關(guān)成啟

區(qū)縣人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會(huì)組成人員作為人大常委會(huì)依法行使職權(quán)的主體和基礎(chǔ)，其基本結(jié)構(gòu)、能力水平和作用發(fā)揮直接決定著人大工作的質(zhì)量。由于歷史與觀念的原因，長(zhǎng)期以來一直沒有從理念與制度上處理和解決常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題，組成人員中的大多數(shù)人始終受到“兼職履職”的困擾，不能將全部或主要精力投入人大工作，一定程度上影響了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。其中，提高專職委員比例已經(jīng)成為發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度、促進(jìn)人大工作的一項(xiàng)重要理論和實(shí)踐課題，亟需我們?cè)趯?shí)踐中不斷深化研究。

本報(bào)告圍繞區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化問題，從法理基礎(chǔ)、政策規(guī)定、理論研究和現(xiàn)實(shí)條件等方面入手，著重闡述區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化的重要性和必要性，并結(jié)合11年來北京市海淀區(qū)人大常委會(huì)的實(shí)踐探索，深入探討當(dāng)前需要著重解決的幾個(gè)理論和實(shí)踐問題，并提出逐步推進(jìn)區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化的意見建議，力求為創(chuàng)新人大工作、提高人大常委會(huì)工作水平提供參考。

一、區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化的基本依據(jù)及重要意義

人大常委會(huì)組成人員專職化不是一個(gè)新問題，而是由來已久，各地已經(jīng)進(jìn)行了多年的實(shí)踐探索。隨著人民代表大會(huì)制度的健全和發(fā)展，1987年黨的十三大報(bào)告中就明確指出要逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化。根據(jù)這一要求和人大工作的實(shí)際需要，全國(guó)和地方人大常委會(huì)進(jìn)行了探索。地方人大從20世紀(jì)八十年代末開始注意逐步改善組成人員的結(jié)構(gòu)，特別是各地人大常委會(huì)的工作都在朝著提高常委會(huì)組成人員專職化程度的方向努力，一些省、市、區(qū)縣的人大常委會(huì)已經(jīng)設(shè)立了一定數(shù)量的專職委員。1998年上海市第十一屆人大常委會(huì)選舉原華東政法學(xué)院孫潮教授為專職委員，2000年增為2名，2003年新一屆人大常委會(huì)中已經(jīng)有5名專職委員。2000年6月，廣州市第十一屆人大常委會(huì)選舉產(chǎn)生了1名專職委員。接著烏魯木齊、大連、鄭州、濟(jì)源等市人大常委會(huì)也都紛紛進(jìn)行設(shè)立專職委員的試點(diǎn)工作，普遍反映效果良好。全國(guó)人大常委會(huì)為了進(jìn)一步改善組成人員的結(jié)構(gòu)，在2003年十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上選舉了19名年輕的專職委員，2008年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議專職委員人數(shù)得到進(jìn)一步增加?？梢哉f，人大常委會(huì)組成人員專職化因時(shí)順勢(shì)、應(yīng)運(yùn)而生，具有現(xiàn)實(shí)的必然性和客觀的必要性。

（一）區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化，是契合“兩法”精神、健全完善人民代表大會(huì)制度的題中之義。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是通過“代議制”的形式實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。由于人民代表大會(huì)通常一年才舉行一次會(huì)議，且會(huì)期有限，因此大量經(jīng)常性的工作需要由常務(wù)委員會(huì)主持開展。常委會(huì)組成人員依法出席常委會(huì)會(huì)議，集體行使職權(quán)，不是簡(jiǎn)單的個(gè)人行為，他們既是選民選出的“一般”代表，又是代表選出的“特殊”代表，即“代表的代表”。他們?cè)诔Ｎ瘯?huì)會(huì)議上的發(fā)言和表態(tài)反映的是一個(gè)群體、甚至是一個(gè)階層的利益與意愿，既是代民言理也是代民言利。他們對(duì)人大工作認(rèn)識(shí)的程度、理解的深淺和參與的多少，都會(huì)不同程度地影響常委會(huì)行使職權(quán)的整體效率與效果。在憲法和地方組織法中，分別作出了“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”的規(guī)定，彭真同志曾解釋為“實(shí)際上將使相當(dāng)數(shù)量的委員專職化”。因此，雖然目前憲法和地方組織法沒有明確規(guī)定常委會(huì)組成人員專職化的比例和要求，但就地方人大常委會(huì)所處的法律地位，及其性質(zhì)和所具有的法定職能看，常委會(huì)組成人員朝著專職化程度發(fā)展，在本質(zhì)上完全符合“兩法”精神，具有充分的法理依據(jù)。

