民在行政治理過程中的參與、合作，公民的主體訴求才能獲得表彰，我國行政治理的民主化危機才可能獲得消解。此外，現(xiàn)代行政法治以行政權(quán)力之有效規(guī)制和公民權(quán)利之有效保障為核心價值追求，而這一價值的實現(xiàn)必然需要以行政主體與公民間的良性互動為基礎(chǔ)依托。而行政治理過程中主體間良性互動關(guān)系的形成需要行政主體與公民間的“團結(jié)和一定程度的信任和信賴”，⑩這種團結(jié)與信賴只有通過行政治理過程中雙方的合作才能得以實現(xiàn)。

（二）行政協(xié)商在理論上詮釋合作行政

首先，行政協(xié)商方式的運用和展開實質(zhì)就是為了尋求合作行政。行政協(xié)商的過程表現(xiàn)為行政主體與公民間的理性對話，其目的在于通過對話來尋求行政治理過程中的合作或共同行動。因此，行政協(xié)商的運用是行政主體與公民間交往理性的直觀反映，即通過對話、合作尋求治理決策的科學(xué)化；通過對話、合作追求治理效果的最大化；通過對話、合作找尋治理過程中矛盾化解方式之優(yōu)化——“當政府與公民存在著利益沖突時，雙方只有坐下來進行開誠布公的談判，才能從根本上解決問題，達到政府與公民之間的雙贏，實現(xiàn)二者之間的良性互動”。在此意義上，與其說行政協(xié)商是一種行政機關(guān)與公民間的對話形式或辯論方式，毋寧說行政協(xié)商是一種彰顯行政機關(guān)與公民間交往理性的合作性行動。

其次，行政協(xié)商在手段上有利于達成合作行政。行政協(xié)商所注重的“協(xié)商”手段，是一種通過行政機關(guān)與公民間的對話、論辯、移情、妥協(xié)，形成偏好轉(zhuǎn)移，并尋求主體間共識的措施。并且，行政協(xié)商所強調(diào)的“共識”并非強求公民與行政機關(guān)間無歧見的高度一致，而只是追求借助“協(xié)商”而實現(xiàn)“一種在公共判斷過程中給予每個人他自己的合作動機的分配性共識理想”。換言之，行政協(xié)商通過主體間的交往所尋求的共識是一種合作性選擇或判斷——即便有行政主體或公民本不贊同“共識”的理由或該“共識”本身，但是基于整體利益的權(quán)衡或者意識到倘若不達成共識，不一定能取得更好的權(quán)利保障或行政權(quán)力執(zhí)行效果，從而作出與對方合作，推行彼此“共識”的抉擇。況且，行政協(xié)商扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)行政的單向度，強調(diào)行政主體間的互動，也在一定程度上使雙方主體間形成一種合作性的激勵措施。

再次，行政協(xié)商在價值上契合合作行政。正如前文所指出，合作行政的基本價值在于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)行政治理模式的單向性，通過主體間的協(xié)作、共治實現(xiàn)現(xiàn)代行政治理的民主化。而協(xié)商是一種深化的參與方式，行政協(xié)商是一種蘊涵現(xiàn)代民主價值的參與模式，其有助于公民在行政治理過程中深度參與的實現(xiàn)——實質(zhì)上，行政協(xié)商乃現(xiàn)代協(xié)商民主理念與行政治理實踐對接的產(chǎn)物。倘若說，“民主就意味著某種形式的公共協(xié)商”，那么，民主行政就意味著某種形式的協(xié)商行政。在此意義上不難發(fā)現(xiàn)，行政協(xié)商與合作行政在價值追求上具有高度的契合性。在很大程度上，行政協(xié)商方式的運用能夠促進合作行政及其價值訴求的實現(xiàn)，推行行政協(xié)商的過程也正是以公民的主體性為核心，積極回應(yīng)現(xiàn)代行政治理之民主價值訴求，追求現(xiàn)代行政之“善”的過程。

