朱國(guó)安　李沚娛

摘 要：農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展具有重要意義。而我國(guó)農(nóng)民工社養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題嚴(yán)重，其主要因?yàn)槲覈?guó)社保統(tǒng)籌層次低、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)政策規(guī)定不明確以及農(nóng)民工的高流動(dòng)性。根據(jù)原因可以找出解決這一問(wèn)題的可選途徑：提高我國(guó)社保統(tǒng)籌層次及覆蓋面、降低農(nóng)民工的流動(dòng)性以及養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)分段計(jì)算。通過(guò)對(duì)社保費(fèi)改稅的特點(diǎn)及其在農(nóng)民工社養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)過(guò)程中可能起到的作用可發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)和政策背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)稅并不符合可選途徑的要求。因此，我們給出解決農(nóng)民工社養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)的簡(jiǎn)單建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；稅收； 農(nóng)民工； 轉(zhuǎn)移續(xù)接

一、 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題

（一） 養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)意義

新古典學(xué)派將養(yǎng)老看成消費(fèi)者的一種行為。消費(fèi)者為了養(yǎng)老，需要把收入的一部分進(jìn)行儲(chǔ)蓄。這樣養(yǎng)老就變成一種社會(huì)行為，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代社會(huì)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就發(fā)揮了這樣一種“儲(chǔ)蓄”的作用，有助于可以調(diào)節(jié)一生中的收入。對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是未來(lái)生活的保障；對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有助于保證消費(fèi)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。弗里德曼在《資本主義與自由》中從社會(huì)公平的角度提出救助弱勢(shì)群體、實(shí)施針對(duì)性的養(yǎng)老保障制度的必要性。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)雖表現(xiàn)為一種政策，然而在其實(shí)行的過(guò)程中，它又會(huì)涉及到社會(huì)的方方面面，包括就業(yè)、收入、社會(huì)公平、財(cái)政收支和社會(huì)福利等等，因而它具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)具有特殊的意義。他們是我國(guó)程式化的主要參與者和建設(shè)者，合理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以確保農(nóng)民工積極地參與城市建設(shè)并保證他們問(wèn)來(lái)的生活來(lái)源。然而，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)是當(dāng)前我國(guó)面臨的突出問(wèn)題，如果這些問(wèn)題解決不好，就會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理流動(dòng)、城市建設(shè)并阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[1]

（二） 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題

2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)2011年農(nóng)民工總量為25278萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.4%；本地農(nóng)民工9415萬(wàn)人，增長(zhǎng)5.9%。[2]農(nóng)民工這一在我國(guó)是如此龐大的群體，然而其社會(huì)保障問(wèn)題卻始終非常嚴(yán)重，大量農(nóng)民工無(wú)法完全享受甚至完全沒(méi)有享受到社會(huì)保障權(quán)利。在2.52億農(nóng)民工中，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的4641萬(wàn)人，僅占18.36%；參加工傷保險(xiǎn)的6837萬(wàn)人萬(wàn)人，占27.05%，2均不到三分之一。引起這一問(wèn)題的既有農(nóng)民工自身的原因，也有我國(guó)社保制度不夠完善的原因，其中非常重要的就是社會(huì)保險(xiǎn)制度不健全。

據(jù)相關(guān)調(diào)查，愿意參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工比例非常高，達(dá)90%，[3]而實(shí)際參保者數(shù)量卻非常少，且存在著嚴(yán)重的退?，F(xiàn)象。在農(nóng)民工集中的廣東、浙江等地，農(nóng)民工退?，F(xiàn)象非常普遍，有些城市農(nóng)民工退保率甚至達(dá)到95%。這樣大規(guī)模的農(nóng)民工都選擇了退保，這就不能歸咎于農(nóng)民工短視，其原因是我國(guó)社保制度不完善而造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)困難?？梢?jiàn)，包括農(nóng)民工在內(nèi)的大量勞動(dòng)人口的社會(huì)保障權(quán)益因轉(zhuǎn)續(xù)困難而部分喪失了。雖然政府為解決這一問(wèn)題，在2010年開始執(zhí)行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》（下稱《辦法》），規(guī)定勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以跨省轉(zhuǎn)續(xù)，然而在未實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，并在戶籍制度的隔離等種種原因下，我國(guó)至今仍然沒(méi)有真正的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)。

二、 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的原因

由于我國(guó)社保制度不完善，我國(guó)城鎮(zhèn)職工都無(wú)法享受到無(wú)障礙的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)。這一問(wèn)題之所以在農(nóng)民工群體中體現(xiàn)的尤為突出，是因?yàn)檗r(nóng)民工具有流動(dòng)性高這一特點(diǎn)。因此，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題突出的原因可總結(jié)為以下三點(diǎn)：

