李衛(wèi)民

黨的十八大提出“加強對政府全口徑預算決算的審查監(jiān)督”以來，全口徑預算一詞日益受到全社會的高度關切，各級人大更是積極創(chuàng)新，主動作為，不斷推動預算審查監(jiān)督工作進步。在新的歷史時期，面對新的任務要求，筆者認為，地方人大有必要從審查監(jiān)督的廣度、深度和效果三個維度，著手思考如何在加強全口徑預算決算審查監(jiān)督方面取得新的成績。

一、在擴大審查監(jiān)督的范圍上下工夫

全口徑預算，其概念內(nèi)涵是指凡政府依據(jù)國家管理者和資產(chǎn)資源所有者的身份所取得的所有收入，都應當納入預算，提交人大權(quán)力機關審查和監(jiān)督。其實，這本來就是預算完整性原則的基本要求。從預算涵蓋的資金內(nèi)容看，我國預算管理不斷完善的一個重要體現(xiàn)，就是納入預算管理的各類政府性資金日益增多，逐漸涵蓋差不多所有的資金類型。從改革初期一度存在的各種預算外收入盛行，“亂收費、亂罰款、亂攤派”泛濫，到1996年國務院出臺關于加強預算外資金管理的決定，明確對政府性基金實行預算管理，2007年土地出讓收入由預算外納入政府性基金預算，2011年各種預算外資金全部納入預算，一路走來，預算管理的進步史，可以說就是一部分政府性資金不斷從預算外納入預算管理的逐步規(guī)范的過程。順應這樣的發(fā)展趨勢，地方人大加強全口徑預決算審查監(jiān)督，首先應當從監(jiān)督的資金對象入手，不斷擴大審查監(jiān)督的資金范圍。

1.推動政府預算體系的不斷健全。預算法規(guī)定，我國各級政府預算“按照復式預算編制”。預算法實施條例進一步明確，各級政府預算“分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算”。財政部2009年制定出臺的“關于推進財政科學化精細化管理的指導意見”提出，要“建立由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接的政府預算體系”。實行復式預算，將政府以社會管理者身份籌集以稅收為主體的一般性財政收入、以所有者身份依法取得的國有資本收益、具有專項用途的政府性基金收入、社會保險基金收入等，全部納入預算，并分別編制成相應的4本收支預算報人大審查批準，這是規(guī)范化預算管理的題中應有之義，也是適應當前社會發(fā)展與管理的客觀需要。實踐中，中央財政已于2013年年初實現(xiàn)了對4本預算的全面編制并提交全國人大審批，地方各級則進度不一。據(jù)統(tǒng)計，到2014年年初，31個省級財政中，全面編制并提交4本預算的有21個；另10個省份中，陜西、吉林、山西等8個省份未編制社會保險基金預算，福建、四川、西藏等6個省份未編制國有資本經(jīng)營預算。全面編制4本預算，健全政府預算體系，是實現(xiàn)全口徑預算管理的基本要求，也是預算法律法規(guī)和國家規(guī)范性文件的明確要求。尚未實現(xiàn)政府4本預算完整編制的地方，人大要推動政府進一步加快預算編制的改革步伐，盡快達到全口徑預算管理的第一步要求，即從形式上做到預算監(jiān)管范圍涵蓋全部4類政府性資金。