（二）區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化，是各級(jí)人大常委會(huì)提高工作水平的必然之舉。根據(jù)黨的十三大報(bào)告要求，七屆、八屆全國(guó)人大常委會(huì)的工作要點(diǎn)也分別提出“要實(shí)現(xiàn)常委會(huì)委員的專職化，這是加強(qiáng)常委會(huì)組織建設(shè)的一個(gè)重要方面”“常委會(huì)組成人員必須切實(shí)履行職責(zé)，努力工作，其他社會(huì)活動(dòng)要服從人大工作的需要”。作為人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)，在閉會(huì)期間根據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，行使對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)的決定權(quán)、對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院工作的監(jiān)督權(quán)和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免權(quán)，而這些職權(quán)的行使只有通過人大常委會(huì)會(huì)議這一法定的議政形式才能實(shí)現(xiàn)。由此可見，常委會(huì)議政水平的高低，職能作用發(fā)揮得如何，既取決于常委會(huì)是否能夠按照法定程序行使職權(quán)，又取決于每個(gè)常委會(huì)組成人員是否具有較高的審議能力和水平。從全國(guó)范圍來看，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員有責(zé)任心、有工作熱情，又普遍具有較高的文化素質(zhì)和議政水平，但多數(shù)組成人員仍為兼職，他們又多為各界各方工作骨干，負(fù)擔(dān)過重、分身乏術(shù)，沒有足夠的時(shí)間、精力從事人大工作的研究和常委會(huì)審議議題的準(zhǔn)備，難于系統(tǒng)考慮全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的大事，個(gè)別組成人員甚至不能保證出席常委會(huì)會(huì)議。

因此設(shè)立一定比例的專職委員，使他們有足夠的時(shí)間學(xué)習(xí)憲法、法律和有關(guān)政策，學(xué)習(xí)各方面專業(yè)知識(shí)，深入實(shí)際進(jìn)行視察和調(diào)查研究，密切聯(lián)系人大代表和群眾，為開好每一次常委會(huì)會(huì)議做好扎實(shí)的準(zhǔn)備工作。這既能減輕部分常委會(huì)組成人員目前過重的精神壓力和工作負(fù)擔(dān)，又能促進(jìn)和帶動(dòng)兼職委員提高“專職意識(shí)”，使常委會(huì)的議政水平和會(huì)議質(zhì)量得到保障。

（三）區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化，是解決人大工作突出矛盾、開創(chuàng)人大工作新局面的關(guān)鍵之策。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展，人大工作任務(wù)越來越繁重。與工作任務(wù)量不相適應(yīng)的是，我國(guó)的人民代表大會(huì)會(huì)議通常是一年一次、每次幾天，最多十幾天，加上閉會(huì)期間組織代表活動(dòng)的時(shí)間，每名普通代表履行職務(wù)的時(shí)間也就20天左右。人大工作任務(wù)的繁重性與人大運(yùn)行的簡(jiǎn)便性兩者之間的不適應(yīng)日益成為制約人大工作發(fā)展的突出矛盾。這個(gè)矛盾使得各級(jí)人大無(wú)法對(duì)“一府兩院”的各項(xiàng)工作實(shí)施較細(xì)致的過程監(jiān)督，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地掌握基層選區(qū)代表和群眾的訴求，無(wú)法進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究和深入分析，無(wú)法經(jīng)常認(rèn)真地與被監(jiān)督部門進(jìn)行溝通，無(wú)法從專業(yè)層面分析各類信息，無(wú)法使人大的制度優(yōu)勢(shì)得到最大程度的發(fā)揮。實(shí)踐表明，提高各級(jí)人大常委會(huì)組成人員專職化的比例，可以緩解這些突出矛盾，而專職委員的制度化將會(huì)不斷提高人大履職水平和工作效率，進(jìn)一步推動(dòng)人大工作不斷邁上新的臺(tái)階。

