劉洋 馮知新 冷琳琳

[摘 要]十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時，新農(nóng)村公共服務的提供是目前我國全面經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重點也是難點問題。文章對國家治理現(xiàn)代化兩個重要組成內(nèi)容即國家治理體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵進行介紹，分析我國農(nóng)村公共服務建設的歷史發(fā)展及存在的問題，并探討國家治理現(xiàn)代化對我國新農(nóng)村公共服務建設的作用。

[關鍵詞]國家治理現(xiàn)代化；新農(nóng)村；公共服務

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 10 — 23

[基金項目]2014年齊齊哈爾市社科研究規(guī)劃青年項目“分配正義視域下新農(nóng)村公共服務問題研究”（項目編號：QSX

2014-18QN）的階段性研究成果。

[作者簡介]劉洋（1985—），男，黑龍江雙鴨山人。講師，碩士研究生，研究方向：電子政務與政府信息化管理。

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決策，是我黨在新時期的重要執(zhí)政理念及執(zhí)政方針的創(chuàng)新，是建設社會主義現(xiàn)代化的必然要求。在建設社會主義現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村問題始終是不能回避的重點及難點工作。在農(nóng)村工作推行國家治理現(xiàn)代化，其著陸點就在于新農(nóng)村公共服務的提供及完善。

一、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

所謂國家治理現(xiàn)代化，就是“使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化”〔1〕。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，國家治理現(xiàn)代化可以分解為國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化兩個組成部分。

（一）國家治理體系現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎保障

國家治理體系更多關注的是國家各領域制度層面的問題，包含了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建等多個領域。我國的社會主義現(xiàn)代化建設取得了豐碩的成果，制度的基礎保障作用顯而易見。這里所談到的制度不僅指法律法規(guī)，同時也包含各領域的體制機制。在治國時注意與時俱進，將實踐創(chuàng)新的產(chǎn)物應用于制度的現(xiàn)代化進程中。這也就體現(xiàn)了制度創(chuàng)新對于制度本身生命力的重要程度，因而推行國家治理體系現(xiàn)代化就要求不斷對于黨和國家的制度進行革新。最重要的是，在具有現(xiàn)代化特征的國家治理體系中，主體更加多元，社會的參與程度進一步加強，在國家治理體系體現(xiàn)出政府與社會的雙向聯(lián)動特征。

（二）國家治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的前提要求

國家治理體系現(xiàn)代化決定了國家治理現(xiàn)代化的起點，國家治理能力現(xiàn)代化的水平則體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的高度，是國家治理現(xiàn)代化的前提要求。國家治理能力現(xiàn)代化是在制度保障的基礎之上，國家為保證改革發(fā)展的穩(wěn)定、內(nèi)政外交的有序、國防的有力及國家、黨、軍隊治理的有效，所應具備的能力。這種能力主要體現(xiàn)在能否提出具有科學性、高效性的治理方針、措施和方法。在國家治理能力現(xiàn)代化進程中，首先要加強黨的執(zhí)政能力建設，這是由黨是國家治理主體所決定的；同時要將關注點集中在社會問題上，因為社會問題是國家治理的主要客體，通過“激發(fā)社會活力與促進公平正義”〔2〕，評測國家治理能力現(xiàn)代化的水平，即治理成效。

國家治理現(xiàn)代化是一個一脈相承的完整體系，都體現(xiàn)了國家治理理念的革新，擁有相同的治理主體及治理目標，都需要通過社會各組成要素的參與，都需要通過制度建設推進建設。只有搭建完善的治理體系才能提高治理能力，只有提高治理能力才能真正發(fā)揮治理體系的作用及效能。

二、我國農(nóng)村公共服務建設的歷史發(fā)展及存在的問題

自從新中國建立以來，在國家治理思維指導下，國家對于農(nóng)村公共服務建設始終較為重視，同時也取得了較為顯著的成就。但由于我國農(nóng)村發(fā)展的起點低、底子薄，同時受到人口、政策和思想上的制約，我國農(nóng)村公共服務體系依舊存在明顯的問題。

（一）我國農(nóng)村公共服務建設的歷史發(fā)展

新中國建立以來的農(nóng)村公共服務建設“總體來說是一個認識不斷深化、政策不斷完善、體制不斷改革和發(fā)展的過程”〔3〕?？傮w上看，主要包括以下三個階段：

第一，改革開放前的農(nóng)村公共服務建設階段。在這一階段，集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村公共服務主要的主體。人民公社就是集體經(jīng)濟的代表性組織，公共服務也帶有同樣強烈的互助性。具體來講，改革開放前農(nóng)村公共服務體系主要由農(nóng)業(yè)推廣體系、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、農(nóng)村物資供應以及農(nóng)村金融服務。但是由于受到極左思想的影響，農(nóng)村公共服務建設遭遇較多的挫折及反復，例如農(nóng)村教育在十年浩劫中遭受重創(chuàng)并長期畸形發(fā)展等等。