2.探索對地方政府性債務的審查監(jiān)督。預算法規(guī)定，地方各級預算“不列赤字”；“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。不過實際上，除了財政部代發(fā)的地方性政府債券、地方政府依據(jù)法律和國務院相關文件籌集的公路、保障房建設等債務之外，地方政府還通過融資平臺等舉借其他各種債務，而且數(shù)額龐大，已然成為當前財政工作和國家宏觀調(diào)控面臨的一個突出問題。加強對全部地方性政府債務的管理和監(jiān)督，對于規(guī)范地方政府行政行為，防范化解財政金融風險，意義重大。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》就財政預算管理提出許多新的要求，包括審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，建立跨年度預算平衡機制和建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度等，都涉及政府債務管理的內(nèi)容。因此，對于地方政府性債務，地方人大不是應不應該監(jiān)督，而是應該如何監(jiān)督的問題。至于對地方政府債務的監(jiān)督要達到什么樣的程度，是僅對地方政府債務的收支情況進行監(jiān)督，還是要求地方政府舉債前必須編制預算，報請人大審查批準？從國家制度規(guī)定看，現(xiàn)行預算法等法律法規(guī)并未對此予以明確。不過理論上，地方政府舉債所獲收入與其他政府收入一樣構(gòu)成政府的可用財力，償債支出則成為政府日后的負擔。因此，地方政府性債務理應進入全口徑預算的外延范圍之內(nèi)，成為人大審查監(jiān)督的對象。實務中，有的地方人大對于政府債務雖然也在審查報告中提出相關要求，但實質(zhì)性的監(jiān)督工作基本沒有開展，有的甚至連政府債務的規(guī)模都未掌握；有的地方人大實行事后監(jiān)督，要求政府每年將舉債情況向人大作出報告；深圳等地人大則實行事前審批，要求政府每年編制債務預算，提交人大審批并接受人大的監(jiān)督?？紤]到地方人大工作實際，當前首先應建立起政府向人大常委會報告?zhèn)鶆涨闆r的制度，夯實地方人大監(jiān)督政府債務的基礎；從長遠看，地方人大要真正實現(xiàn)對政府債務的監(jiān)督，最終應仿效深圳市實行政府舉借的審批制度。

3.適時擴大對其他財政資金的監(jiān)督。全口徑預算，目前還只是一個政治文件用語，其確切的外延范圍并沒有權(quán)威的界定。實踐中一般認為包括公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社會保險基金4本預算（有的認為還應加上政府債務第5本預算）。在國家規(guī)定將預算外資金全面納入預算管理后，應當說從制度上看，上述4本（或5本）預算基本覆蓋了政府的所有收入。不過，在現(xiàn)實中，顯然還有其他政府資金尚未進入預算管理的范疇。如財政部2010年下發(fā)的《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》規(guī)定，從2011年1月1日起，將預算外收入全部納入預算管理；可是即便在該文件中也還是留有一個“口子”，即“不含教育收費”，具體包括“目前在財政專戶管理的高中以上學費、住宿費，高校委托培養(yǎng)費，黨校收費，教育考試考務費，函大、電大、夜大及短培訓班培訓費等”。也就是說，國家文件一方面從制度上取消了“預算外收入”這一概念，另一方面在事實上依然保留了一部分并未納入預算的收入。而且實務中，這部分依然在預算之外的收入并不僅限于文件規(guī)定的“教育收費”。以F省為例，其維持“財政專戶管理”的資金還包括高速公路收費和彩票發(fā)行管理費等。除了財政專戶管理的資金外，目前各地的住房公積金、城市住房維修基金等，也都沒有納入預算管理。而這些資金的收取、支出及其管理，都是由政府組織實施，而且與民生關系密切，理應與其他社會保障資金等一樣納入預算管理，接受地方人大的審批和監(jiān)督。即使由于某種原因上述資金尚不宜納入預算，地方人大也可以適時開展一些有針對性的監(jiān)督，督促政府相關部門完善管理，更好地發(fā)揮這些資金的效益。實踐中，上海、福州等地都曾對公積金、住房維修基金等開展過監(jiān)督活動，取得了很好的監(jiān)督效果。endprint

