[摘 要]在環(huán)境面前，人人都有享受良好生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用自然資源的權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)環(huán)境的關(guān)注度有很大的提升。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村主要存在污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞、農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)保信息不充分等問(wèn)題。究其原因，主要是城鄉(xiāng)“二元”制的發(fā)展結(jié)構(gòu)、環(huán)保法律滯后、農(nóng)村環(huán)保法律管理機(jī)制失衡以及執(zhí)法、司法的不完善。因此，要健全農(nóng)村環(huán)保法律體系、完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、完善政府主導(dǎo)的公眾參與機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；農(nóng)民環(huán)境權(quán)利；法律規(guī)制；公眾參與

[中圖分類號(hào)]F323.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）11 — 0097 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 30

[作者簡(jiǎn)介]余建川（1994—），男，四川樂(lè)山人。學(xué)生，研究方向：環(huán)境法。

2012年黨的十八大報(bào)告提出，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”然而，受我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)“二元”結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)的環(huán)保問(wèn)題也呈現(xiàn)出城市和農(nóng)村的二元分化格局。在城市，政府能夠掌握充分的信息，并主動(dòng)積極地在事前、事中、事后對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行比較圓滿的預(yù)防、解決和救濟(jì)。但是在農(nóng)村，環(huán)保問(wèn)題形勢(shì)卻不容樂(lè)觀，據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計(jì)，中國(guó)農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾露天堆放，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零等。于此，筆者參與了華中師范大學(xué)法學(xué)院暑期社會(huì)實(shí)踐隊(duì)，在湖北省荊州市秦市鄉(xiāng)采取實(shí)地勘探、問(wèn)卷調(diào)查、走訪等方法展開了調(diào)研，對(duì)該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查，剖析了其中的原因，并提出了相應(yīng)的對(duì)策，希望為相關(guān)職能部門提供決策依據(jù)，為環(huán)境保護(hù)研究提供經(jīng)驗(yàn)參考。

一、 秦市鄉(xiāng)環(huán)境概述

秦市鄉(xiāng)地處江陵縣東南邊陲，東與監(jiān)利毗鄰，南與石首市相連，全鄉(xiāng)版圖面積55.75平方公里，耕地面積3.3萬(wàn)畝，轄20個(gè)行政村、161個(gè)村民小組。秦市鄉(xiāng)始終把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，截至2004年，其工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2.4億元，農(nóng)業(yè)水產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)2800噸，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金630萬(wàn)元。

我們?cè)诳吹狡浣?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)環(huán)境狀況也進(jìn)行了深入的調(diào)查。在本次問(wèn)卷調(diào)研中，共發(fā)放1800份問(wèn)卷，收回有效問(wèn)卷1722份（秦市鄉(xiāng)972份，隨機(jī)調(diào)查750份），有效回收率達(dá)96%。其中被調(diào)查者18歲以下的占12.1%，18到25歲的占14.2%，26到35歲的占17.5%，36到45歲的占19.1%，46到59歲的占20.8%，60歲以上比例則達(dá)16.3%；文化程度方面，識(shí)字不多或基本不識(shí)字的占16.6%（經(jīng)過(guò)一定的解釋能夠理解），小學(xué)的占16.1%，初中的占40.1%，高中的占17.3%，大專的占5.3%，本科及以上的占4.6%。調(diào)查結(jié)果顯示，在秦市鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)居住的農(nóng)村環(huán)境不滿意的占32.8%，一點(diǎn)也不滿意的占8.8%，基本滿意的占46.5%，滿意的只有11.8%?？梢姰?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一定程度上是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。以環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，然后以更大的資金投入反過(guò)來(lái)治理環(huán)境，投入大，見效慢，最終既制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也損害了生態(tài)環(huán)境。秦市鄉(xiāng)雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了發(fā)展，卻由于環(huán)境的破壞，青壯年勞動(dòng)力外流，無(wú)奈陷入發(fā)展困境。更重要的是，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)亦愈發(fā)悲觀，45.4%的人認(rèn)為發(fā)展趨勢(shì)是由好變壞，認(rèn)為一直不好的占14.7%，而認(rèn)為由壞變好的只占24.7%，認(rèn)為一直較好的占15.3%，這樣的悲觀情緒長(zhǎng)此以往，只會(huì)進(jìn)一步加劇惡性循環(huán)，青壯年勞動(dòng)力外流會(huì)更嚴(yán)重，資本撤出，財(cái)政收入減少，基礎(chǔ)建設(shè)、養(yǎng)老、教育跟不上，經(jīng)濟(jì)衰退?？梢?，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的綜合治理已經(jīng)十分必要。