（三）行政協(xié)商在實踐中推進合作行政

正因為行政協(xié)商作為一種推進合作行政的方式與現(xiàn)代行政治理的發(fā)展訴求具有高度的契合性，其在發(fā)達國家中受到極大的重視。以行政指導(dǎo)、行政合同為代表的行政協(xié)商手段已成為現(xiàn)代行政國家彌補傳統(tǒng)行政之不足，促進現(xiàn)代行政之合作、共治的重要方式。譬如，德國已經(jīng)將事前協(xié)商中可以看到的交易過程納入到立法當中，具有典型意義的當推德國的《公害規(guī)制法》、《土地法》中的協(xié)商條款。在日本，也經(jīng)常可以看到行政機關(guān)在作出行政行為之前，為了使私人能夠遵守該命令而同私人進行協(xié)商的現(xiàn)象。

在我國，就治理實踐而言，行政指導(dǎo)、行政合同以及其他行政協(xié)商手段在行政治理實踐中已獲得大量運用。特別是行政指導(dǎo)，已成為現(xiàn)代行政治理過程中體現(xiàn)行政機關(guān)與公民間服務(wù)與合作關(guān)系的不可或缺的行政手段。而且，近年來，越來越多的地方政府制定了指導(dǎo)行政的規(guī)范性文件，以實現(xiàn)協(xié)商合作的行政治理方式的規(guī)范化。關(guān)于行政協(xié)商方式的研究和運用在理論與實務(wù)之間的對接也開始強化，譬如，中國人民大學(xué)曾為某市《行政指導(dǎo)實施辦法》的制定提供了專家建議稿?？梢哉f，協(xié)商內(nèi)在化的合作行政是我國行政治理模式發(fā)展的必然趨勢。但是，當下行政協(xié)商在我國尚未作為一種正式的行政方式加以確認，其法治程度相當?shù)?，理論研究也遠遠不夠。因此，我們應(yīng)當通過對行政協(xié)商的研究為其現(xiàn)實運作提供一種規(guī)范化和類型化的制度安排，發(fā)揮行政協(xié)商在強化行政治理過程中當事人雙方的良性互動與促進當事人雙方之利益平衡功能，從而實現(xiàn)由觀念上合作行政向制度化合作行政的轉(zhuǎn)向，進而推進行政治理的深化與發(fā)展。

三、行政協(xié)商闡釋柔和行政

（一）柔和行政乃現(xiàn)代行政治理之要求

倘若稱行政治理模式實現(xiàn)由單一行政向合作行政之轉(zhuǎn)向體現(xiàn)的是現(xiàn)代行政治理模式在主體構(gòu)成上的發(fā)展，那么，行政治理模式從強制行政向柔和行政的轉(zhuǎn)向體現(xiàn)的則是行政治理模式在治理手段、措施偏向上的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理片面強調(diào)行政的國家性，并將行政機關(guān)與公民置于對立的地位——行政機關(guān)以強制和命令的形式進行行政管理，行政相對人只能選擇遵守和服從，否則，“就會導(dǎo)致強制”。而伴隨著現(xiàn)代公法與私法因素的相互滲透，人們開始意識到，無論是在憲法、行政法、刑法等公法領(lǐng)域中，抑或是在侵權(quán)、家庭、財產(chǎn)等私法領(lǐng)域中，都應(yīng)當毫不例外地體現(xiàn)對個人自治、個人尊嚴的尊重。也就是說，即便是作為公法的行政法也應(yīng)當具有一定的私法權(quán)利關(guān)切和人文關(guān)懷，而不能片面倚重于手段和方法上的暴力性、強制性。尤其是在現(xiàn)代民主行政理念、服務(wù)行政理念日漸發(fā)展的背景下，行政主體更應(yīng)當樹立人本情懷，尊重人、關(guān)懷人、服務(wù)人，認真對待公民的權(quán)利和尊嚴。

