崔彩霞+花衛(wèi)華+袁廣旺

(摘要：江蘇省漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢(shì)，近海海域和內(nèi)陸大中型湖泊、河流等漁業(yè)水域污染事故頻發(fā)，突顯在漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，立法不夠完善、違法責(zé)任不清、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，建議強(qiáng)化漁業(yè)環(huán)境保護(hù)立法和執(zhí)法，加強(qiáng)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)視工作。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)生態(tài)；制度缺失；法治構(gòu)建

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)放在了更加突出的地位，提出“我們一定要更加自覺(jué)地珍愛(ài)自然，更加積極地保護(hù)生態(tài)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代?！碑?dāng)前，江蘇省漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀，內(nèi)河和蘇北沿海局部漁業(yè)水域環(huán)境質(zhì)量呈持續(xù)下降趨勢(shì)，魚(yú)、蝦、蟹、貝類產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌肥育場(chǎng)正在發(fā)生明顯改變，海州灣漁場(chǎng)、呂泗漁場(chǎng)等重要傳統(tǒng)養(yǎng)殖場(chǎng)幾近荒廢，沿海及內(nèi)陸近城漁業(yè)水域污染事故頻發(fā)，突顯漁業(yè)生態(tài)保護(hù)制度缺失、管理失范，亟待健全制度、加強(qiáng)法治。

1江蘇省區(qū)域漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

隨著江蘇省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，環(huán)境資源保護(hù)投入持續(xù)增加，但工業(yè)污染特別是沿江沿海地區(qū)化工園區(qū)污染物排放未能得到有效遏制，個(gè)別工業(yè)企業(yè)還存在著非法排污的現(xiàn)象。2012年，江蘇已成為全國(guó)城市化率最高的省份之一，城市生活污水排放量逐年增加，其生活污水排放總量已經(jīng)大大超過(guò)工業(yè)污水的排放總量。江蘇糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)居全國(guó)前四甲，廣大農(nóng)村地區(qū)化肥、農(nóng)藥大量施用，致使農(nóng)村面源污染上升為重要污染源。突出表現(xiàn)為全省境內(nèi)水污染、重金屬污染呈集中爆發(fā)之勢(shì)。

全省近岸海域環(huán)境污染較為嚴(yán)重[1-2]。2012 年，江蘇近岸海域共設(shè)各類監(jiān)測(cè)站位674個(gè)，取得有效數(shù)據(jù)40 000余個(gè)。結(jié)果表明，江蘇省轄海域內(nèi)符合一類、二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為12 054 km2，占全省管轄海域面積的32.1%，比2011年減少了5 423 km2。符合三類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為3 620 km2，符合四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為7 455 km2，劣于四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積持續(xù)增加，嚴(yán)重污染區(qū)域主要集中在繡針河口以南至羊山島、灌河口、扁擔(dān)河口以南至方塘河口、如泰運(yùn)河口以南至長(zhǎng)江口等沿岸海域，主要污染為無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽。沿海地區(qū)69.6%的陸源入海排污口超標(biāo)排放，個(gè)別重點(diǎn)排污口鄰近海域環(huán)境污染嚴(yán)重。

2012年省內(nèi)主要湖泊和長(zhǎng)江干流江蘇段主要受到總氮、總磷、化學(xué)需氧量污染，部分水體富營(yíng)養(yǎng)化[3-4]。與2011年和2010年相比，石油類污染有加劇趨勢(shì)，湖泊水質(zhì)中總氮、總磷、化學(xué)需氧量污染仍維持較高水平，除洪澤湖、高寶卲伯湖外其他湖泊均劣于地表水三類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別站位出現(xiàn)1汞超標(biāo)現(xiàn)象。重要湖區(qū)魚(yú)類資源低齡化、小型化發(fā)展態(tài)勢(shì)仍較嚴(yán)峻。

2漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度缺失

2.1環(huán)境立法不夠完善

從國(guó)家層面來(lái)看，生態(tài)環(huán)境（含漁業(yè)生態(tài)環(huán)境）保護(hù)方面的立法嚴(yán)重不足，從本省來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的管理制度缺失。我國(guó)目前的法律體系中不乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的禁止性規(guī)定，但對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定沒(méi)有配套到位；加之目前漁業(yè)環(huán)境評(píng)價(jià)的約束力極差，沿海、沿江、沿湖地區(qū)工業(yè)及相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目審批制度執(zhí)行力不強(qiáng)，近年來(lái)一直存在著大量未經(jīng)漁業(yè)環(huán)評(píng)審批，擅自在漁區(qū)或毗鄰區(qū)開(kāi)工建設(shè)的現(xiàn)象。漁業(yè)資源增殖保護(hù)法規(guī)制度和禁漁休漁制度的剛性約束還不夠明顯，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償和損害追究責(zé)任機(jī)制尚未完全確立。有些環(huán)境保護(hù)方面的法律制度本身就存在著很多明顯的漏洞，加之這些制度在設(shè)計(jì)上偏重于事后查處，而疏于事前和事中監(jiān)督；有的實(shí)體性規(guī)定多、程序性規(guī)定少。

2.2法律責(zé)任不夠明確[5]

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但具體落實(shí)到政府哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，是整個(gè)政府負(fù)責(zé)還是全社會(huì)負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取哪些措施來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量改善的標(biāo)準(zhǔn)是什么，等等。明顯看出《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在制度設(shè)計(jì)上存在著責(zé)任不夠明確、不夠嚴(yán)密、不夠配套的現(xiàn)象；《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定 “各級(jí)人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！睕](méi)能將漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)水污染事故的管理權(quán)納入該部法律。

2.3有法不依執(zhí)法不嚴(yán)

排污許可證制度已實(shí)施多年，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)排污總量控制和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制遵守。但該制度在執(zhí)行過(guò)程中還存在著重處罰、輕源頭治理，重建立、輕執(zhí)行，少數(shù)不執(zhí)行的現(xiàn)象。在一些地區(qū)，污染物排放總量控制制度形同虛設(shè)，排放量逐年攀升?，F(xiàn)行法規(guī)制度雖然賦予了漁政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和漁業(yè)污染事故調(diào)查處理的職能，但漁政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍沒(méi)有理順，基層執(zhí)法辦案水平較低。漁業(yè)環(huán)境執(zhí)法工作中還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為的現(xiàn)象。各地之間、各級(jí)漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法工作發(fā)展很不平衡，漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，還普遍存在不同程度的執(zhí)法難的問(wèn)題。特別是海洋漁業(yè)環(huán)境和海洋漁業(yè)資源增殖保護(hù)執(zhí)法問(wèn)題，本來(lái)就力量薄弱，當(dāng)前還面臨著海洋綜合執(zhí)法管理體制調(diào)整過(guò)程中，漁業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法可能被進(jìn)一步弱化的局面。

3漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治構(gòu)建[6]

江蘇省委、省政府高度重視環(huán)境保護(hù)工作，把建設(shè)生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的基本目標(biāo)和主要任務(wù)。各地區(qū)、各部門應(yīng)切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合。著力發(fā)揮好“法治”的職能優(yōu)勢(shì)，用法治“領(lǐng)跑”漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，推動(dòng)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.1加快漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法

建立健全漁業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，出臺(tái)內(nèi)陸和海洋漁業(yè)環(huán)境質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快推動(dòng)省級(jí)和地市級(jí)漁業(yè)生態(tài)示范區(qū)管理立法。創(chuàng)新漁業(yè)流域水環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制，探索通過(guò)公益訴訟解決跨流域漁業(yè)污染問(wèn)題，進(jìn)一步明確地方各級(jí)人民政府對(duì)各自流域水環(huán)境斷面水質(zhì)污染物增加的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及對(duì)突發(fā)性水環(huán)境污染事故承擔(dān)賠償責(zé)任。盡快制定并實(shí)施《江蘇省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《江蘇省漁業(yè)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《江蘇省漁業(yè)污染事故報(bào)告制度》、《大中型湖泊網(wǎng)圍養(yǎng)殖區(qū)整治和養(yǎng)殖污染治理工作方案》等一系列法規(guī)、制度。

3.2強(qiáng)化漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法[7]