二、 農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題現(xiàn)狀

（一）污染現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，36.9%的人認(rèn)為水受到了污染。水污染是指“水體因某種物質(zhì)的介入而導(dǎo)致物理、化學(xué)、生物或者放射性等方面特性的污水改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。”農(nóng)村的水污染主要由生活污水、農(nóng)業(yè)化肥和農(nóng)藥流失、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)村工業(yè)廢水等構(gòu)成。

20.4%的被訪者認(rèn)為空氣受到污染。其中，生活垃圾、畜禽糞便、臟水溝的臭味是很重要的一部分。此外，包括部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廢氣排放，汽車尾氣排放垃圾焚燒和秸稈焚燒造成的污染等。

20.9%的被訪者認(rèn)為有固體廢棄物的污染。其中，主要包括農(nóng)業(yè)廢物如農(nóng)用薄膜和農(nóng)作物秸稈、禽畜糞便、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的固體廢物以及廚余、廢紙、果皮等生活垃圾。這些固體廢棄物不僅占用土地，損傷地表，污染土壤、水體、大氣，影響農(nóng)作物及產(chǎn)品的質(zhì)量，滋生傳染病，危害健康。

除此之外，7.6%的人認(rèn)為土壤被污染，土壤的重金屬污染、有機(jī)污染、放射性污染構(gòu)成了污染的主要類型。

（二）農(nóng)民環(huán)保意識(shí)現(xiàn)狀

89.5%的被調(diào)查者對(duì)環(huán)境關(guān)心，不關(guān)心的占10.5%，總體上農(nóng)民對(duì)環(huán)境的關(guān)注度有很大的提升。在問(wèn)及被調(diào)查者是否愿意參與處理所在區(qū)域內(nèi)一些環(huán)境事務(wù)時(shí)，36.4%的被調(diào)查者非常樂(lè)意，無(wú)所謂的占49.4%，不愿意的占14.2%；而在環(huán)境事務(wù)的參與頻率上，僅有8.5%的被調(diào)查者經(jīng)常參與，38.9%的被調(diào)查者偶爾參與，而52.6%的被調(diào)查者從未參與過(guò)。結(jié)合訪談，我們發(fā)現(xiàn)：受教育程度越高，則環(huán)境事務(wù)參與度越高，他們對(duì)周邊環(huán)境的認(rèn)識(shí)也更深刻。因?yàn)樵S多基本滿足溫飽的農(nóng)民維持生計(jì)、醫(yī)療和教育負(fù)擔(dān)十分沉重，加上自身文化素質(zhì)較低，他們對(duì)環(huán)境的態(tài)度自然無(wú)所謂，只要不危及其生命健康或財(cái)產(chǎn)安全；而具有較高文化水平的農(nóng)民、干部、教師以及學(xué)生對(duì)良好的環(huán)境需求更強(qiáng)烈，他們認(rèn)識(shí)到當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，愿意也實(shí)際上參與過(guò)一些環(huán)境事務(wù)，比如檢舉、控告，參與聽證會(huì)、論證會(huì)，通過(guò)大眾傳媒了解信息和批評(píng)建議，通過(guò)人大反映意見，或者如座談會(huì)等。