二、在加大審查監(jiān)督的深度上下工夫

實施全口徑預決算審查監(jiān)督，不僅要促進政府預算體系健全，擴大監(jiān)督的范圍，更需要在政府全面編報各類預算的條件下，針對各類預算開展深入細致的審查與監(jiān)督，加快推動預算程序?qū)徬驅(qū)嵸|(zhì)審的轉(zhuǎn)變。也就是說，地方人大審查監(jiān)督政府預決算，不僅要做到“全面審”，將審查監(jiān)督的范圍擴大至政府預算體系的各種預算、政府收入的所有資金；而且要做到“深入審”，逐步深化和細化審查監(jiān)督，不斷增強審查監(jiān)督的實質(zhì)性。

1.逐步推進對國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算的審查監(jiān)督。國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，是近年來才明確要求納入政府預算體系的。相應地，地方人大對這兩類預算的審查和監(jiān)督也開展得較晚，究竟應如何進行審查監(jiān)督，相關的經(jīng)驗還較欠缺。從中央做法看，對于國有資本經(jīng)營預算，全國人大主要是要求提高“兩個比重”，即逐步提高國有企業(yè)收益上繳的比重和上繳收入補充公共財政的比重。這樣的要求同樣體現(xiàn)在十八屆三中全會的“決定”中，“決定”規(guī)定：“提高國有資本收益上繳公共財政比例，二○二○年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”就地方而言，企業(yè)的情況與央企有所不同，以F省為例，省屬十幾家國有企業(yè)基本不屬于壟斷型國企，經(jīng)營規(guī)模普遍不是很大，企業(yè)盈利也不是很高，有的企業(yè)還面臨較重的改革發(fā)展的壓力。筆者認為，地方人大在積極推進國有資本經(jīng)營預算審查監(jiān)督的同時，也應當實事求是，統(tǒng)籌兼顧。應結(jié)合貫徹落實三中全會“決定”提出的人大要“加強國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的規(guī)定，積極主動開展國有資產(chǎn)監(jiān)督活動，促進國有資產(chǎn)監(jiān)管部門完善國有資本監(jiān)督管理，保障國有企業(yè)經(jīng)營收益的上繳與支出的規(guī)范和有效。此外，按照“全口徑”的基本內(nèi)涵，“國有資本”顯然并不能僅限于目前所指的國資部門所屬企業(yè)的資產(chǎn)，其他的金融類、各部門所屬國有企業(yè)的資產(chǎn)，以及行政事業(yè)單位非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)等，也都應當逐步成為地方人大的監(jiān)督對象。至于社會保險基金預算，筆者認為，要充分考慮它與公共財政預算等的不同之處。從預算的法律屬性看，一般預算必須報經(jīng)人大權(quán)力機關審查批準才依法成立，政府支出才有合法依據(jù)；而社會保險基金的收取與支出，都有相應的法律法規(guī)及國務院文件規(guī)定，按照美國等的通行做法，這類支出屬于法定的強制性支出，其合法性并非源自預算而是源自法律規(guī)定。換言之，一般預算適用“先有預算，后有支出”的原則，而社會保險基金預算則不應適用這一原則。因此，地方人大對于社會保險基金預算的審查監(jiān)督，重點不在于審查收支預算的合法性與合理性，更重要的應在于監(jiān)督收支預算是否執(zhí)行得及時、到位，特別是要確保社保資金運行得安全、規(guī)范。

