汪婷

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院,上海200062)

城市最低生活保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)機(jī)制研究

汪婷

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院,上海200062)

上個(gè)世紀(jì)90年代初，我國(guó)城市貧困問(wèn)題也變得相對(duì)突出，我國(guó)城市居民最低生活保障制度應(yīng)運(yùn)而生。為完善城市低保制度建設(shè)，文中通過(guò)對(duì)2005-2011年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、人均食品支出、人均消費(fèi)支出、人均可支配收入等數(shù)據(jù)進(jìn)行二元回歸分析，認(rèn)為從全國(guó)角度出發(fā)城市低保標(biāo)準(zhǔn)暗含一種自然增長(zhǎng)機(jī)制，并對(duì)此現(xiàn)象提出針對(duì)性的政策建議。

城市最低生活保障制度；二元回歸；自然增長(zhǎng)機(jī)制

上個(gè)世紀(jì)90年代，隨著亞洲金融風(fēng)暴的爆發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，我國(guó)城市貧困開(kāi)始顯現(xiàn)，且規(guī)模發(fā)展速度之快令人始料未及。因而使得城市最低生活保障制度逐步建立，成為我國(guó)城市困難群眾基本生活救助體系的核心組成部分。由此可見(jiàn)，城市最低生活保障的目的在于保障城市貧困人口的基本生活，主要保障城市貧困群體最基本的生理需要、安全需要、社會(huì)需要（王志斌.我國(guó)城市低保線測(cè)算的實(shí)證研究——基于31個(gè)省（市、自治區(qū)）的擴(kuò)展線性支出法測(cè)算比較[D].重慶理工大學(xué),2011）。換言之，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之變化，以確保在新時(shí)代、新世紀(jì)仍能保障貧困人口的基本生活。

一、城市最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)研究綜述

經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐，我國(guó)城市最低生活保障制度逐漸進(jìn)入成熟穩(wěn)定期。在這段時(shí)間里，城市低保制度取得一定成就，同時(shí)也存在諸多問(wèn)題，尤其是在低保標(biāo)準(zhǔn)的確定方面。根據(jù)1999年國(guó)務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》第六條的規(guī)定：“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定”。而此條規(guī)定過(guò)于模糊，且缺乏可以參照的計(jì)算方法，尤其缺乏城市最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

而在學(xué)術(shù)界，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以保障低保制度能夠在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、通貨膨脹嚴(yán)峻的時(shí)代仍能保障貧困群體的基本生活。2011年5月18日，國(guó)家民政部等四部委出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn) [2011年5月18日國(guó)家民政部等四部委聯(lián)合下發(fā)的《民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》]對(duì)方法的解釋更多是標(biāo)準(zhǔn)如何制定，而對(duì)自然增長(zhǎng)或調(diào)整的描述傾向于原方法重新測(cè)定，對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)尚無(wú)明確具體的操作方法。

劉偉能（1995）認(rèn)為每年都應(yīng)考慮物價(jià)上揚(yáng)和居民生活水平提高等因素對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行微調(diào)。徐月賓、劉鳳琴（2006）則提出低保標(biāo)準(zhǔn)的具體調(diào)整比例，主要根據(jù)食品、水電煤氣等CPI調(diào)整的比例進(jìn)而調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。單玉堂（2007）提出低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公平和民生為著手點(diǎn)，首先要建立市場(chǎng)評(píng)估體系對(duì)低保家庭的基本生活所需費(fèi)用進(jìn)行客觀評(píng)估，其次建立市場(chǎng)預(yù)警機(jī)制對(duì)與日常生活密切相關(guān)的產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行預(yù)警，最后應(yīng)完善居民臨時(shí)救助制度。丁建定（2009）提出低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)遵循宏觀、微觀相結(jié)合、低保標(biāo)準(zhǔn)與保障基本生活相結(jié)合、基本生活救助與培養(yǎng)獲得收入的能力相結(jié)合、常態(tài)調(diào)整與動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合、常態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制與動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制相結(jié)合等五條基本原則。

由此看來(lái)，雖然對(duì)城市低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和制度變動(dòng)方面的研究頗多，但尚未對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制進(jìn)行全面系統(tǒng)的闡釋，也沒(méi)有一個(gè)較為統(tǒng)一且公認(rèn)的理論。而我國(guó)部分省、市已開(kāi)始構(gòu)建低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，所以在前輩們關(guān)于低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定、調(diào)整等方面研究基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制進(jìn)行研究有著重要意義。

