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        城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題及其法律規(guī)制

        2014-07-09 12:35:41余建川
        理論觀察 2014年11期
        關(guān)鍵詞:公眾參與法律規(guī)制城鎮(zhèn)化

        [摘 要]在環(huán)境面前,人人都有享受良好生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用自然資源的權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,農(nóng)民對(duì)環(huán)境的關(guān)注度有很大的提升。城鎮(zhèn)化建設(shè)中,農(nóng)村主要存在污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞、農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng),環(huán)保信息不充分等問(wèn)題。究其原因,主要是城鄉(xiāng)“二元”制的發(fā)展結(jié)構(gòu)、環(huán)保法律滯后、農(nóng)村環(huán)保法律管理機(jī)制失衡以及執(zhí)法、司法的不完善。因此,要健全農(nóng)村環(huán)保法律體系、完善監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、完善政府主導(dǎo)的公眾參與機(jī)制。

        [關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化;農(nóng)民環(huán)境權(quán)利;法律規(guī)制;公眾參與

        [中圖分類號(hào)]F323.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2014)11 — 0097 — 02

        [收稿日期]2014 — 09 — 30

        [作者簡(jiǎn)介]余建川(1994—),男,四川樂(lè)山人。學(xué)生,研究方向:環(huán)境法。

        2012年黨的十八大報(bào)告提出,“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,努力建設(shè)美麗中國(guó),實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”然而,受我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)“二元”結(jié)構(gòu)的影響,我國(guó)的環(huán)保問(wèn)題也呈現(xiàn)出城市和農(nóng)村的二元分化格局。在城市,政府能夠掌握充分的信息,并主動(dòng)積極地在事前、事中、事后對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行比較圓滿的預(yù)防、解決和救濟(jì)。但是在農(nóng)村,環(huán)保問(wèn)題形勢(shì)卻不容樂(lè)觀,據(jù)國(guó)家環(huán)??偩纸y(tǒng)計(jì),中國(guó)農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈的水,1.5億畝耕地遭到污染,每年1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾露天堆放,農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零等。于此,筆者參與了華中師范大學(xué)法學(xué)院暑期社會(huì)實(shí)踐隊(duì),在湖北省荊州市秦市鄉(xiāng)采取實(shí)地勘探、問(wèn)卷調(diào)查、走訪等方法展開了調(diào)研,對(duì)該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查,剖析了其中的原因,并提出了相應(yīng)的對(duì)策,希望為相關(guān)職能部門提供決策依據(jù),為環(huán)境保護(hù)研究提供經(jīng)驗(yàn)參考。

        一、 秦市鄉(xiāng)環(huán)境概述

        秦市鄉(xiāng)地處江陵縣東南邊陲,東與監(jiān)利毗鄰,南與石首市相連,全鄉(xiāng)版圖面積55.75平方公里,耕地面積3.3萬(wàn)畝,轄20個(gè)行政村、161個(gè)村民小組。秦市鄉(xiāng)始終把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù),堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,截至2004年,其工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2.4億元,農(nóng)業(yè)水產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)2800噸,投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金630萬(wàn)元。