（三）環(huán)保信息公開現(xiàn)狀

在分析農(nóng)村環(huán)境信息公開的問(wèn)題時(shí)，42.9%認(rèn)為沒(méi)有人公布，25.8%認(rèn)為不知道去哪里看，16.5%認(rèn)為太專業(yè)，看不太明白，13.2%認(rèn)為和農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)關(guān)系小，1.7%為其他。而當(dāng)問(wèn)及誰(shuí)告訴被調(diào)查者有關(guān)環(huán)境狀況的信息最合適時(shí)，36.8%的被調(diào)查者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最合適，認(rèn)為村委會(huì)最合適的占41.2%，認(rèn)為污染企業(yè)最合適的占10.8%，認(rèn)為村民傳達(dá)最合適的占11.2%。說(shuō)明當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的期望是比較高的，對(duì)其非常依賴，但客觀實(shí)際則反映出當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的失望和矛盾心態(tài)。

三、 農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題的成因剖析

（一）城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)差別

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及其歷史慣性，使得城鄉(xiāng)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展都不均衡，城鄉(xiāng)狀態(tài)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性斷裂，形成二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式和很大的城鄉(xiāng)差距。這也是造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的深層原因。

在二元制的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)下，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受資金、技術(shù)和環(huán)保設(shè)施等方面的制約，成為了很大的污染源。另一方面，二元制結(jié)構(gòu)也使得農(nóng)村中的有知識(shí)的青年流向城市，從而導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)較低，農(nóng)民面臨著巨大的生存壓力，為了解決溫飽、改變貧困，他們更多的是關(guān)注自身生存，農(nóng)作物產(chǎn)量等問(wèn)題。對(duì)于發(fā)展是否可持續(xù)，是否對(duì)環(huán)境造成不良影響等問(wèn)題無(wú)暇顧及。不得已地選擇了粗獷式的不可持續(xù)發(fā)展的道路，這對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響是顯而易見的。

（二）農(nóng)村的環(huán)保立法、執(zhí)法、司法分析

從現(xiàn)行的環(huán)保法律體系來(lái)看，我國(guó)在農(nóng)村環(huán)境立法上采用的是以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為基本法，單行法受基本法統(tǒng)領(lǐng)的混合立法模式。該模式有利于統(tǒng)籌兼顧和發(fā)揮單行法的作用，但致使我國(guó)農(nóng)村環(huán)保立法滯后，法律體系不健全：一方面，我國(guó)至今為止是沒(méi)有綜合性的農(nóng)村資源環(huán)境保護(hù)法規(guī)或者條例。另一方面，農(nóng)村環(huán)境立法缺乏獨(dú)立性。另外，我國(guó)環(huán)境立法起步晚，經(jīng)驗(yàn)少，主要是照搬歐美。為此，我們?cè)诃h(huán)境立法的時(shí)候應(yīng)當(dāng)充分聽取法學(xué)家、環(huán)境學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、農(nóng)業(yè)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、社會(huì)公眾、農(nóng)民代表的意見和建議，遵循城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)調(diào)一體的原則，法律用語(yǔ)簡(jiǎn)練、明確，具有可操作性。

（三）農(nóng)村環(huán)保管理機(jī)制失衡

目前我國(guó)環(huán)境管理實(shí)行分地區(qū)負(fù)責(zé)，各地區(qū)只對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，也就是說(shuō)缺乏一個(gè)具有科學(xué)性，權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)。而這與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的整體性和“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)是不相適應(yīng)。另一方面，環(huán)保管理體制的立法也并不完善，主要表現(xiàn)在：?jiǎn)涡辛⒎▽?duì)環(huán)境管理體制規(guī)定的較為簡(jiǎn)單，規(guī)范性文件經(jīng)常代替法律，管理體制立法上存在交叉甚至矛盾。這就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性不高，針對(duì)性不強(qiáng)，效益不明顯。