在我國，受“官本位”思想的長期影響，大量行政機關(guān)及其工作人員在行政治理過程中依舊固執(zhí)堅守著他們對以威權(quán)性、強制性為主要特性的傳統(tǒng)行政模式的癡戀。而這種對威權(quán)行政的依賴，在很大程度上正是催化我國當下官民矛盾的一個重要原因，因此，更有必要回應(yīng)現(xiàn)代治理的發(fā)展要求，促進現(xiàn)代行政治理的人性化發(fā)展，即逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)強制、命令性行政管理模式向現(xiàn)代柔和化行政治理模式的轉(zhuǎn)向。而行政協(xié)商這種行政方式，強調(diào)在行政治理過程中行政主體與公民間平等交往以平等對話為本、理性對話為先，很大程度上正是現(xiàn)代行政人性化、柔和化發(fā)展的一種體現(xiàn)。因此，推進行政協(xié)商的過程也是闡釋并促進我國柔和行政治理模式發(fā)展的過程。

（二）行政協(xié)商契合柔和行政之要求

從方法論角度上講，運用行政協(xié)商方式的治理過程本身就是追求善治意義上柔和行政的過程。行政主體是推進憲法法律實施、推行公共治理的重要力量。但是，法律的實施過程，并不必然表現(xiàn)為國家強制力的運用過程。實質(zhì)上，伴隨著“國家—控制”、“命令—服從”模式在公共治理過程中不斷暴露其日漸嚴重的弊病，人們逐漸認識到“對法的義務(wù)規(guī)則的遵從依靠內(nèi)心認可而非外在強制”。行政主體公信力的提升、行政治理效果的增強，所依賴的并非其強制手段，而是公民對行政的認同。行政協(xié)商顯然是增強行政手段的人性化和可接受性、提升行政認同度的重要方式。

從現(xiàn)實效果上講，行政協(xié)商有利于促成現(xiàn)代行政治理模式的柔和化、人性化發(fā)展?，F(xiàn)代行政治理并非簡單的管理，而是強調(diào)“將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇的方法手段”，而行政協(xié)商所注重的正是公民與行政機關(guān)在行政治理過程中的偏好轉(zhuǎn)換和手段選擇。其強調(diào)在不違反法律原則和規(guī)則的前提下，行政主體與公民之間能夠就達成行政目標的方式、途徑等問題進行磋商、交換意見，以及彼此妥協(xié)。行政機關(guān)不再表現(xiàn)為片面的強制、命令，公民也并非只能是無條件的服從，雙方通過協(xié)商過程中的偏好轉(zhuǎn)換，都可以擁有一定范圍內(nèi)的選擇權(quán)。實質(zhì)上，行政協(xié)商作為一種柔性行政方式還與現(xiàn)代“軟法治理”的發(fā)展趨勢具有契合性，如果說，軟法作為一種新興行政法學(xué)范式，“是對新時期法治資源的深層次挖掘”，那么在一定程度上講，行政協(xié)商是在“軟法治理”理念催化下對現(xiàn)代行政方式的一種深層次挖掘。因此，強化行政協(xié)商的過程，實際上也是促進我國行政治理模式在現(xiàn)代法治的框架下實現(xiàn)自身的柔和化與人性化發(fā)展的過程。

（三）行政協(xié)商能促進柔和行政之實踐

就實踐而言，行政協(xié)商在我國行政治理過程中已經(jīng)獲得運用，“協(xié)商、妥協(xié)和討論等非強制手段在行政行為中獲得了充分的運用；秩序是通過協(xié)商確定的，而非通過服從贏得的。強制不是實現(xiàn)行政目標的主要手段，行政意圖的推行轉(zhuǎn)而大量依靠新興的非強制行政行為”。這種非強制的柔和行政模式不僅表現(xiàn)為典型意義上的行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵和行政給付，實際上在行政許可、行政確認等其他行政行為當中也有滲透。但就整體而言，柔和行政的推行和實現(xiàn)狀況并不理想。在實踐中，行政機關(guān)及其工作人員仍舊偏好于傳統(tǒng)的強制行政，以致當下行政治理領(lǐng)域的暴力執(zhí)法、恣意執(zhí)法等惡性現(xiàn)象依舊頻繁涌現(xiàn)，以湖北石首事件、貴州甕安“6·28”事件為代表的官民群體性對抗事件，正是行政治理過程中行政主體與公民間矛盾激化的典型體現(xiàn)。