二、海淀區(qū)人大常委會(huì)組成人員專職化的發(fā)展歷程

海淀區(qū)人大常委會(huì)對(duì)組成人員專職化進(jìn)行了長(zhǎng)期的積極探索，我們?cè)诂F(xiàn)行機(jī)構(gòu)框架內(nèi)選擇設(shè)置專職委員崗位作為突破口，截至目前經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

（一）深入調(diào)研、分析論證階段

2001年，海淀區(qū)第十二屆人大常委會(huì)組成人員讀書班以“如何創(chuàng)新開展新時(shí)期地方人大工作”為主題進(jìn)行了研討。與會(huì)人員普遍認(rèn)為，常委會(huì)組成人員中絕大多數(shù)受“兼職”困擾，沒有足夠的時(shí)間和精力調(diào)查研究和審議常委會(huì)議題，影響了常委會(huì)會(huì)議審議和決策的質(zhì)量，使常委會(huì)集體行使職權(quán)的水平受到影響。為了進(jìn)一步發(fā)揮好地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，需要優(yōu)化組成人員結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。由此，確定了“提高常委會(huì)組成人員專職化程度”的命題。之后，海淀區(qū)人大常委會(huì)開展了一系列的調(diào)研工作，形成了《設(shè)立人大常委會(huì)專職委員勢(shì)在必行》的調(diào)研報(bào)告，對(duì)設(shè)立專職委員的必要性、主要依據(jù)、基本條件、產(chǎn)生方式、設(shè)置比例、工作方式、主要任務(wù)、享受待遇以及產(chǎn)生程序等進(jìn)行了詳細(xì)的論證，提出了設(shè)立專職委員的建議。調(diào)研報(bào)告形成以后，受到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。時(shí)任北京市人大常委會(huì)主任于均波，副主任段炳仁、范遠(yuǎn)謀同志都予以批示，認(rèn)為設(shè)立人大常委會(huì)專職委員是有關(guān)人大體制的重大問題，符合中央和北京市委關(guān)于加強(qiáng)人大工作的精神，海淀區(qū)可先搞試點(diǎn)。同時(shí)，該調(diào)研報(bào)告還刊登在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室主辦的理論刊物《研究與探索》第8期上。全國(guó)人大常委會(huì)研究室副主任尹中卿同志專程到海淀進(jìn)行了專題調(diào)研，支持和贊同海淀的基本思路和設(shè)想，希望海淀人大成為全國(guó)人大在基層推進(jìn)此項(xiàng)工作取得經(jīng)驗(yàn)的典型，并提出了指導(dǎo)性意見。海淀區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)非常重視，時(shí)任區(qū)委書記朱善璐作出批示，認(rèn)為這方面的探索屬于制度創(chuàng)新的范疇，海淀應(yīng)該走在全市的前頭。

（二）探索試點(diǎn)、逐步推進(jìn)階段

在北京市人大常委會(huì)、海淀區(qū)委的支持和指導(dǎo)下，2002年11月，海淀區(qū)第十二屆五次人代會(huì)補(bǔ)選了2名人大常委會(huì)組成人員作為專職委員。這2名專職委員都是從街道辦事處主任的位置上轉(zhuǎn)任，熟悉區(qū)情和基層工作，而且當(dāng)過多年的人大代表，在人代會(huì)上還擔(dān)任過代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)職務(wù)，因此比較熟悉人大工作，有利于履行專職委員的職責(zé)。從實(shí)踐結(jié)果來看，這兩名先吃螃蟹的同志，不負(fù)眾望，很好地履行了專職委員的職責(zé)，其中，一名擔(dān)任了兩屆專職委員，另一名擔(dān)任了三屆專職委員。2004年換屆后，區(qū)第十三屆人大常委會(huì)設(shè)了5名專職委員，占常委會(huì)組成人員總數(shù)的17%。5名當(dāng)中，2名是原來的專職委員，3名是從常委會(huì)委室主任崗位上轉(zhuǎn)任專職委員，有利于把設(shè)立專職委員的步伐邁得更穩(wěn)妥一點(diǎn)。在十三屆的三年期間里，海淀區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)一步總結(jié)、規(guī)范專職委員的運(yùn)行框架，2004年初制定了《海淀區(qū)人大常委會(huì)專職委員工作制度（試行）》，使專職委員的工作有章可依。在其后的工作實(shí)踐中，海淀區(qū)人大常委會(huì)對(duì)專職委員的工作內(nèi)容進(jìn)行了必要的調(diào)整、延伸和拓展，增添了專職委員參與調(diào)研、參與委員會(huì)工作、加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)等規(guī)定，使專職委員工作走向規(guī)范化、程序化。