二、城市低保制度發(fā)展現(xiàn)狀

不管是制度設(shè)計(jì)理念及目標(biāo)，還是理論研究，城市低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算機(jī)制尤其是自然增長(zhǎng)機(jī)制都是整個(gè)制度得以完善的首要任務(wù)，摸清城市低保標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展現(xiàn)狀顯得尤為重要。

城市最低生活保障制度建立以來(lái)，低保標(biāo)準(zhǔn)雖不斷提高，從2005年的每人每月156元提高到2012年的每人每月330元，如圖1所示，2005-2012年低保標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)上升，且基本上低保標(biāo)準(zhǔn)年增長(zhǎng)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2012年較2011年低保標(biāo)準(zhǔn)提升近15%。但與人均GDP的增長(zhǎng)速度相比，城市低保標(biāo)準(zhǔn)增幅太小。全國(guó)在建立這一制度時(shí)確立的保障線不足100元，到2011年上升到287元/人、月，上升幅度不到3倍，而人均GDP由1993年的2998元增至2012年的35181元，漲了十倍不止。

圖1 2005-2012年城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)情況

除整體保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低外，各地保障線之間的差別也很大。2012年全國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)最高的地區(qū)（滬，505元）和最低的地區(qū)（新疆，200元）之間相差接近2.5倍。相當(dāng)一部分實(shí)際生活存在巨大困難但又達(dá)不到當(dāng)?shù)氐捅Ｑa(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的邊緣家庭難以成為制度照顧的對(duì)象。當(dāng)然，個(gè)別地方也出臺(tái)了相應(yīng)政策，例如江蘇省個(gè)別城市對(duì)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)但低于1.5倍的家庭，實(shí)行對(duì)患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策。但從全國(guó)看，這畢竟是少數(shù)。

因而，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市最低生活保障線過(guò)低，可能與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不合理有關(guān)，未能完全達(dá)到城市低保制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)和理念，保證貧困人民的基本生活。

與此同時(shí)，在城市最低生活保障制度設(shè)計(jì)之初，低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)基本上可以用人均可支配收入、人均食品支出、人均消費(fèi)支出來(lái)衡量，如圖2所示，低保標(biāo)準(zhǔn)的年均增長(zhǎng)率在2006-2008年低于其他消費(fèi)、收入等增長(zhǎng)率，而在其他年份處于其他三種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)率之間，由此發(fā)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)并不穩(wěn)定。

圖2 2005-2011年城市低保標(biāo)準(zhǔn)及各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)率

三、自然增長(zhǎng)機(jī)制研究

為研究城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是否存在與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的自然增長(zhǎng)機(jī)制，本文將對(duì)2005-2011年全國(guó)城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、人均食品支出、人均消費(fèi)支出、人均可支配收入等數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，采用最小二乘法，通過(guò)eviews3.1軟件分別對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)與其他三個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行回歸分析，其線性關(guān)系如圖3所示。

其中，低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數(shù)值為0.983392，擬合程度較好，可以接受。F值為236.8498，對(duì)應(yīng)P值為0.000104，說(shuō)明整個(gè)方程通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。令y為低保標(biāo)準(zhǔn)，xinco為人均可支配收入，可得回歸方程為：

低保標(biāo)準(zhǔn)與人均食品支出的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數(shù)值為0.972911，擬合程度較好，可以接受。F值為179.5791，對(duì)應(yīng)P值為0.000041，說(shuō)明整個(gè)方程通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。令y為低保標(biāo)準(zhǔn)，xfood為人均食品支出，可得回歸方程為：

低保標(biāo)準(zhǔn)與人均消費(fèi)支出的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數(shù)值為0.988914，擬合程度較好，可以接受。F值為446.0323，對(duì)應(yīng)P值為0.000004，說(shuō)明整個(gè)方程通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。令y為低保標(biāo)準(zhǔn)，xcomp為人均消費(fèi)支出，可得回歸方程為：

由于對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)及人均可支配收入、消費(fèi)支出及食品支出進(jìn)行多自變量回歸建模時(shí)，由于自變量p值均大于顯著性水平0.05，故而無(wú)法得出可信的回歸模型。

通過(guò)上述回歸方程I、II、III可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)人均可支配收入增長(zhǎng)100元時(shí)，全國(guó)城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨之上升1元；當(dāng)人均食品支出增加100元時(shí)，低保標(biāo)準(zhǔn)上升5元；而人均消費(fèi)支出上升2元。