因此，有必要大力推進行政協(xié)商，通過促進行政協(xié)商這種商談、對話性的行政方式的規(guī)范化與制度化發(fā)展來強化行政治理模式的柔和化、人性化及可接受性，促進和彰顯現(xiàn)代行政法治之“善”的價值與效果。行政協(xié)商既是行政“善念”的表露，又是行政“善為”的落實，這種融入主體間對話理性與交往“善”性的柔性行政模式因更容易形成認同，所以一定程度上也有助于我們走出“規(guī)范越多、秩序越少”、“強制越多、效果越差”的行政治理困境。

四、行政協(xié)商凸顯開放行政

（一）開放行政乃現(xiàn)代法治行政的基本要求

開放行政與封閉行政相對應(yīng)，側(cè)重于從行政的表現(xiàn)形式和傾向上描述行政治理模式，該種行政治理模式強調(diào)行政主體在行政治理過程中應(yīng)當向公民、社會公開與公共治理有關(guān)的資訊。也就是說，在行政治理過程中，行政主體應(yīng)當依據(jù)法定的程序與方式，將其行使職權(quán)的依據(jù)、職權(quán)行使的過程，以及依法作出的治理決策等向公民、社會公示、公布。在當前的行政治理過程中，政府是行政權(quán)的最主要掌握者，因此，開放行政以政府信息公開為核心。而無論是政府的信息，抑或是其他行政主體所掌握的公共資訊，都構(gòu)成現(xiàn)代行政治理的基礎(chǔ)。只有及時有效地公開這些公共資訊，公民在行政治理過程中的主體知情權(quán)才能獲得保障，公民參與、行政主體與公民間的合作才成其為可能，行政治理的實體正義與程序正義才能得以實現(xiàn)。在此意義上講，注重行政資訊公開，推進現(xiàn)代行政治理的公開化既是行政實體法治的需要，也是行政程序法治的訴求。

然而，傳統(tǒng)的行政管理在全能政府觀的主導(dǎo)下，政府牢牢把控著各種公共資源，各種管理要素都處于政府的壟斷之下，公共行政在形式上表現(xiàn)為一種內(nèi)傾的封閉式管理模式。在這種管理模式下，公共治理與民眾絕然隔離，公民不能也無法參與到行政治理活動當中。這種不對社會公眾開放的行政治理模式不僅助長了潛規(guī)則的滋生，侵蝕了法治的根基，而且還導(dǎo)致漠視公民主體權(quán)利的權(quán)力行為大行其道。而符合現(xiàn)代行政法治要求的公共治理，“就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——‘公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與”。在此意義上講，開放行政治理模式與合作行政治理模式相輔相成，合作行政是開放行政的實質(zhì)要求，而開放行政是合作行政的基礎(chǔ)和保障。在行政法治越來越強調(diào)其善治意念的環(huán)境下，深入推進傳統(tǒng)全能政府觀下的封閉行政轉(zhuǎn)向有限政府觀下的開放行政之轉(zhuǎn)向與發(fā)展極具重要性。畢竟，“陽光是最好的防腐劑”， “政府管理要達到‘善治的標準就必須使政府的活動置于‘陽光之下”，如此，行政權(quán)力才可能得到監(jiān)督、公民權(quán)利才可能獲得表彰，行政治理過程中主體間的合作才會成為可能，社會資源才可能得到公正而有效的分配。