（三）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入發(fā)展階段

2006年12月海淀區(qū)第十四屆人大常委會(huì)換屆后，設(shè)立7名專職委員，占常委會(huì)組成人員總數(shù)的20%。這屆專職委員的主要特點(diǎn)是年輕、朝氣蓬勃、充滿活力，在專職委員的年輕化、專業(yè)化和知識(shí)化方面又邁進(jìn)了一步。新任專職委員平均年齡為48.3歲，有6名同志是從區(qū)政府各部門副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)選拔出來的優(yōu)秀人才，涉及教育、審計(jì)、城市建設(shè)、勞動(dòng)、農(nóng)村工作等各個(gè)領(lǐng)域。他們?cè)谇皟蓪霉ぷ鞯幕A(chǔ)上，又把專職委員的工作推向了一個(gè)新的臺(tái)階。2011年12月，在區(qū)第十五屆人大常委會(huì)會(huì)議上又選舉產(chǎn)生了5名專職委員。7名之所以變成5名，是因?yàn)楹５韰^(qū)人大常委會(huì)新成立了農(nóng)村工作委員會(huì)和研究室，減少了專職委員的名額。

通過11年來試點(diǎn)發(fā)展，海淀區(qū)專職委員所占比例逐步增大，平均年齡逐步降低，工作背景逐步專業(yè)化，知識(shí)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，取得了明顯的理論成果、實(shí)踐成果和制度成果。

三、海淀區(qū)專職委員的突出優(yōu)勢(shì)及發(fā)揮作用的基本情況

海淀區(qū)人大常委會(huì)的專職委員是在探索中誕生，在摸索中前進(jìn)。盡管目前上下認(rèn)識(shí)還不一致，專職委員的設(shè)立范圍還不大，在工作中還存在一些需要完善的問題，但是，從11年的實(shí)踐來看，推進(jìn)專職化的方向是正確的，海淀區(qū)人大常委會(huì)的專職委員具有整體素質(zhì)高、議政能力強(qiáng)的突出特點(diǎn)，展示出一定的比較優(yōu)勢(shì)，在人大常委會(huì)各項(xiàng)工作中都發(fā)揮了不可替代的重要作用，取得了較好的成效。

（一）發(fā)揮議政建言優(yōu)勢(shì)，有效提高了常委會(huì)會(huì)議的審議質(zhì)量和水平

在常委會(huì)會(huì)議上圍繞審議議題作中心發(fā)言，是專職委員作用體現(xiàn)的一個(gè)重要方面。與兼職委員相比，專職委員擺脫了原來以兼職身份從事人大常委會(huì)工作，時(shí)間和精力分散，疲于應(yīng)付的局面。除了專事常委會(huì)委員工作外，專職委員不再兼任其他任何職務(wù)，能夠?qū)Ｐ闹轮镜貜氖聟^(qū)人大常委會(huì)的工作，這使得他們能夠從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮問題，能夠以客觀公正的立場(chǎng)、超脫的心態(tài)監(jiān)督“一府兩院”的工作，找準(zhǔn)問題，敢于直言，敢于監(jiān)督，善于提出有針對(duì)性的意見和建議，從而大大提高了專職委員本人的工作效率和工作質(zhì)量。到了十四屆專職委員，海淀區(qū)人大常委會(huì)專職委員在實(shí)踐中形成了共識(shí)，即按照分工合作、各有側(cè)重的原則，對(duì)每一項(xiàng)常委會(huì)審議的議題都要在會(huì)前調(diào)研、思考分析的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)備發(fā)言材料，發(fā)言要求做到主次分明、數(shù)據(jù)翔實(shí)、分析透徹、觀點(diǎn)鮮明，減少盲目性、隨意性?？梢哉f正是由于專職委員作用的影響力，使常委會(huì)會(huì)議審議有了三個(gè)明顯轉(zhuǎn)變：發(fā)言的人多了，發(fā)言時(shí)顧慮少了，發(fā)言質(zhì)量提高了。