        我們?cè)诳吹狡浣?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),對(duì)環(huán)境狀況也進(jìn)行了深入的調(diào)查。在本次問(wèn)卷調(diào)研中,共發(fā)放1800份問(wèn)卷,收回有效問(wèn)卷1722份(秦市鄉(xiāng)972份,隨機(jī)調(diào)查750份),有效回收率達(dá)96%。其中被調(diào)查者18歲以下的占12.1%,18到25歲的占14.2%,26到35歲的占17.5%,36到45歲的占19.1%,46到59歲的占20.8%,60歲以上比例則達(dá)16.3%;文化程度方面,識(shí)字不多或基本不識(shí)字的占16.6%(經(jīng)過(guò)一定的解釋能夠理解),小學(xué)的占16.1%,初中的占40.1%,高中的占17.3%,大專的占5.3%,本科及以上的占4.6%。調(diào)查結(jié)果顯示,在秦市鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)居住的農(nóng)村環(huán)境不滿意的占32.8%,一點(diǎn)也不滿意的占8.8%,基本滿意的占46.5%,滿意的只有11.8%??梢姰?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),一定程度上是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。以環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì),然后以更大的資金投入反過(guò)來(lái)治理環(huán)境,投入大,見效慢,最終既制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也損害了生態(tài)環(huán)境。秦市鄉(xiāng)雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了發(fā)展,卻由于環(huán)境的破壞,青壯年勞動(dòng)力外流,無(wú)奈陷入發(fā)展困境。更重要的是,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)亦愈發(fā)悲觀,45.4%的人認(rèn)為發(fā)展趨勢(shì)是由好變壞,認(rèn)為一直不好的占14.7%,而認(rèn)為由壞變好的只占24.7%,認(rèn)為一直較好的占15.3%,這樣的悲觀情緒長(zhǎng)此以往,只會(huì)進(jìn)一步加劇惡性循環(huán),青壯年勞動(dòng)力外流會(huì)更嚴(yán)重,資本撤出,財(cái)政收入減少,基礎(chǔ)建設(shè)、養(yǎng)老、教育跟不上,經(jīng)濟(jì)衰退??梢?,對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的綜合治理已經(jīng)十分必要。

        二、 農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題現(xiàn)狀

        (一)污染現(xiàn)狀

        據(jù)調(diào)查,36.9%的人認(rèn)為水受到了污染。水污染是指“水體因某種物質(zhì)的介入而導(dǎo)致物理、化學(xué)、生物或者放射性等方面特性的污水改變,從而影響水的有效利用,危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境,造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。”農(nóng)村的水污染主要由生活污水、農(nóng)業(yè)化肥和農(nóng)藥流失、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)村工業(yè)廢水等構(gòu)成。

        20.4%的被訪者認(rèn)為空氣受到污染。其中,生活垃圾、畜禽糞便、臟水溝的臭味是很重要的一部分。此外,包括部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廢氣排放,汽車尾氣排放垃圾焚燒和秸稈焚燒造成的污染等。

        20.9%的被訪者認(rèn)為有固體廢棄物的污染。其中,主要包括農(nóng)業(yè)廢物如農(nóng)用薄膜和農(nóng)作物秸稈、禽畜糞便、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的固體廢物以及廚余、廢紙、果皮等生活垃圾。這些固體廢棄物不僅占用土地,損傷地表,污染土壤、水體、大氣,影響農(nóng)作物及產(chǎn)品的質(zhì)量,滋生傳染病,危害健康。

        除此之外,7.6%的人認(rèn)為土壤被污染,土壤的重金屬污染、有機(jī)污染、放射性污染構(gòu)成了污染的主要類型。

        (二)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)現(xiàn)狀

        89.5%的被調(diào)查者對(duì)環(huán)境關(guān)心,不關(guān)心的占10.5%,總體上農(nóng)民對(duì)環(huán)境的關(guān)注度有很大的提升。在問(wèn)及被調(diào)查者是否愿意參與處理所在區(qū)域內(nèi)一些環(huán)境事務(wù)時(shí),36.4%的被調(diào)查者非常樂(lè)意,無(wú)所謂的占49.4%,不愿意的占14.2%;而在環(huán)境事務(wù)的參與頻率上,僅有8.5%的被調(diào)查者經(jīng)常參與,38.9%的被調(diào)查者偶爾參與,而52.6%的被調(diào)查者從未參與過(guò)。結(jié)合訪談,我們發(fā)現(xiàn):受教育程度越高,則環(huán)境事務(wù)參與度越高,他們對(duì)周邊環(huán)境的認(rèn)識(shí)也更深刻。因?yàn)樵S多基本滿足溫飽的農(nóng)民維持生計(jì)、醫(yī)療和教育負(fù)擔(dān)十分沉重,加上自身文化素質(zhì)較低,他們對(duì)環(huán)境的態(tài)度自然無(wú)所謂,只要不危及其生命健康或財(cái)產(chǎn)安全;而具有較高文化水平的農(nóng)民、干部、教師以及學(xué)生對(duì)良好的環(huán)境需求更強(qiáng)烈,他們認(rèn)識(shí)到當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性,愿意也實(shí)際上參與過(guò)一些環(huán)境事務(wù),比如檢舉、控告,參與聽證會(huì)、論證會(huì),通過(guò)大眾傳媒了解信息和批評(píng)建議,通過(guò)人大反映意見,或者如座談會(huì)等。