進(jìn)一步完善漁業(yè)水域污染事件受理、調(diào)查取證、依法查處、重大案件集體審查、移送和上報(bào)備案等方面的制度規(guī)定，規(guī)范漁業(yè)環(huán)境執(zhí)法程序與執(zhí)法行為；進(jìn)一步創(chuàng)新漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)督管理互查互管機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)好主要污染物排放總量削減目標(biāo)責(zé)任，嚴(yán)格把好新建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)審批關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任追究制。切實(shí)控制好漁業(yè)養(yǎng)殖水域的水源、土質(zhì)、養(yǎng)殖品種選擇、飼料投放等環(huán)境條件，落實(shí)好《農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量 無(wú)公害水產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境要求》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》等規(guī)定；加快全省范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的項(xiàng)目，堅(jiān)決執(zhí)行“一票否決權(quán)”，真正做到不符合產(chǎn)業(yè)政策的不批、不符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃的不批、沒(méi)有環(huán)境容量的不批。繼續(xù)推進(jìn)江蘇海洋和內(nèi)陸魚(yú)類繁殖保護(hù)區(qū)、增殖區(qū)、濕地建設(shè)，太湖、洪澤湖、高寶邵伯湖、滆湖、駱馬湖等大中型湖泊和長(zhǎng)江等重要流域繼續(xù)實(shí)施階段性禁漁制度，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)入漁等活動(dòng)，提高漁業(yè)環(huán)境保護(hù)制度的執(zhí)行力。與此同時(shí)，當(dāng)前還要高度關(guān)注在全國(guó)海洋執(zhí)法綜合管理體制調(diào)整過(guò)程中，江蘇省海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和執(zhí)法隊(duì)伍確保不被進(jìn)一步弱化。

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3.3狠抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育[8]

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)層面的宣傳教育，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)江蘇省資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；加強(qiáng)社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)宣傳教育，特別要面向農(nóng)村開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳，逐步提高農(nóng)民對(duì)漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)意識(shí)；鼓勵(lì)新聞媒體開(kāi)展?jié)O業(yè)水域環(huán)境保護(hù)宣傳，發(fā)揮好人大監(jiān)督、政協(xié)專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、政府專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，通過(guò)電視、報(bào)紙等新聞媒體對(duì)省內(nèi)發(fā)生的典型的漁業(yè)污染事故，進(jìn)行跟蹤報(bào)道，強(qiáng)化媒體監(jiān)督力度，使保護(hù)好漁業(yè)生態(tài)環(huán)境變成全社會(huì)共識(shí)。

3.4增強(qiáng)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)視

江蘇正在實(shí)施十二五環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及監(jiān)測(cè)監(jiān)視規(guī)劃。要進(jìn)一步加快全省漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，完善省、市及重點(diǎn)縣的漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，推進(jìn)省、市兩級(jí)政府建立漁業(yè)生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制建設(shè)；將重點(diǎn)漁業(yè)養(yǎng)殖水域的環(huán)境保護(hù)工作納入地方政府的議事日程，嚴(yán)格控制周圍農(nóng)田含有農(nóng)藥等污染源的地表水流入生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)，加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)環(huán)境中污染源的定點(diǎn)定期監(jiān)測(cè)。加快建立漁業(yè)生態(tài)自然保護(hù)區(qū)、漁業(yè)種質(zhì)資源和瀕危物種保護(hù)區(qū)。省市漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要認(rèn)真開(kāi)展?jié)O業(yè)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，繼續(xù)發(fā)布省市兩級(jí)漁業(yè)環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，提高境內(nèi)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境測(cè)報(bào)預(yù)警能力。

參考文獻(xiàn)：

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[8]柳正.深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀全面加強(qiáng)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)［J］.中國(guó)水產(chǎn)，2008（8）：2-4

Fishery ecological environment in Jiangsu province:

Current situation and legal system construction

CUI Caixia, HUA Weihua, YUAN Guangwang

(Tidal Flat Research Center of Jiangsu Province ,Marine Environmental

Monitoring Forcasting Center of Jiangsu Province, Nanjing；Jiangsu 210036)

Abstract：This article points out the environmental deterioration in the water ecosystem, and the high frequency of the water pollution in the fishery areas, which indicate the imperfect legalization, blurry responsibility, and inadequate law enforcement. Meanwhile, the article also suggests that the government should perfect environment legislation and enforcement, as well as strengthen the propaganda and supervision on fishery environment protection

Key words：fisheries ecology; lack of institution; law construction

（收稿日期：2013-10-10）

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《河北漁業(yè)》編輯部

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