（二）發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有效提高了常委會(huì)調(diào)研工作的質(zhì)量和水平。設(shè)立專職委員使得常委會(huì)組成人員能夠?qū)Ｂ殢氖氯舜蟪Ｎ瘯?huì)工作的人員的比例得到了提高，從而常委會(huì)的整體工作精力的投入得到了加強(qiáng)，調(diào)研工作質(zhì)量得到不斷改善。11年來，專職委員每年都圍繞全區(qū)中心工作和人大工作的重點(diǎn)難點(diǎn)等問題開展調(diào)研，做到了四個(gè)結(jié)合：一是將調(diào)研和全區(qū)重要工作相結(jié)合，為常委會(huì)決策提供可靠依據(jù)；二是將調(diào)研與人大工作相結(jié)合，根據(jù)人大工作的理論和實(shí)踐，開展課題研究，為人大工作創(chuàng)新提供理論支持；三是將調(diào)研和會(huì)議審議相結(jié)合，根據(jù)每次常委會(huì)會(huì)議的議題，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地開展會(huì)前調(diào)研，剖析問題成因，找出解決辦法；四是將調(diào)研與為群眾辦實(shí)事相結(jié)合，了解群眾反映強(qiáng)烈的問題，保證掌握的第一手資料全面、真實(shí)、準(zhǔn)確、客觀，為形成市、區(qū)人代會(huì)的代表議案或“建議”提供翔實(shí)的材料。

（三）發(fā)揮智囊參謀優(yōu)勢(shì)，有效提高了常委會(huì)日常工作的質(zhì)量和水平。專職委員來自不同行業(yè)和領(lǐng)域，熟悉區(qū)情民意，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)谡紊?，有?qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，有履職的積極性；在時(shí)間上，已經(jīng)從原來的工作崗位上解脫出來，不再受兼職時(shí)繁瑣的事務(wù)所困擾，能全身心地投入工作；在能力上，有充足的時(shí)間學(xué)習(xí)、調(diào)研和思考，認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)和與人大工作相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)黨和國(guó)家的方針政策，了解不同時(shí)期、不同階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，能從全局的高度去思考、提出問題；在工作方式上，能認(rèn)真研讀、掌握與人大工作密切相關(guān)的基本的法律法規(guī)，同時(shí)深入基層，聯(lián)系選民，了解社情民意，聽取人民群眾的建議和意見，更好地代表人民行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，督促人大及其常委會(huì)形成的決議、決定和審議意見的落實(shí)?？梢哉f正是通過自身表現(xiàn)，專職委員使人大常委會(huì)得到了一批相關(guān)領(lǐng)域行家里手的補(bǔ)充，確保了常委會(huì)正常的、必要的日常性工作的開展，滿足了常委會(huì)履行職責(zé)、行使職權(quán)的需要，提高了常委會(huì)的整體工作質(zhì)量，增強(qiáng)了常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的力量。

通過四屆的實(shí)踐，我們感到，區(qū)人大常委會(huì)組成人員通過不斷提高專職委員比例的方式逐步地走向?qū)Ｂ毣?，有利于新時(shí)期人大工作的開展。探索之路雖艱，但探索成果可喜。

四、區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化需要把握的幾個(gè)重點(diǎn)問題

目前，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化之所以進(jìn)展緩慢，其中既有思想認(rèn)識(shí)上的問題，又有體制、制度上的問題。由于沒有具體的規(guī)定和現(xiàn)成的模式，各地人大的工作進(jìn)程也不統(tǒng)一。