四、 環(huán)保問(wèn)題的法制規(guī)制

（一）健全農(nóng)村環(huán)保法律體系

首先，應(yīng)在《憲法》中確立環(huán)境權(quán)，使其成為環(huán)境立法的依據(jù)。在具有最高法律效力的憲法中明確保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，不僅有利于農(nóng)村環(huán)境立法，也利于在司法實(shí)踐中維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

其次，制定農(nóng)村環(huán)境的基本法。包含對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的總體要求、農(nóng)村環(huán)境污染防治的總體規(guī)定、環(huán)境監(jiān)管制度和體系的規(guī)定、完善農(nóng)村環(huán)境救濟(jì)的司法程序、明確違反農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)定，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律責(zé)任。

再者，制定相關(guān)的單行法。如農(nóng)村環(huán)境污染防治法、農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、土壤污染防治法、畜禽養(yǎng)殖污染防治法、農(nóng)藥污染環(huán)境防治法、固體廢棄物污染環(huán)境防治法等。在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境立法進(jìn)程中，制定專門的農(nóng)村環(huán)境立法是必要的，符合我國(guó)復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)。

最后，理應(yīng)包括其他部門法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章；我國(guó)參加的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的法律規(guī)定等。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法

隨著資源環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的深入，其監(jiān)督機(jī)制越發(fā)重要。從某種程度上來(lái)講，只要環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施者是自然人，那么他就有其獨(dú)特的利益衡量和個(gè)性選擇。因此，我們應(yīng)該建立起內(nèi)部與外部相結(jié)合、多種監(jiān)督手段綜合運(yùn)用的監(jiān)督機(jī)制。

其一是要繼續(xù)沿用原有監(jiān)督機(jī)制，包括上下級(jí)政府監(jiān)督、環(huán)保機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)垂直監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督。其二是要健全和完善監(jiān)督機(jī)制，建立執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，完善內(nèi)部行政監(jiān)察制度；把執(zhí)法活動(dòng)放在全社會(huì)的監(jiān)督之下，積極推進(jìn)政務(wù)公開等。

（三）完善政府主導(dǎo)、公眾參與機(jī)制

“對(duì)于那些可能對(duì)環(huán)境造成損害的決策或者其他設(shè)施，首要條件是必要使可能受到影響的個(gè)人事先得到通知。國(guó)家有義務(wù)不干涉公眾從國(guó)家或私人機(jī)構(gòu)獲得信息的行為，有義務(wù)取得并傳播關(guān)于公共和私人的所有相關(guān)信息”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與是指公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或者途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。這就需要我們從幾個(gè)方面來(lái)完善：

一是要轉(zhuǎn)變思想觀念。在環(huán)境面前，人人都有享受良好生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用自然資源的權(quán)利，這是憲法賦予公民的權(quán)利，任何法治國(guó)家都應(yīng)該承認(rèn)和保護(hù)公眾的這種權(quán)利。

二是要將政府信息公開。政府部門應(yīng)該通過(guò)各種途徑使信息公開化，借用公眾輿論和公眾監(jiān)督，保證農(nóng)村公眾最大范圍地了解環(huán)境的相關(guān)信息。

最后，培育環(huán)境公益組織，通過(guò)政策、物質(zhì)等支持，鼓勵(lì)社會(huì)力量自發(fā)組織投入到環(huán)境宣傳保護(hù)行動(dòng)中，如志愿服務(wù)組織，義工協(xié)會(huì)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等，傳遞綠色正能量。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 蔡守秋.建設(shè)和諧社會(huì)、環(huán)境友好社會(huì)的法學(xué)理論──調(diào)整論 〔J〕.河北法學(xué)，2006，（10）.

〔2〕 張建偉.完善政府環(huán)境責(zé)任的若干思考 〔J〕.河北學(xué)刊，2008，（03）.

〔3〕 彭震偉，陸嘉.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展 〔J〕.城市規(guī)劃，2009，（01）.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