第二，改革開放后至稅費改革前的農(nóng)村公共服務建設階段。實行家庭承包制后，農(nóng)村的經(jīng)濟社會結構產(chǎn)生了顯著的變化。此前以人民公社等集體經(jīng)濟組織為主的農(nóng)村公共服務主體由鄉(xiāng)政府取而代之，而村集體經(jīng)濟組織通過“三提留”經(jīng)費承擔起原本由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的公共服務職能。同時這一階段個人和民間組織在發(fā)達地區(qū)逐步介入到公共服務體系的構建中，使農(nóng)村公共服務建設相比前一時期明顯呈多元化趨勢。當然這一階段也出現(xiàn)了農(nóng)民負擔加重、受農(nóng)村財政政策影響較大、機構精簡對于公共服務能力的挑戰(zhàn)等相關問題。

第三，2002年稅費改革以后的農(nóng)村公共服務建設階段。為了在減輕農(nóng)民負擔的同時不會降低公共服務的質(zhì)量，實施了取消農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放糧食直補、機具補貼等措施。同時這個階段首次明確了，政府是公共服務體系和供給中占有主導地位的負責者，并鼓勵私營機構、合作組織、社會組織在公共服務中發(fā)揮作用，構建一主多元式農(nóng)村公共服務體系。盡管由于國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平并不完全平衡，但無論是公共服務的覆蓋面還是社會救助能力，都體現(xiàn)出區(qū)域差距的不斷縮小趨勢。

（二）當前我國農(nóng)村公共服務建設存在的問題

盡管改革開放后尤其是2002年稅費改革以來我國農(nóng)村公共服務體系建設取得了長足的進步，但由于我國農(nóng)村公共服務體制尚不完善，政府承擔能力不足，因此當前我國新農(nóng)村建設的公共服務供給過程中，不可避免的出現(xiàn)了以下尚待解決的問題：

首先，我國公共服務建設存在城鄉(xiāng)及區(qū)域間的發(fā)展不均衡態(tài)勢。例如在基礎教育方面，無論是每10萬人口學校數(shù)、在校生數(shù)還是中等教育學校的絕對數(shù)量城鄉(xiāng)間都存在較大的差距。再如醫(yī)療方面，城市擁有的醫(yī)療衛(wèi)生人員的數(shù)量和水平都要遠超于農(nóng)村。在區(qū)域不均衡這個層面上，東部發(fā)達省份與中西部欠發(fā)達省份的農(nóng)村公共服務的數(shù)量和質(zhì)量也與地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平保持較為一致的差異。

其次，我國農(nóng)村公共服務的總體水平依舊偏低。這主要體現(xiàn)在，農(nóng)村教育方面學校數(shù)量持續(xù)減少導致求學負擔加大，針對農(nóng)村居民開展的成人繼續(xù)教育目前尚不完善；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務方面，農(nóng)村人均醫(yī)護人員數(shù)值依舊偏低，部分行政村未設有醫(yī)療衛(wèi)生室，擁有醫(yī)療衛(wèi)生室的行政村醫(yī)生的業(yè)務水平不高，醫(yī)療設施條件尚需改，農(nóng)村居民醫(yī)療保險報銷比例不高；農(nóng)村文化服務方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站大部分已經(jīng)形同虛設，這就導致農(nóng)村中低俗、封建、迷信等文化依舊猖獗盛行；農(nóng)村就業(yè)服務方面，針對農(nóng)村居民的就業(yè)培訓的普及程度和導向性不強；農(nóng)村基礎設施薄弱，抗災能力有限等等。

最后，農(nóng)村公共服務體系尚需完善。這首先體現(xiàn)在政府用于農(nóng)村公共服務的財政投入水平不足，農(nóng)業(yè)支出數(shù)額占財政總支出的比重在下降。其次，針對農(nóng)村居民的服務體系不夠健全，例如社會保障體系的不健全帶來農(nóng)村養(yǎng)老問題，相關社會保障的制度化及法制化進程依舊處于起步階段，再如對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進程缺乏有效的制度依據(jù)、資金保障和培訓手段等一系列問題。另外，即使有限的已經(jīng)建立的農(nóng)村公共服務體系也因為缺乏監(jiān)督機制和考核制度而不能高效運轉(zhuǎn)，進而影響到農(nóng)民的實際利益獲取。