（一）關(guān)于專職委員概念的理解

目前，對(duì)“專職委員”的提法認(rèn)識(shí)并不一致，有的人認(rèn)為“專職委員”就是“駐會(huì)委員”。應(yīng)該說，“駐會(huì)委員”是相對(duì)“不駐會(huì)委員”而言的，所謂“駐會(huì)”或者“不駐會(huì)”其實(shí)說明的只是一種工作形態(tài)，而 “專職委員”在某種意義上說，是駐會(huì)委員中的一部分，但絕不等同于駐會(huì)委員。常委會(huì)機(jī)關(guān)各委室的主任也是駐會(huì)委員，但并不是“專職”，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)機(jī)關(guān)委室主任除了履行常委會(huì)委員的職責(zé)之外，還是機(jī)關(guān)內(nèi)的行政負(fù)責(zé)人，承擔(dān)著相當(dāng)一部分的行政工作。而專職委員是專司委員之職，不兼任任何職務(wù)，全部精力、所有時(shí)間都用于常委會(huì)委員的工作，這一點(diǎn)與機(jī)關(guān)各委室主任從工作性質(zhì)上是有區(qū)別的。

（二）關(guān)于對(duì)專職委員的認(rèn)識(shí)問題

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)是實(shí)踐中推進(jìn)組成人員專職化的前提。要充分認(rèn)識(shí)到設(shè)立專職委員、提高其比例，有利于從整體上優(yōu)化常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)，有利于組成人員集中時(shí)間和精力來履行法定職責(zé)，有利于改善人民代表大會(huì)所肩負(fù)的重大責(zé)任和它的簡(jiǎn)便的運(yùn)行方式之間的不適應(yīng)，逐漸改變其權(quán)力極大而運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的狀況，使人民代表大會(huì)制度真正擔(dān)負(fù)起人民當(dāng)家作主的神圣使命。從這個(gè)意義上說，設(shè)立專職委員，提高組成人員專職化比例，有利于強(qiáng)化人大常委會(huì)乃至人民代表大會(huì)的職能和效率，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)。因此，區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員通過不斷提高專職委員比例的方式逐步走向?qū)Ｂ毣?，既是必要的也是必需的，既是可取的也是可行的，?yīng)當(dāng)逐步探索、逐步總結(jié)、逐步推廣。

（三）關(guān)于專職委員的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)置專職委員是優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)的重大舉措，專職委員的水平在某種程度上體現(xiàn)著常委會(huì)工作水平。因此，必須明確專職委員的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把專職委員的入口關(guān)。專職委員是常委會(huì)組成人員專職化的發(fā)展方向，必須具備政治性、專業(yè)性、代表性的有機(jī)統(tǒng)一，即政治上堅(jiān)定、專業(yè)上突出、代表性上顯著。其中，政治性是根本，專業(yè)性是前提，代表性是基礎(chǔ)。政治上堅(jiān)定，指的是能夠牢牢堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，捍衛(wèi)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，自覺學(xué)習(xí)憲法和相關(guān)法律知識(shí)，在法律的范圍內(nèi)開展活動(dòng)、行使職權(quán)，維護(hù)法律的權(quán)威，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。專業(yè)上突出，指的是在本領(lǐng)域本行業(yè)造詣?shì)^深，成就突出，貢獻(xiàn)較大，能夠通過對(duì)人民群眾關(guān)心的問題和社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行客觀、科學(xué)的調(diào)查研究，了解深層次的社情民意，為黨和政府建真言、獻(xiàn)良策。代表性上顯著，指的是在所聯(lián)系成員和群眾中有較高的威信、影響力和良好的社會(huì)形象，能夠發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。在工作中，要合理把握專職委員的發(fā)展進(jìn)度，處理好政治性、專業(yè)性和代表性三者的關(guān)系，循序漸進(jìn)地推進(jìn)常委會(huì)組成人員專職化進(jìn)程。