（二）行政協(xié)商回應(yīng)了開放行政之訴求

行政協(xié)商從形式與實質(zhì)兩個層面有力回應(yīng)了現(xiàn)代開放行政之內(nèi)在訴求。

就形式意義而言，行政協(xié)商表現(xiàn)為行政主體與公民間一種平等的商談、對話過程。這種平等對話的順利開展，必然要求行政主體與公民之間擁有確保雙方對話目的之實現(xiàn)的足夠的信息共享。這意味著，不僅公民需要向行政機關(guān)公開與協(xié)商主題有關(guān)的信息，行政機關(guān)也需要向公民提供確保對話有效進行的資訊。并且，由于行政機關(guān)往往比公民掌握更多的資源，擁有更加優(yōu)勢的地位和有利的條件，為了保證行政治理過程中主體間平等對話的真正實現(xiàn)，行政主體應(yīng)當依職責(zé)或依公民申請向公民提供與協(xié)商事務(wù)有關(guān)的不涉及國家利益、公共利益以及個人隱私的信息?？梢哉f，行政主體為開展協(xié)商的需要向公民提供公共資訊的過程，就是推進開放行政的過程，正是在此過程中，公民獲得了享有、把握和消費公共治理信息與資源之可能。而這種資訊共享的可能，為開放行政的發(fā)展奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)、準備了條件。

就實質(zhì)意義而言，行政協(xié)商并非只是簡單地讓公民掌握一定政府信息或擁有與行政主體進行對話的資格，而是能夠通過這種對政府信息的知曉，在對話中獲取實質(zhì)性的主體權(quán)利，并能夠在此基礎(chǔ)上作出一定的權(quán)利行動。一方面，通過公開性協(xié)商，行政治理的計劃、方案在一定程度上得以公開。那么圍繞該方案、計劃所進行的商談，不僅或多或少可以融入公民的意見，使得方案更加理性，而且公民通過商談中的信息掌握還能夠?qū)π姓?quán)的運行、行政治理的推進進行監(jiān)督和制約。另一方面，行政協(xié)商過程可以推進實施行政治理方案的方法和手段的公開。公開后的行政治理方法在一定程度上可以通過主體間的商談進行合理的選擇，公民可以對相關(guān)的治理方式、方法提出創(chuàng)見?！巴ㄟ^政府的坦誠布公與行政的持續(xù)開放、公眾對行政信息的了解與對行政活動的參與，以及雙方積極的協(xié)商、交流與對話，實現(xiàn)政府與社會之間的信息對流，達成彼此信任與合作的目標”。因此，推進行政協(xié)商的過程實質(zhì)上也是促進開放行政之發(fā)展的過程。

（三）行政協(xié)商能推進開放行政之實踐

就現(xiàn)實意義而言，自20世紀中期開始，一些發(fā)達國家不斷在公共治理過程中探索和推進開放行政，如美國構(gòu)建起了以1966年《信息自由法》、1972年《聯(lián)邦咨詢委員會法》、1974年《聯(lián)邦隱私權(quán)法》和1976年《陽光下的聯(lián)邦政府法》為核心的、世界上最健全、運行最有效的、開放的行政治理體系。在我國，開放行政也取得了較大成效，但是還存在較多局限和不足：一方面，單一的《政府信息公開條例》難以支撐其開放行政的主要制度框架；另一方面，行政治理的現(xiàn)實開放程度已經(jīng)難以滿足公民不斷增長的民主訴求和不斷提升的參與能力。此外，政府對壟斷性行政治理權(quán)的留戀，阻撓了開放行政的步伐，也阻滯了行政權(quán)的社會轉(zhuǎn)化。在諸種因素的作用下，可以說，我國當下的行政治理是一種開放性不足的治理，而“一個開放性不足的政府更容易被特殊利益集團所俘獲，滋生腐敗，從而進一步引發(fā)公眾的不滿，瓦解決策的正當性基礎(chǔ)”。特別是在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展的情勢下，政府“猶抱琵琶半遮面”的開放行政方式，會加劇民眾的不滿，從而引發(fā)新的行政治理危機。 因此，有必要從多層面入手回應(yīng)我國開放行政的現(xiàn)實需要。其中，通過法律法規(guī)來鼓勵、支持和導(dǎo)向行政治理過程中協(xié)商手法的運用，從而促進公民與行政主體間的公開對話、良性互動將成為推進開放行政的重要措施。制度化的良好的行政協(xié)商，既有利于公共治理資源的公開，也有利于社會利益的整合。因此，我們可以通過行政商談會、論證會、聽證會等多種行政協(xié)商形式或機制的建立健全，來加強開放行政的深度和廣度，從而促進公民與行政機關(guān)間的信任，強化公民與行政機關(guān)間的信息共享和治理合作，進而開創(chuàng)我國開放行政治理模式的新局面。