2.進一步細化對公共財政預算、政府性基金預算的審查監(jiān)督。相對于國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，我國實行公共財政預算和政府性基金預算管理的時間更長，相關預算編制及其審查監(jiān)督的制度與實務也都更加豐富，特別是作為政府預算改革的主要內(nèi)容，部門預算的資金主要來源于公共財政和政府性基金。因此，人大加強全口徑預決算的審查監(jiān)督，重點還是應當放在公共財政預算和政府性基金預算上。而要深化對這兩本預算的審查監(jiān)督，筆者認為很重要的一點，應從原來的重點審總預算轉(zhuǎn)為重點審部門預算，從原來對部門預算進行一般性審查轉(zhuǎn)向?qū)Σ块T項目支出進行實質(zhì)性審查?？傊ㄟ^將部門預算審查監(jiān)督不斷細化、具體化，來體現(xiàn)和強化審查監(jiān)督的實質(zhì)性、有效性。為此，一方面，地方人大要按照“全面規(guī)范、公開透明”的要求，督促政府有關部門不斷細化預算編制內(nèi)容，將專項支出預算逐步細化到具體的項目和使用單位，并提供項目可行性研究報告等必要的說明材料，以方便人大代表的閱讀理解，增強預算的可審性；另一方面，地方人大工作機構(gòu)要逐步做實項目支出預算的審查和監(jiān)督，切實審查項目安排的可行性、合理性，全過程跟蹤監(jiān)督項目資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性。實務中，安徽、黑龍江等地人大在開展預算初步審查中，都對部門預算進行了細致的專門審查，并提出具體的審查意見。特別是廣州市在2014年人代會上，要求各代表團分組審議預算報告時，結(jié)合審查財政總預算，每個代表團增加專題審議1個部門預算和1個政府投資重點項目預算，并提出各自的審查報告；同時，大會議程還安排了由財政經(jīng)濟委員會對代表聯(lián)名提出的預算草案修正案進行研究，提出“處理意見報告”提交主席團審議?？梢哉f，廣州等地人大在推動預算實質(zhì)性審查方面，做了大膽的、有益的探索和創(chuàng)新，值得其他地方學習借鑒。

3.扎實開展預算績效監(jiān)督，落實預算支出責任。人大批準預算，既是對政府開支的授權(quán)，也相應規(guī)定了政府開支的責任。切實落實預算支出責任，是預算制度的基本要求，也是當前改進預算管理的一個著力點。近年來財政部門正在積極推進預算績效管理，各級人大也相應開展了預算績效監(jiān)督。其中，監(jiān)督力度最大的可能要數(shù)北京市人大，2012年他們對全市11項170多億大額專項資金開展了深入的調(diào)研和專題詢問，并要求財政部門提交11項資金的績效評價報告，要求審計機關提交其中6項資金的專項審計報告，此舉有力促進了政府及其有關部門進一步加強和改進對專項資金的管理。但總體上，目前政府預算績效管理和人大預算績效監(jiān)督都還不夠成熟，如何科學地建立項目預算績效目標體系，客觀作出績效評價，切實發(fā)揮評價結(jié)果的作用，都還需要繼續(xù)探索，逐步完善。為了不斷提高財政資金的運行效率和使用效益，地方人大在推進全口徑預決算審查監(jiān)督中，應緊緊抓住預算支出責任這個核心，督促政府各部門強化支出責任意識，牢牢樹立“凡有支出、必有產(chǎn)出，違反預算、必擔其責”的觀念；要在科學、準確、高效地開展預算支出績效評價的基礎上，建立健全績效評價結(jié)果反饋和利用制度，完善激勵約束機制，真正做到獎優(yōu)罰劣，切實推動政府預算管理不斷完善。

三、在提高審查監(jiān)督的實效上下工夫

要落實和體現(xiàn)人大預算審查監(jiān)督的權(quán)威，就需要切實提高人大監(jiān)督的實效性。地方人大開展政府全口徑預決算審查監(jiān)督，應當在提高監(jiān)督實效上邁出新的步伐。

1.提高對政府預決算審查監(jiān)督的針對性。當前有的地方人大開展預決算審查監(jiān)督不夠深入、具體，針對性不夠強，特別是在預決算審查報告中所提的意見建議，往往比較原則、籠統(tǒng)，一般只是泛泛地要求財政“加大民生保障力度”“促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長”“提高資金使用績效”等，審查監(jiān)督的意味不夠突出，對意見建議如何落實到位缺乏明確的量化要求，導致審查監(jiān)督形式化、程序化。相比之下，近年來全國人大財經(jīng)委的預決算審查報告則寫得較實，許多意見建議都很具體，而且?guī)в忻鞔_的時限要求，如“編制2009年預算時將重點支出編列到款”“2010年向全國人大提交地方政府性基金收支預算、中央國有資本經(jīng)營預算”“2010年試編國有資本經(jīng)營預算”“2011年實現(xiàn)將非稅收入納入預算管理”等，實踐中都得到國務院及財政部的重視和落實，取得了良好的監(jiān)督效果。因此，地方人大在開展全口徑預決算審查監(jiān)督中，應更加深入，針對性更強，要找準財政預算管理中存在的突出問題，深入分析產(chǎn)生問題的原因，在相關審查報告中明確提出改進的具體要求，切實發(fā)揮人大預算審查監(jiān)督應有的糾正不足與改進工作的作用。endprint

