潘圣仁

城市化是社會發(fā)展的必然，隨著既有城市用地的逐漸縮減，大量的農(nóng)村集體土地成為了城市化進(jìn)程中土地需求的主力。而基于我國特殊的土地所有制規(guī)定，國有土地與集體土地在入市、流轉(zhuǎn)等各方面都有著巨大的不同，城鄉(xiāng)二元差異帶來了諸多問題，其中突出的問題也是產(chǎn)生大量群體事件的重要原因就是集體土地征收補(bǔ)償問題，本文試著結(jié)合近期發(fā)生的山東平度征地縱火案談?wù)剬ξ覈w土地征收補(bǔ)償問題的看法。

一、 國有土地與集體土地

根據(jù)《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。由此可知，我國土地分兩種：國有土地和集體土地。國有土地主要集中在城市，而集體土地主要集中于城市郊區(qū)和農(nóng)村。二者不可隨意轉(zhuǎn)換，土地所有權(quán)性質(zhì)涇渭分明。如果國家需要使用集體土地，則需要依法進(jìn)行征收，并給予補(bǔ)償。過去，城市化程度很低，城市建設(shè)用地的土地需求并不旺盛，但如今，隨著城市化的迅猛發(fā)展，城市的擴(kuò)張與發(fā)展迫不及待，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)下，征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋匾灾С殖鞘谢l(fā)展不得不為之，而基于法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又顯得那么不合理，矛盾和沖突也就隨之而來。

二、《土地管理法》現(xiàn)有補(bǔ)償條款的問題

平度案的主要問題顯然是補(bǔ)償水平太低，而且不僅低，還不到位。這不是平度一個地方的問題，而是全國征收集體土地產(chǎn)生的普遍問題，也正是造成諸多暴力強(qiáng)拆、流血事件的主要原因。中國的廣大農(nóng)民大多樸實(shí)厚道，但凡能夠獲得較滿意的補(bǔ)償，任誰也不愿多生事端的?？墒菫槭裁淳蜎]能夠滿足農(nóng)民根本就不過分的要求呢？依照《土地管理法》第47條第二款的規(guī)定，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。也就是說，即使嚴(yán)格依法辦事，征收一畝地的補(bǔ)償按土地年產(chǎn)值的三十倍計算，也確實(shí)高不到哪里去。以平度市為例，征收一畝地不足8萬元，轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商123萬，政府作為征收的主體，壟斷集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的一級市場，以極低的價格從農(nóng)民手中征地，轉(zhuǎn)手就賣給開發(fā)商，其間的巨大利潤，怎么可能不產(chǎn)生矛盾與沖突？

三、對《土地管理法》補(bǔ)償條款的修改

由此看，對農(nóng)民的補(bǔ)償如此之低，很大程度上在于相關(guān)法律規(guī)定陳舊，立法之時沒有考慮到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致的土地巨幅增值，立法時規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)早已不能適應(yīng)我國的現(xiàn)實(shí)情況。當(dāng)補(bǔ)償給農(nóng)民的錢還不足以購買之后在其承包的土地上建起的樓房時，誰能說這是公平的？法律最講公平，可現(xiàn)實(shí)情況卻如此不公平，那么只能說現(xiàn)行的法律亟待修改。筆者認(rèn)為對于補(bǔ)償條款應(yīng)該從兩方面進(jìn)行修改，一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定基礎(chǔ)，二是補(bǔ)償資金的歸屬對象。

其一，不再以土地年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算的基礎(chǔ)，而應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，以市場價值為參考，從土地的實(shí)際出讓收入中按比例對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。此比例應(yīng)該傾向于給農(nóng)民更多，從平度的案子可以看出，政府拿的太多，而農(nóng)民拿的太少，一個億的出讓金至少應(yīng)該給農(nóng)民一半。不能因?yàn)榉梢?guī)定耕地只能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不準(zhǔn)許進(jìn)行其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，就以土地作物的產(chǎn)值來計算給農(nóng)民的補(bǔ)償。而政府征收后，就以城市建設(shè)用地的市場價來獲得土地出讓金，卻依然對農(nóng)民按農(nóng)作物產(chǎn)值計算的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。同一塊土地，因?yàn)楣珯?quán)力的參與，產(chǎn)生了不同的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，這何來公平可言？讓農(nóng)民真正從城市化的進(jìn)程中享受地價升值帶來的紅利，這才是真正的公平。畢竟，失去土地的農(nóng)民，也將失去唯一賴以生存的基礎(chǔ)。從公平的角度，政府少拿一些土地出讓金，農(nóng)民多拿一些，是合情合理的。

其二，補(bǔ)償金的歸屬對象需要改變。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。從該條可知，真正發(fā)到農(nóng)民手中的資金只有青苗補(bǔ)助及地上附著物的錢，安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)則由農(nóng)村集體組織所有。這條規(guī)定看似合理，卻是產(chǎn)生沖突的又一大原因。很多時候，農(nóng)村整體搬遷，或者幾個村莊一起被征收，這種情況很普遍，如此一來，農(nóng)村集體組織都不復(fù)存在，再由集體組織管理和使用補(bǔ)償金不符常理。即使集體組織存在，那么如何保證集體組織對這筆巨款的管理和使用公開透明，如何保證這筆錢不會被集體組織的幾個負(fù)責(zé)人私吞或者挪用？平度案中，為什么村主任會指使他人縱火？上級政府對該資金的使用狀況是否監(jiān)督得力？在現(xiàn)有的基層群眾自治組織管理不健全、不完善的情況下，腐敗、貪污行為極容易產(chǎn)生，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，更嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的形象。所以，建議余下的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)都直接交給農(nóng)民。

政府的錢不會到農(nóng)民的手中，而集體的錢很可能也用不到農(nóng)民身上，農(nóng)民手中的錢只剩下微不足道的一部分，且經(jīng)常發(fā)生拖欠不發(fā)，或者發(fā)放不足的情況。如此，農(nóng)民如何滿意，沖突怎么可能不產(chǎn)生，類似平度的悲劇定會再次上演。綜上，針對集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定存在的問題，筆者試著給出修改建議，那就是以市場價值衡量土地價值，規(guī)定土地出讓金扣除青苗補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物補(bǔ)助費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用后，按百分之五十或者更多比例作為安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償金一次性或者分期支付給農(nóng)民；存在的集體組織，可以提留土地出讓金百分之五作為集體收益供以后發(fā)展使用。不再以土地年產(chǎn)值來計算補(bǔ)償費(fèi)用，而以市場價值來衡量土地價值，真正實(shí)現(xiàn)同地同價，讓農(nóng)民真正享受城市化帶給他們的福利。 （作者單位：北京師范大學(xué)）