五、行政協(xié)商的困境與超越

行政協(xié)商方式在我國行政治理實踐中的大量運用還面臨著諸多困境，尤其表現(xiàn)為行政治理法律關(guān)系主體協(xié)商意識薄弱、協(xié)商能力欠缺、保障和促進行政協(xié)商的法律制度不健全等。因此，正視行政協(xié)商困境，尋求行政協(xié)商實現(xiàn)、強化之道，對推進我國行政治理模式的現(xiàn)代發(fā)展，以及我國行政法治、善治的發(fā)展、深化都具有重要意義。

（一）弘揚法治文化，引領(lǐng)行政協(xié)商

一般而言，法治文化意指一種“以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以法治為核心，以民主為實質(zhì)的社會文化體系”，它以尊崇憲法法律、尊重他人權(quán)利與自由、恪守自身義務(wù)與信諾、懂得寬容與理解的理性意識為核心，實質(zhì)是一種現(xiàn)代理性文化，而行政協(xié)商的過程是一個尋求行政主體與公民間“偏好”轉(zhuǎn)變的過程，但是，偏好是蟄伏在人們內(nèi)心深處的一種情感和思想傾向，其表現(xiàn)為個體直觀的、感性的、自我的目標訴求，不可能輕而易舉地就能獲得轉(zhuǎn)變。也就是說，行政協(xié)商必須在具有一定理性意識的參與者之間展開。然而，當前我國行政治理關(guān)系主體法治觀念淡薄、理性意識薄弱，“官”不愿與“民”協(xié)商，“民”不知如何與“官”協(xié)商，雙方缺乏進行商談、對話的心理基礎(chǔ)和價值預(yù)期，因此，只有弘揚法治文化，促進行政主體及其工作人員尊崇憲法法律，尊重人、關(guān)懷人、服務(wù)人的現(xiàn)代法治意識的長成，促進公民尊崇憲法法律、懂得寬容與理解、知曉捍衛(wèi)自己及他人的權(quán)利與自由的公民意識的形成，行政治理過程中的參與主體才能夠進行合理的表達、論證，合理的協(xié)商行事，行政協(xié)商作為一種現(xiàn)代行政方式或手段才能確實發(fā)揮其在行政治理過程中的價值與功能。

當然，法治文化的弘揚是一個需要全社會共同努力的復(fù)雜工程。其中，最為基礎(chǔ)的就是要加強法治教育，通過現(xiàn)代教育的力量讓人們克制“獸性”張揚“理性”、拋棄“野蠻”趨向“文明”、消解“狹隘”表彰“寬容”、棄“偏見”走向恕道和理性論事。不過，法治文化的弘揚，人們理性意識的形成、行政公務(wù)人員及公民協(xié)商能力的長成不能只依賴于傳統(tǒng)的學(xué)校教育，更需要借助于行政協(xié)商實踐的推動，“實踐乃教育的真實，因而也是公民教育的精髓”。更重要的是，行政協(xié)商方式融入行政治理實踐是一個漸進的過程，而不能等法治文化完全發(fā)育成熟，行政公務(wù)人員與公民的理性意識完全長成之后再來推行。因此，應(yīng)當將法治意識的培養(yǎng)和協(xié)商能力的提升寓于行政協(xié)商實踐當中，通過廣泛展開的行政協(xié)商實踐為公民理性意識的成長、法治文化的弘揚提供現(xiàn)實沃土；通過法治文化的弘揚進一步導(dǎo)向行政協(xié)商實踐的理性發(fā)展。

（二）建構(gòu)實體規(guī)則，落實行政協(xié)商

在實踐中推進行政協(xié)商是行政協(xié)商方式走向成熟的必然選擇。然而，行政協(xié)商實踐的推進首先需要相應(yīng)實體法律制度的確認，通過建構(gòu)起有效的實體規(guī)則，明確行政協(xié)商的適用范圍、適用條件、適用模式、適用效果等，行政協(xié)商才能切實從理論走向?qū)嵺`。