（一） 我國(guó)社保統(tǒng)籌層次低

我國(guó)的社保體系是在省級(jí)以下統(tǒng)籌的，全國(guó)幾千個(gè)社保統(tǒng)籌單位多在縣、市級(jí)統(tǒng)籌內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)續(xù)。要實(shí)現(xiàn)更高層次的社保統(tǒng)籌體系，在技術(shù)上并不是一個(gè)難題，其難以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵原因在于各個(gè)地區(qū)的社保政策不統(tǒng)一，職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)會(huì)損害地方利益。一方面，《辦法》規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)“按計(jì)入個(gè)人賬戶的全部?jī)?chǔ)存額計(jì)算轉(zhuǎn)移”，而統(tǒng)籌賬戶的資金則留在了轉(zhuǎn)出地，這就使得轉(zhuǎn)出地獲得憑空獲得一部分資金；而轉(zhuǎn)入地將來(lái)有可能需要用自己統(tǒng)籌賬戶的自己為轉(zhuǎn)入這提供養(yǎng)老金，使轉(zhuǎn)入地利益受到損害。另一方面，如果參保者從低繳費(fèi)地區(qū)流入高繳費(fèi)地區(qū)，那么后者接受較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，卻要為參保者提供較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，使高繳費(fèi)地區(qū)利益受損。

所以造成我國(guó)社保統(tǒng)籌層次難以提高的深層次原因是個(gè)地方政府的利益博弈，各地方政府為了保會(huì)自身利益，設(shè)立各種繁瑣的程序以避免外地人員在本地進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)。因此，即使中央提出了“加快省級(jí)統(tǒng)籌步伐”以及“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)”政策，因地方政府的利益博弈而產(chǎn)生的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移壁壘仍沒(méi)有被打破。

（二） 養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)政策規(guī)定不明確

《辦法》僅對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)的程序做出簡(jiǎn)單的規(guī)定，即“申請(qǐng)、審核、轉(zhuǎn)移、確認(rèn)”四個(gè)步驟[4]，但并沒(méi)有配套法規(guī)對(duì)其細(xì)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充，這就為地方政府鉆空子、設(shè)置轉(zhuǎn)續(xù)壁壘提供可能。例如，北京社保局稱：“社?，F(xiàn)在還沒(méi)有全國(guó)聯(lián)網(wǎng)”，所以規(guī)定外埠人員只有戶口變更為本市戶口后才能從外省轉(zhuǎn)移進(jìn)京。而《辦法》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)過(guò)程的規(guī)定本來(lái)不涉及戶籍問(wèn)題。世界上沒(méi)有完美的政策，一個(gè)政策能否實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)關(guān)能有按照政策意圖對(duì)其進(jìn)行良好的執(zhí)行?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”是我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中的通病，它體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)的執(zhí)行過(guò)程中，究其深層原因仍然是個(gè)地方政府的保護(hù)主義思想在起作用。

（三） 農(nóng)民工的高流動(dòng)性

在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)面臨種種障礙的情況下，農(nóng)民工工作不穩(wěn)定、流動(dòng)性高是他們與其他城鎮(zhèn)職工相比，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題突出的根本原因。據(jù)調(diào)查，63.65%的農(nóng)民工變換過(guò)工作。在經(jīng)歷過(guò)流動(dòng)的勞動(dòng)力中，分別有48.1%和28.9%的農(nóng)民工變換過(guò)一次和兩次工作，流動(dòng)三次及以上的占23.0%，平均每人流動(dòng)2.06次，在當(dāng)前單位的平均工作年限僅約3.4 年。[5]對(duì)許多農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，變換工作單位通常伴隨著變換工作地區(qū)。他們?cè)诿恳粋€(gè)地區(qū)工作的年限遠(yuǎn)不及國(guó)家規(guī)定正常領(lǐng)取養(yǎng)老金的15年，而他們又無(wú)法順利轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、轉(zhuǎn)續(xù)工作年限，因此即使他們有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的意愿，他們也無(wú)法享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)的福利。由于許多農(nóng)民工在某一單位（地區(qū)）工作年限不足15年，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)他們來(lái)說(shuō)成為了“零存整取”的賬戶。這為那些希望借助養(yǎng)老保險(xiǎn)度過(guò)余生的高齡農(nóng)民工的生活帶來(lái)了極大的困難。這也就是造成各地農(nóng)民工集體退保的最主要原因。

三、 解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)難題的途徑

通過(guò)上文分析可知，造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本原因是各方政府對(duì)自身利益的保護(hù)；而“上有政策，下有對(duì)策”僅僅是伴隨著前者產(chǎn)生的，即使政策規(guī)定清晰、細(xì)節(jié)完善，下級(jí)政府仍然可能通過(guò)替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行等方式繼續(xù)設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)壁壘。因此，要解決上述問(wèn)題，從指標(biāo)來(lái)看，需要提高我國(guó)社保統(tǒng)籌層次，同時(shí)降低農(nóng)民工的流動(dòng)性；從治本來(lái)看，要盡量避免在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)過(guò)程中對(duì)地方政府利益的損害。