        (三)環(huán)保信息公開現(xiàn)狀

        在分析農(nóng)村環(huán)境信息公開的問(wèn)題時(shí),42.9%認(rèn)為沒(méi)有人公布,25.8%認(rèn)為不知道去哪里看,16.5%認(rèn)為太專業(yè),看不太明白,13.2%認(rèn)為和農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)關(guān)系小,1.7%為其他。而當(dāng)問(wèn)及誰(shuí)告訴被調(diào)查者有關(guān)環(huán)境狀況的信息最合適時(shí),36.8%的被調(diào)查者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最合適,認(rèn)為村委會(huì)最合適的占41.2%,認(rèn)為污染企業(yè)最合適的占10.8%,認(rèn)為村民傳達(dá)最合適的占11.2%。說(shuō)明當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的期望是比較高的,對(duì)其非常依賴,但客觀實(shí)際則反映出當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的失望和矛盾心態(tài)。

        三、 農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題的成因剖析

        (一)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)差別

        在我國(guó),由于長(zhǎng)期存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及其歷史慣性,使得城鄉(xiāng)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展都不均衡,城鄉(xiāng)狀態(tài)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性斷裂,形成二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式和很大的城鄉(xiāng)差距。這也是造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的深層原因。

        在二元制的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)下,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受資金、技術(shù)和環(huán)保設(shè)施等方面的制約,成為了很大的污染源。另一方面,二元制結(jié)構(gòu)也使得農(nóng)村中的有知識(shí)的青年流向城市,從而導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)較低,農(nóng)民面臨著巨大的生存壓力,為了解決溫飽、改變貧困,他們更多的是關(guān)注自身生存,農(nóng)作物產(chǎn)量等問(wèn)題。對(duì)于發(fā)展是否可持續(xù),是否對(duì)環(huán)境造成不良影響等問(wèn)題無(wú)暇顧及。不得已地選擇了粗獷式的不可持續(xù)發(fā)展的道路,這對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響是顯而易見的。

        (二)農(nóng)村的環(huán)保立法、執(zhí)法、司法分析

        從現(xiàn)行的環(huán)保法律體系來(lái)看,我國(guó)在農(nóng)村環(huán)境立法上采用的是以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為基本法,單行法受基本法統(tǒng)領(lǐng)的混合立法模式。該模式有利于統(tǒng)籌兼顧和發(fā)揮單行法的作用,但致使我國(guó)農(nóng)村環(huán)保立法滯后,法律體系不健全:一方面,我國(guó)至今為止是沒(méi)有綜合性的農(nóng)村資源環(huán)境保護(hù)法規(guī)或者條例。另一方面,農(nóng)村環(huán)境立法缺乏獨(dú)立性。另外,我國(guó)環(huán)境立法起步晚,經(jīng)驗(yàn)少,主要是照搬歐美。為此,我們?cè)诃h(huán)境立法的時(shí)候應(yīng)當(dāng)充分聽取法學(xué)家、環(huán)境學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、農(nóng)業(yè)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、社會(huì)公眾、農(nóng)民代表的意見和建議,遵循城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)調(diào)一體的原則,法律用語(yǔ)簡(jiǎn)練、明確,具有可操作性。

        (三)農(nóng)村環(huán)保管理機(jī)制失衡

        目前我國(guó)環(huán)境管理實(shí)行分地區(qū)負(fù)責(zé),各地區(qū)只對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),也就是說(shuō)缺乏一個(gè)具有科學(xué)性,權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)。而這與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的整體性和“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)是不相適應(yīng)。另一方面,環(huán)保管理體制的立法也并不完善,主要表現(xiàn)在:?jiǎn)涡辛⒎▽?duì)環(huán)境管理體制規(guī)定的較為簡(jiǎn)單,規(guī)范性文件經(jīng)常代替法律,管理體制立法上存在交叉甚至矛盾。這就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性不高,針對(duì)性不強(qiáng),效益不明顯。