就范圍而言，行政協(xié)商方式在行政治理過程中的適用應(yīng)當存在一定的限度。傳統(tǒng)意義上，奉行實踐理性的行政治理，由于過于注重結(jié)果，已暴露出了越來越多的弊病。因此，在理論上，行政協(xié)商作為一種凸顯交往理性，尋求行政治理過程中當事人之間的合作，促進公共信息共享，彰顯現(xiàn)代行政之柔和化、人性化的行政方式應(yīng)盡可能廣泛地運用于行政治理過程中。但是，在現(xiàn)實意義上，在當前快速發(fā)展的社會情勢下，以追求公共福祉為目的的現(xiàn)代行政必然需要注重公共治理過程中的效率以及行政本身的權(quán)威性，倘若事事協(xié)商，可能會無一落實，從而會影響公共行政的價值。因此，筆者以為，從公共行政的價值和現(xiàn)實要求上講，應(yīng)急性行政、即時強制性行政、確定性的行政執(zhí)行，以及采協(xié)商方式會不利于國家、集體或個人權(quán)利之保護的行政事項應(yīng)排除在行政協(xié)商方式的適用范圍之外，這并非意味著除此之外的行政治理活動都會當然地運用行政協(xié)商方式，其運用還應(yīng)當遵循一定的原則。一般而言，行政協(xié)商既可以是行政主體及其公務(wù)員主動采用，也可是應(yīng)公民、法人或其他組織的申請而采用。因此，針對不同的情形，行政協(xié)商的適用條件也應(yīng)當有所區(qū)別。不過，這種條件應(yīng)當是開放式的，或者說只要不違背禁止性規(guī)定，都可以適用行政協(xié)商。

就模式而言，行政協(xié)商應(yīng)當采用直接協(xié)商與間接協(xié)商相結(jié)合、正式協(xié)商與非正式協(xié)商相結(jié)合的模式。所謂直接行政協(xié)商，是指在行政治理過程中，行政主體與公共行政活動所指向或涉及的具體當事人所進行的對話和磋商。而間接協(xié)商，是指當公共行政涉及面較廣，或者不適宜直接協(xié)商，則公民、法人或其他組織可以通過推選代表人參與行政治理活動來實現(xiàn)與行政主體的間接協(xié)商。正如美國學(xué)者詹姆斯·博曼所指出的：“公眾和官僚以及行政機構(gòu)之間的互動不足構(gòu)成了對公共協(xié)商的最大挑戰(zhàn)”，規(guī)范化的直接協(xié)商與間接協(xié)商相結(jié)合的模式可以促使行政主體與公民間在行政治理過程中的互動更加充分，從而推進行政治理的民主化和科學(xué)化。此外，法律不僅應(yīng)當規(guī)范行政主體與公民間就公共事務(wù)的正式對話，而且還應(yīng)當倡導(dǎo)主體雙方非正式的商談，甚至，每個行政機關(guān)都可以圍繞自身發(fā)展出一個非正式的對話領(lǐng)域。畢竟，以“情感”為中心的非正式協(xié)商領(lǐng)域在一定程度上可以對以“制度”為中心的正式協(xié)商領(lǐng)域具有促進和強化作用。

（三）完善程序機制，保障行政協(xié)商

哈貝馬斯曾指出，“話語政治必須依賴相應(yīng)程序的制度化”。行政協(xié)商作為一種廣泛融入現(xiàn)代行政治理實踐當中推動行政治理模式之現(xiàn)代發(fā)展的話語行政，同樣有賴于相應(yīng)程序的保障，我們將其稱為行政協(xié)商程序——一種促進行政治理過程中主體間平等對話、彰顯公民主體性的程序參與機制。