（四）關(guān)于明確專職委員的功能定位

專職委員與其他委員相比有特殊性，由于沒有自己?jiǎn)为?dú)的支撐體系，工作起來困難較多。同時(shí)，專職委員與主任會(huì)議、常委會(huì)整體、各工作委員會(huì)的關(guān)系等方面，都需要理順。同時(shí)由于專職委員不是一個(gè)獨(dú)立的履職層次，其工作成果的效力和轉(zhuǎn)化途徑等，也需要研究解決。一是專職委員與各工作委員會(huì)的關(guān)系。為拓寬專職委員知情知政渠道，便于他們發(fā)揮作用、開展工作，應(yīng)明確各位專職委員固定參加一至兩個(gè)工作委員會(huì)，同時(shí)其他委員會(huì)開展活動(dòng)時(shí)也應(yīng)邀請(qǐng)專職委員參加。對(duì)于圍繞同一議題在工作委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和在常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言問題，可考慮專職委員在工作委員會(huì)會(huì)議上作全面審議，在常委會(huì)會(huì)議上作專項(xiàng)深入審議，既和委員會(huì)意見互相呼應(yīng)，又在某些具體、局部問題上形成補(bǔ)充。二是專職委員與其他常委會(huì)組成人員的關(guān)系。專職委員除享有與其他常委會(huì)組成人員相同的權(quán)利和義務(wù)外，還應(yīng)力爭(zhēng)成為常委會(huì)會(huì)議上的主要發(fā)言人，在審議工作中起著核心骨干和帶頭示范作用，帶動(dòng)其他組成人員更好地履行職責(zé)、發(fā)揮作用。三是專職委員之間的關(guān)系。著眼加強(qiáng)合作、形成合力，可考慮將專職委員作為一個(gè)團(tuán)隊(duì)，確定一個(gè)召集人或牽頭人，在常委會(huì)黨組和主任會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)下，在不違背民主原則，不限制組成人員個(gè)人自由發(fā)言的原則下，發(fā)揮集體的力量，主要是在常委會(huì)會(huì)議召開前，圍繞會(huì)議要審議的議題，分頭調(diào)研作準(zhǔn)備，并研究常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言方式。

五、推動(dòng)區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化的建議

通過開展試點(diǎn)工作，我們?cè)诳吹綄Ｂ毼瘑T擁有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、素質(zhì)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也應(yīng)看到專職委員試點(diǎn)工作面臨的困難。要進(jìn)一步加大區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化工作力度，努力以常委會(huì)組成人員專職化程度的提高促進(jìn)人大工作水平的提升，使區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化工作走向制度化、規(guī)范化、程序化。

（一）總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分步推進(jìn)常委會(huì)組成人員專職化

推進(jìn)區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就、一步到位，需要分步實(shí)施、循序漸進(jìn)。要加大宣傳力度，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，為推進(jìn)常委會(huì)組成人員專職化營(yíng)造良好的氛圍。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確常委會(huì)組成人員專職化的任職資格、產(chǎn)生方法、推進(jìn)進(jìn)度等，制定具體實(shí)施方案，確定任務(wù)書和時(shí)間表，以硬性措施推進(jìn)人大常委會(huì)組成人員專職化。要在局部試驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。目前，除海淀區(qū)外，還有幾個(gè)兄弟區(qū)縣等也相繼設(shè)立了專職委員，應(yīng)把各區(qū)縣人大常委會(huì)設(shè)立專職委員的經(jīng)驗(yàn)逐步進(jìn)行推廣，分步驟、分階段予以推進(jìn)。

（二）改進(jìn)工作方式方法，提高專職委員發(fā)揮作用的運(yùn)行效率

從海淀區(qū)的試點(diǎn)情況來看，目前專職委員開展工作的方式主要有以下幾種：一是單獨(dú)活動(dòng)，即專職委員個(gè)人執(zhí)行主任會(huì)議交辦的工作。但在單獨(dú)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何組織、需要提供哪些服務(wù)、工作的結(jié)果如何運(yùn)用等，都需要研究和規(guī)范。二是集體活動(dòng)，即專職委員作為一個(gè)群體，完成主任會(huì)議交辦的事項(xiàng)。在這方面目前也缺少相應(yīng)的規(guī)定，需要明確。三是介入專門委員會(huì)或工作委員會(huì)的活動(dòng)，即在專職委員群體地位尚不明確的前提下，將專職委員與工作委員會(huì)相結(jié)合，或相對(duì)固定聯(lián)系特定的委員會(huì)，或根據(jù)工作需要和主任會(huì)議的隨機(jī)派遣參加任一工作委員會(huì)的活動(dòng)。建議在海淀區(qū)試點(diǎn)做法的基礎(chǔ)上，建立健全專職委員工作制度和機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)工作方法，明確專職委員作為一個(gè)群體的地位和作用，專職委員與常委會(huì)和各工作委員會(huì)的關(guān)系，以及在主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的規(guī)則和流程，使其在工作過程中有所遵循、處理工作中的難題有所依據(jù)。