2.建立健全預算審查指出問題整改落實情況的報告機制。地方人大開展預算審查監(jiān)督，有時指出的一些問題不能得到及時有效解決，其中一個重要原因是，政府部門整改落實情況的反饋報告機制不夠健全。如每年代表大會上人大財經(jīng)委所作的預算審查結(jié)果報告，都就改進財政預算管理提出相應的意見、建議，但有的地方?jīng)]有明確要求政府如何辦理落實，如何作出反饋，影響了預算審查的作用發(fā)揮。為此，建議學習借鑒全國人大的有關做法，建立人大預算決議辦理落實的報告機制，明確要求政府及其有關部門應切實貫徹落實人大預算決議，對預算審查結(jié)果報告中所提意見建議認真進行辦理，并在第二年代表大會上，將相關辦理情況印制成專題材料發(fā)放給人大代表。同時，要進一步支持審計機關依法監(jiān)督，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，健全審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的報告機制。對于審計查出的突出問題，要加大跟蹤監(jiān)督力度，督促部門整改落實到位，并向人大常委會作出報告；必要時，可學習湖南省人大的做法，要求各部門分別提出整改落實的情況報告，并由部門負責人向人大常委會作口頭報告，以強化部門整改的責任感和緊迫感，促進審計反映問題切實整改落實到位。

3.研究探索審查預算的重點向支出預算和政策拓展。十八屆三中全會“決定”指出，“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展?！边@對各級人大繼續(xù)加強和改進預算審查監(jiān)督，提出了新的工作思路和研究課題。傳統(tǒng)上，人大審查預算不外乎審查預算的收入、支出以及平衡狀態(tài)，而預算收入規(guī)模一般由各地經(jīng)濟發(fā)展計劃所決定，預算平衡也受到國家法律的控制，在這兩方面地方人大審查監(jiān)督的空間其實并不大，審查預算的重點自然應集中在支出方面。而政府的支出預算，直觀層面上表現(xiàn)為預算支出的結(jié)構(gòu)及具體的支出項目，深層次上看，還包括涉及政府支出的各相關政策。因為一項政策的研究制定，將直接影響甚至決定政府支出的重點以及有關項目的安排。地方人大推進全口徑預算決算審查監(jiān)督，一方面要扎實開展預算項目審，著重審查政府支出的結(jié)構(gòu)是否合理，重點是否突出，部門專項設置是否科學，項目安排是否有效等；另一方面，要逐步將預算政策納入審查監(jiān)督的范圍之內(nèi)，探索開展預算政策審，審查政府支出的相關政策制定是否科學、民主、有效。實行預算政策審查，就要改變目前預算政策完全由政府及其部門決定的做法，政府平時研究制定有關政策，只要這些政策可能涉及預算收支事項，都應當充分征求并吸納人大的意見建議。隨著審查預算的重點向支出預算和政策拓展到位，地方人大在重大政策的研究制定上具有一定的發(fā)言權(quán)和影響力，就可以在預算管理決策上和支出審批把關上，真正發(fā)揮權(quán)力機關行使立法權(quán)和決定權(quán)的作用，由此也就能彰顯出全口徑預算決算審查監(jiān)督的實效。

（作者單位：福建省人大常委會財經(jīng)工委）endprint