就理論而言，我國《行政處罰法》、《行政許可法》等行政法律規(guī)范中所規(guī)定的行政聽證程序，關(guān)注公民的參與以及行政主體與公民間的程序交互性，可視之為行政協(xié)商程序的表達方式之一。然而，聽證只是一種“初級階段”的行政協(xié)商程序，在聽證過程中，公民所獲得的只是一種消極意義上的辯護性的程序性權(quán)利，而嚴格意義上的行政協(xié)商程序所推進的是一種建立在公民主體地位基礎(chǔ)上的具有一定積極意義的博弈性權(quán)利。也就是說，公民可以憑借其在行政協(xié)商程序中所擁有的權(quán)利，最終對決策結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。換言之，行政協(xié)商程序是一種以公民的程序性權(quán)利為核心所構(gòu)建的程序機制。

畢竟，行政協(xié)商以平等為前提，且這種協(xié)商性的平等“必須強到足以保證所有公民包容在協(xié)商之內(nèi)，并將外在的或內(nèi)生的影響，如權(quán)力、財富和已有的社會不平等排除在外的地步”。行政機關(guān)與公民間在資源享有上的不平等乃現(xiàn)實中不可扭轉(zhuǎn)的事實，因此，要想實現(xiàn)主體間真正的平等協(xié)商、對話，就必然要通過一系列程序性權(quán)利的設(shè)計和安排來促成公民在程序中的“對話力”。只有賦予公民相對于行政機關(guān)的影響決策結(jié)果的實質(zhì)對話力，促進公民之“弱勢”對話向“強勢”對話轉(zhuǎn)向，行政程序的正義價值才能得以體現(xiàn)，行政治理的“善”才能獲得保障。在此意義上講，完善我國行政協(xié)商的程序保障機制的關(guān)鍵在于探索以公民程序性權(quán)利為核心的程序規(guī)則的建構(gòu)。換言之，行政協(xié)商程序應(yīng)能夠讓公民的積極性和博弈力從行政協(xié)商的啟動、展開到最終決定或決策的作出都能得以保障。

此外，公民個體的力量相對弱小，其在復(fù)雜的行政治理過程中很難始終確保與行政主體進行平等協(xié)商、對話的效力，而我國日漸興起的公民社會在聚合公民主體意志、表達公民主體訴求、維護公民主體權(quán)利、監(jiān)督政府權(quán)力合法行使等方面發(fā)揮著越來越大的作用。因此，有必要進一步推進我國公民社會組織的培育和發(fā)展，“使其成為行政對話的中介和橋梁，通過有組織的表達和參與來優(yōu)化行政對話的過程和效果”。

總之，現(xiàn)代行政法治已遠非簡單的規(guī)則之治，而是一種善治、一種正義之治。倘若說，正義是“以善報友，以惡報敵”，那么，在行政法治實踐中只有實現(xiàn)行政主體與公民間的良性對話與互動，才能促成現(xiàn)代行政之善，既彰顯了行政治理過程中公民的主體地位，又凸顯了行政機關(guān)與公民間的交往理性的行政協(xié)商，浸潤著人們對傳統(tǒng)單方面行政、封閉行政、暴力執(zhí)法等方式所帶來的弊病和挫敗的深層次反思，蘊涵著主體間共治和善治的新思路，是促進我國合作行政、柔和行政和開放行政等現(xiàn)代行政治理模式發(fā)展的不可或缺的方式或手法。正視行政協(xié)商運用的困境，推進其法治化發(fā)展，并將其融入行政治理全過程，將有益于促進我國行政治理之深入發(fā)展。然而，社會主義法治文化的弘揚、行政機關(guān)與公民的協(xié)商意識和協(xié)商能力的提升，以及推進和保障行政協(xié)商的實體和程序機制的建立健全必將是一個長期而復(fù)雜的過程。在此過程中，既需要制度與制度之間的對接，更需要社會各層面間，特別是行政主體與公民、法人與其他組織的正式或非正式的商談與合作。唯有如此，行政協(xié)商才能內(nèi)化為促進我國現(xiàn)代行政治理模式發(fā)展的增量，并對我國行政法治、行政善治的發(fā)展發(fā)揮有益作用。