圖3 城市低保標(biāo)準(zhǔn)與人均食品支出、可支配收入、消費(fèi)支出線性圖

四、結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)2005-2011年城市低保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展情況進(jìn)行總結(jié)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)雖然年年增長(zhǎng)，但是年增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)速度相比，忽高忽低，呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的特點(diǎn)。而進(jìn)一步對(duì)2005-2011年全國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)與人均食品支出、人均消費(fèi)支出、人均可支配收入進(jìn)行回歸分析，發(fā)現(xiàn)城市低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在正相關(guān)的線性關(guān)系。因而在設(shè)計(jì)我國(guó)城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以參考這些影響因素，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

而為促進(jìn)城市最低生活保障制度的發(fā)展，更好地為貧困人民服務(wù)，使貧困人民在物價(jià)飛漲、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)中仍能正常生存，現(xiàn)提出以下兩點(diǎn)建議：

第一，通過(guò)城市低保線的必要性和可行性分析，各地低保線與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡可能相適應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，低保有助于促進(jìn)結(jié)果公平，以縮小起點(diǎn)不公平帶來(lái)的社會(huì)差距，并盡量避免由此造成貧困的代際轉(zhuǎn)移；從公共管理視角，低保是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的第一塊基石，它解除的是困難群體的生存危機(jī)，乃是維護(hù)社會(huì)底線公平的制度安排，并體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會(huì)的道德良心；從政治學(xué)視角，低保是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)在需要。我國(guó)是一個(gè)人口眾多、幅員遼闊、地域特點(diǎn)各異的發(fā)展中大國(guó)，各地區(qū)在生活習(xí)慣、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、物價(jià)和生活水平上有很大的差異。一方面我們要正視城市低保標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異，我們應(yīng)該允許這種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡狀況下的差距存在，且這種差距存在也是必要的和相對(duì)公平的，但同時(shí)我們也要注意區(qū)域差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配性結(jié)合，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展并不會(huì)自動(dòng)地消滅貧困問(wèn)題，一國(guó)財(cái)富的多寡與貧困問(wèn)題的解決程度并不必然呈正比，只有國(guó)家和社會(huì)通過(guò)相關(guān)的社會(huì)保障制度安排來(lái)創(chuàng)造更大的平等，才能緩和乃至消滅貧困。

第二，政府高度重視并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立低保線的統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)整機(jī)制。政府高度重視同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際是構(gòu)建自然增長(zhǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，已構(gòu)建該機(jī)制的省、市都把低保等社會(huì)救助工作納入黨委、政府工作的重要議事日程，并制定出臺(tái)相關(guān)辦法支持低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制的建立，保障其有效落實(shí)。低保規(guī)劃資金都列為當(dāng)?shù)刎?cái)政支出首要保障范圍，建立了比較完善的社會(huì)救助工作保障機(jī)制。各省、市在制定低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制的前期都進(jìn)行了深入調(diào)研，對(duì)建立低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制持積極而慎重的態(tài)度，組織專門(mén)人員進(jìn)行調(diào)研、召開(kāi)專家研討會(huì)、廣泛征求相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)氐捅９ぷ鞯木唧w開(kāi)展情況來(lái)確定低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。

[1]單玉堂.建立低保保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制不能掛在口頭上[J].中國(guó)民政,2007,,(10):49.

[2]丁建定.建立合理的城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制的幾個(gè)理論問(wèn)題探討[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009,(6):117-121.

[3]洪大用.如何規(guī)范城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算[J].學(xué)海, 2003,(2):122-127.

[4]梁木,李向偉.西安市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算與定位[J].西安郵電學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(4):41-45

[5]孫超英,曹思雁.中國(guó)城市居民最低生活保障金額的決定因素及數(shù)量模型初探[J],四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(,6):74-78.

[6]賈康,馮俏彬.提高低保資金使用效率的探討[J].財(cái)政研究, 2003,(4):34-37.

[7]米紅,葉嵐.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的模型創(chuàng)新與實(shí)證研究[J].浙江社會(huì)科學(xué),2010,(5):53-59.

D632.1

A

1671-5136(2014)01-0014-03

2014-03-01

汪婷(1989-),女,湖北武漢人,華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所研究生。研究方向:社會(huì)保障政策與實(shí)務(wù)、社會(huì)保障理論等。