改善政治生態(tài)的根本途徑

華世平

習(xí)近平上任后，提出加強(qiáng)治理“政治生態(tài)”，強(qiáng)調(diào)法治的作用，突破口是“反腐敗”。在不否定正面疏導(dǎo)的前提下，突出用的是“硬”方法。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在這一時(shí)期反腐的力度，以及隨之而來(lái)的對(duì)官僚體系的沖擊為過(guò)去三十多年所未有。這主要是因?yàn)樵谛抡磥?lái), 單靠“軟”的疏導(dǎo)方法是不夠的

改善“政治生態(tài)”的主要途徑在于制度和法律

新政府上臺(tái)伊始，在強(qiáng)調(diào)治理“政治生態(tài)”、反腐的同時(shí)，把“依法治國(guó)”提到了前所未有的高度。從理論上講，制度和法律同“政治文化”即“政治生態(tài)”的關(guān)系是互相影響的。也就是說(shuō)，政治制度對(duì)“政治文化”有很強(qiáng)的影響作用。比如，美國(guó)的官僚體系相對(duì)清廉，“官本位”現(xiàn)象不突出，主要不是靠思想教育，而是靠制度的約束。美國(guó)社會(huì)制度是建立在“人性惡”的基礎(chǔ)上的，官員也不例外。美國(guó)人對(duì)官員的道德操守和自覺(jué)性期望不高，解決問(wèn)題的方式主要通過(guò)制度和法律。美國(guó)的法律對(duì)政府工作人員貪污懲罰是很?chē)?yán)厲的。美國(guó)總統(tǒng)的年工資只有四五十萬(wàn)美元，不如一些重點(diǎn)大學(xué)校長(zhǎng)的工資高；美國(guó)許多州長(zhǎng)的工資只有十幾萬(wàn)美元，不如重點(diǎn)大學(xué)一些資深教授的工資高。這樣就確保了從政是“公共服務(wù)”而不是個(gè)人謀私手段的性質(zhì)。

從實(shí)踐上講，通過(guò)制度和法律改善“政治生態(tài)”是新政府在當(dāng)前形勢(shì)下作出的理性選擇。從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放以前，中國(guó)政府對(duì)官僚體系的治理主要是通過(guò)正面引導(dǎo)和搞運(yùn)動(dòng)的方式。搞運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)有時(shí)是黨組織，如“三反”、“五反”和 “四清”；有時(shí)是群眾，如 “文革”。 實(shí)踐證明，這些方法收效不大，而且有可能造成很大的負(fù)面效應(yīng)。經(jīng)過(guò)三十多年的努力，中國(guó)政府宣布，一個(gè)基本適應(yīng)中國(guó)需要的法律系統(tǒng)在2011年前后已經(jīng)建立起來(lái)了，“無(wú)法可依”的狀況基本結(jié)束。 這給治理官僚體系提供了一個(gè)有效的工具。

以制度和法律治理“政治生態(tài)”，除去歷史教訓(xùn)的原因以外，還同中國(guó)現(xiàn)代化的大環(huán)境有關(guān)，特別是三十多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的全球化和中國(guó)的城市化。2013年中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的45%。沒(méi)有一個(gè)相對(duì)完善的法治系統(tǒng)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)就無(wú)法發(fā)展，因?yàn)橥鈬?guó)投資者需要法律的保障。

中國(guó)的城市化在改革開(kāi)放初期只有大約20%，現(xiàn)在超過(guò)了50%，超過(guò)百萬(wàn)人口的城市有140多個(gè)。以大城市為標(biāo)志的現(xiàn)代社會(huì)是“陌生人”的社會(huì)，因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)主要是由“陌生人”提供的，社會(huì)維系主要是靠制度和法律，而不是靠文化習(xí)俗。這同傳統(tǒng)上的農(nóng)村和現(xiàn)代的小鎮(zhèn)很不同，雖然美國(guó)城市化程度很高，但美國(guó)居住在大城市里的人口并不多。比如，美國(guó)肯塔基州的路易維爾市號(hào)稱(chēng)美國(guó)第十五大城市，人口只有七十多萬(wàn)。美國(guó)的一些領(lǐng)導(dǎo)人，如約翰遜、小布什在相當(dāng)程度上是靠小鎮(zhèn)選民的支持。美國(guó)的小鎮(zhèn)民風(fēng)淳樸，社會(huì)秩序在一定程度上是靠文化習(xí)俗維系的。中國(guó)的大城市恐怕比美國(guó)的小鎮(zhèn)還需要法律和制度。