三、國家治理現(xiàn)代化對我國新農(nóng)村公共服務建設的作用

黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和能力現(xiàn)代化對于我國新農(nóng)村公共服務建設中所暴露出的問題，能夠予以有效地解決。國家治理現(xiàn)代化對我國新農(nóng)村公共服務建設的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）國家治理體系現(xiàn)代化有助于完善我國新農(nóng)村公共服務體制

國家治理體系現(xiàn)代化強調(diào)的是在國家治理所涉及的各縱向?qū)蛹壘軌蚪⒏采w足夠幅度的制度，理想狀態(tài)應該是網(wǎng)狀的體系。因此對于新農(nóng)村公共服務提供的原則、主體、客體、方法、途徑、責任等多方面細節(jié)問題，均應通過各層級的法律、規(guī)章、規(guī)定、制度、管理細則等予以明確。只有建立完善的法律規(guī)章制度，才能夠使相關公共服務主體有法可依、有章可循，才能夠明確我國新農(nóng)村公共服務的邊界。只有制度化才能夠使新農(nóng)村公共服務規(guī)范化，才能使其高效運轉(zhuǎn)，真正提升新農(nóng)村公共服務的水平，而這種制度化的來源目前來看應該是國家治理體系現(xiàn)代化。

（二）國家治理能力現(xiàn)代化有助于明確我國新農(nóng)村公共服務提供主體

從對我國農(nóng)村公共服務發(fā)展歷程的回顧不難看出，盡管多元化的趨勢不可阻擋，但政府無疑應該成為公共服務提供主體的主導力量。而成為這種主導力量勢必有兩個前提，第一是否主觀意識到并愿意成為這種主導力量，第二是否擁有成為這種主導力量的能力。通過國家治理能力現(xiàn)代化，國家領導社會穩(wěn)定有序向前發(fā)展的能力不斷提升，新農(nóng)村公共服務作為國家社會發(fā)展戰(zhàn)略中一個重要的組成部分，國家相應的公共服務供給能力也會得到同樣的提升機會，進而明確公共服務意識、加強公共服務能力。

（三）國家治理能力現(xiàn)代化有利于新型城鎮(zhèn)化進程中公共服務水平的提升

當前農(nóng)村建設中最為重要的工作就是城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化過程中顯示出公共服務配套設施不能滿足快速的小城鎮(zhèn)建設步伐的要求，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化中暴露出較多問題?！皣抑卫砟芰ΜF(xiàn)代化在新型城鎮(zhèn)化建設中首先體現(xiàn)為主體與客體的平等，亦即政府與農(nóng)民的平等關系的存在”〔4〕，在此基礎上對于城鎮(zhèn)建設進行科學的規(guī)劃。最重要的是，通過國家治理能力現(xiàn)代化進程，轉(zhuǎn)變政府單方規(guī)劃、農(nóng)民被動接受、回遷后主觀逃避提供后續(xù)服務等傳統(tǒng)思維及程序，建立由政府牽頭，社會、開發(fā)商、農(nóng)民等多主體共建的新型城鎮(zhèn)化進程。

（四）國家治理體系現(xiàn)代化有助于發(fā)揮新農(nóng)村公共服務供給中民主監(jiān)督作用

國家治理體系現(xiàn)代化對于法治的強調(diào)、人治的防范是其核心思想。在新農(nóng)村公共服務供給中，中間環(huán)節(jié)復雜、涉及人員數(shù)目多，農(nóng)村干部素質(zhì)參差不齊，因此衍生貪污腐敗的可能性也較大。對于貪污腐敗問題的斗爭更重要的是要從源頭解決貪污腐敗問題。傳統(tǒng)的廉政教育為起點、法規(guī)制度處置為終點的反腐手段，不能夠完全解決農(nóng)村腐敗問題。因此通過國家治理體系現(xiàn)代化，可以構建完善的自下而上的民主監(jiān)督機制，建立以服務客體為主要參與者的監(jiān)督機構，通過相關法律規(guī)章保障監(jiān)督機制的高效運轉(zhuǎn)，保障舉報不法行為渠道的暢通和舉報者的安全。

總之，新農(nóng)村公共服務體系建設是當前我國社會發(fā)展的重要工作之一，以國家治理體系現(xiàn)代化為契機，將新農(nóng)村公共服務水平提升到一個更高的水平仍是任重而道遠，需要進一步探索及實踐。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕許海清.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2013：03.

〔2〕趙宏宇，喬世燕.論國家治理能力現(xiàn)代化的三個維度〔J〕.探求，2014，（02）：18-22.

〔3〕劉秀艷，等.新農(nóng)村公共服務體系建設〔M〕.北京：知識產(chǎn)權出版社，2012：23.

〔4〕王濤.國家治理能力現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化建設〔J〕.商，2014，（19）：34.〔責任編輯：史煥翔〕