        四、 環(huán)保問(wèn)題的法制規(guī)制

        (一)健全農(nóng)村環(huán)保法律體系

        首先,應(yīng)在《憲法》中確立環(huán)境權(quán),使其成為環(huán)境立法的依據(jù)。在具有最高法律效力的憲法中明確保護(hù)公民的環(huán)境權(quán),不僅有利于農(nóng)村環(huán)境立法,也利于在司法實(shí)踐中維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

        其次,制定農(nóng)村環(huán)境的基本法。包含對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的總體要求、農(nóng)村環(huán)境污染防治的總體規(guī)定、環(huán)境監(jiān)管制度和體系的規(guī)定、完善農(nóng)村環(huán)境救濟(jì)的司法程序、明確違反農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)定,造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律責(zé)任。

        再者,制定相關(guān)的單行法。如農(nóng)村環(huán)境污染防治法、農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、土壤污染防治法、畜禽養(yǎng)殖污染防治法、農(nóng)藥污染環(huán)境防治法、固體廢棄物污染環(huán)境防治法等。在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境立法進(jìn)程中,制定專門的農(nóng)村環(huán)境立法是必要的,符合我國(guó)復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)。

        最后,理應(yīng)包括其他部門法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章;我國(guó)參加的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的法律規(guī)定等。

        (二)完善監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法

        隨著資源環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的深入,其監(jiān)督機(jī)制越發(fā)重要。從某種程度上來(lái)講,只要環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施者是自然人,那么他就有其獨(dú)特的利益衡量和個(gè)性選擇。因此,我們應(yīng)該建立起內(nèi)部與外部相結(jié)合、多種監(jiān)督手段綜合運(yùn)用的監(jiān)督機(jī)制。

        其一是要繼續(xù)沿用原有監(jiān)督機(jī)制,包括上下級(jí)政府監(jiān)督、環(huán)保機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)垂直監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督。其二是要健全和完善監(jiān)督機(jī)制,建立執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,完善內(nèi)部行政監(jiān)察制度;把執(zhí)法活動(dòng)放在全社會(huì)的監(jiān)督之下,積極推進(jìn)政務(wù)公開等。

        (三)完善政府主導(dǎo)、公眾參與機(jī)制

        “對(duì)于那些可能對(duì)環(huán)境造成損害的決策或者其他設(shè)施,首要條件是必要使可能受到影響的個(gè)人事先得到通知。國(guó)家有義務(wù)不干涉公眾從國(guó)家或私人機(jī)構(gòu)獲得信息的行為,有義務(wù)取得并傳播關(guān)于公共和私人的所有相關(guān)信息”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,公眾參與是指公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或者途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng),使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。這就需要我們從幾個(gè)方面來(lái)完善:

        一是要轉(zhuǎn)變思想觀念。在環(huán)境面前,人人都有享受良好生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用自然資源的權(quán)利,這是憲法賦予公民的權(quán)利,任何法治國(guó)家都應(yīng)該承認(rèn)和保護(hù)公眾的這種權(quán)利。

        二是要將政府信息公開。政府部門應(yīng)該通過(guò)各種途徑使信息公開化,借用公眾輿論和公眾監(jiān)督,保證農(nóng)村公眾最大范圍地了解環(huán)境的相關(guān)信息。

        最后,培育環(huán)境公益組織,通過(guò)政策、物質(zhì)等支持,鼓勵(lì)社會(huì)力量自發(fā)組織投入到環(huán)境宣傳保護(hù)行動(dòng)中,如志愿服務(wù)組織,義工協(xié)會(huì),農(nóng)村環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等,傳遞綠色正能量。

        〔參 考 文 獻(xiàn)〕

        〔1〕 蔡守秋.建設(shè)和諧社會(huì)、環(huán)境友好社會(huì)的法學(xué)理論──調(diào)整論 〔J〕.河北法學(xué),2006,(10).

        〔2〕 張建偉.完善政府環(huán)境責(zé)任的若干思考 〔J〕.河北學(xué)刊,2008,(03).

        〔3〕 彭震偉,陸嘉.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展 〔J〕.城市規(guī)劃,2009,(01).

        〔責(zé)任編輯:史煥翔〕

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