（三）完善干部流動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)形成專職委員“能進(jìn)能出”的雙向交流格局

要把專職委員放在全區(qū)干部調(diào)整的大盤子上考慮，建立與政府相關(guān)部門干部交流的常態(tài)機(jī)制。一是組織部門應(yīng)把人大及其常委會(huì)作為強(qiáng)化干部權(quán)力來源意識(shí)的搖籃，作為培養(yǎng)年輕干部依法行政意識(shí)的基地，通過先當(dāng)“議員”再當(dāng)“官員”的流程，強(qiáng)化干部的宗旨意識(shí)、法律意識(shí)。二是在選拔專職委員時(shí)，應(yīng)征求區(qū)人大常委會(huì)黨組的意見，適當(dāng)放寬專職委員的職級(jí)要求，專職委員職位不一定與正處級(jí)實(shí)職掛鉤，可以將級(jí)別要求放寬到副處級(jí)，這樣有意識(shí)地安排部分優(yōu)秀的年輕干部擔(dān)任專職委員，也便于干部的使用交流。三是在專職委員的任期上，可以考慮打破屆終制，不一定非得干滿一屆才能轉(zhuǎn)崗，可以在任期時(shí)間上作靈活處理，營(yíng)造寬松的能進(jìn)能出的干部使用機(jī)制。對(duì)適合到黨委和政府工作的專職委員，要及時(shí)向黨委推薦，轉(zhuǎn)任崗位。

（四）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)監(jiān)督，提高專職委員履職盡責(zé)的能力和水平

要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取舉辦培訓(xùn)班、法制講座、外出學(xué)習(xí)考察等形式，對(duì)專職委員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)其法制觀念和履職意識(shí)，提高專職委員的責(zé)任感和使命感以及政策法律水平，促使他們更好地依法行使職權(quán)；要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重其專業(yè)化、知識(shí)化和年輕化，選拔一部分具備較高文化素質(zhì)，有法律、教育、經(jīng)濟(jì)、城建等專業(yè)知識(shí)的同志充實(shí)到專職委員中，并在年齡上實(shí)現(xiàn)梯次配備，形成老、中、青相結(jié)合，保持專職委員工作的連續(xù)性；要建立考核和激勵(lì)機(jī)制，建立健全專職委員學(xué)習(xí)、工作、調(diào)研和聯(lián)系選民等工作的考核、評(píng)比和激勵(lì)等制度，加強(qiáng)對(duì)專職委員的管理，發(fā)揮專職委員的工作積極性和創(chuàng)造性。

（五）加強(qiáng)服務(wù)保障工作，為專職委員發(fā)揮作用創(chuàng)造更加便利的條件

要更加關(guān)心專職委員的學(xué)習(xí)、工作和生活，為其學(xué)習(xí)調(diào)研、知情知政創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和條件，有組織地安排專職委員圍繞全區(qū)中心工作、常委會(huì)重要工作以及群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展調(diào)研和監(jiān)督；要保障專職委員的福利待遇，原則上當(dāng)選為專職委員后應(yīng)與原單位脫離關(guān)系，將編制轉(zhuǎn)入常委會(huì)機(jī)關(guān)，其工資福利待遇由常委會(huì)機(jī)關(guān)予以保障。目前廣州市人大常委會(huì)實(shí)行專職委員編制單列、循環(huán)使用的方式，值得參考借鑒。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。區(qū)縣人大及其常委會(huì)是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，其制度建設(shè)、權(quán)力行使的情況如何，直接關(guān)系到人民當(dāng)家作主權(quán)力的落實(shí)。實(shí)踐證明，區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化，既是新時(shí)期完善人民代表大會(huì)制度的需要，也在客觀上確實(shí)強(qiáng)化了基層人大工作。我們應(yīng)本著實(shí)事求是的態(tài)度，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地將組成人員專職化制度予以推進(jìn)。

（作者系北京市海淀區(qū)人大常委會(huì)主任）