總之，靠法律和制度改善政治生態(tài)既是新政府根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)做出的理性選擇，也是順應(yīng)當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化的必然要求。

改善“政治生態(tài)”的長(zhǎng)期性

治理“政治生態(tài)”是現(xiàn)代化過(guò)程的一部分，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。這主要是因?yàn)椋海?） 中國(guó)的文化傳統(tǒng)是獨(dú)特的；（2）中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展水平還不夠高；（3）改造“政治生態(tài)”沒(méi)有固定的模式。

首先，中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵是觀念上的轉(zhuǎn)變。中國(guó)傳統(tǒng)上期望官員是“為民做主”的“清官”。由于這一傳統(tǒng)， 人們對(duì)有些官員“從政為私”反應(yīng)強(qiáng)烈。然而，1970年代末以來(lái)觀念上的主要變化不就是給“私心”平反嗎？沒(méi)有對(duì)“私心”的平反，哪能有現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢(shì)呢？ 當(dāng)然，不單單在中國(guó)，即使是在美國(guó)，也不能以“從政為私”為榮。美國(guó)的官場(chǎng)被稱(chēng)為“公共服務(wù)”（Public Service)，同“為人民服務(wù)”字面上差不多。 但官員有“私心”同為社會(huì)服務(wù)不一定是矛盾的，對(duì)“從政為私”的傾向要以制度和法律的限制和糾正為主。美國(guó)一些政府部門(mén)的公務(wù)員在雇傭前要有背景調(diào)查，不是查當(dāng)事人愛(ài)不愛(ài)國(guó)，而是查犯罪記錄。

靠制度和法律維系社會(huì)對(duì)于中國(guó)人來(lái)說(shuō)，不是一件容易的事情，也需要觀念上的轉(zhuǎn)變。因?yàn)橹袊?guó)自古以來(lái)就是人情社會(huì)、親情社會(huì)。傳統(tǒng)上，中國(guó)人由于缺少宗教生活，如果沒(méi)有人情和親情，生活就失去了精神依托。即使現(xiàn)在，在北京這樣的現(xiàn)代化大都市，人們看病也喜歡托熟人?，F(xiàn)代化要求中國(guó)人在觀念上的適應(yīng)，以及精神生活的調(diào)整，這一過(guò)程必然是長(zhǎng)期和艱苦的。

這方面，中國(guó)同美國(guó)的情況不一樣。 美國(guó)是移民國(guó)家。來(lái)自不同國(guó)家的移民，有著不同的宗教文化背景，社會(huì)維系沒(méi)法靠文化和習(xí)俗。事實(shí)上，美國(guó)從建國(guó)初始就是依靠制度和法律。作為移民國(guó)家，美國(guó)社會(huì)同“現(xiàn)代社會(huì)”的共同之處是兩者都是“陌生人”社會(huì)。美國(guó)的工作單位提倡的是“專(zhuān)業(yè)化”(Professionalism)。 所謂“專(zhuān)業(yè)化”實(shí)際上就是“非人情化”、“非親情化”。 這是二百多年來(lái)美國(guó)發(fā)展比較平穩(wěn)的原因之一，因?yàn)槊绹?guó)移民對(duì)于由“陌生人”提供服務(wù)，由非人格化的制度和法律調(diào)整人際關(guān)系感到自然，心理上用不著作太大的調(diào)整。而這一優(yōu)勢(shì)中國(guó)是沒(méi)有的。

現(xiàn)代化所要求的觀念上的變化是很多非西方國(guó)家都面臨的挑戰(zhàn)。比如，中國(guó)的官場(chǎng)病日本也有。最近，有媒體發(fā)表了一篇文章《凈化官場(chǎng)政治生態(tài)》，列舉了當(dāng)下中國(guó)官場(chǎng)中十種“常見(jiàn)病”。細(xì)細(xì)看來(lái)，其中至少有五種也是日本官場(chǎng)和職場(chǎng)的通病。

另外，對(duì)于包括中國(guó)的大部分非西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，“政治生態(tài)”的狀況，比如貪腐，同現(xiàn)代化發(fā)展水平也有關(guān)系。比如，根據(jù)設(shè)在德國(guó)的“透明國(guó)際”（Transparency International） 對(duì)170多個(gè)國(guó)家的調(diào)查顯示，最廉政的20個(gè)國(guó)家中，除去兩個(gè)富庶的拉美小國(guó)巴巴多斯和烏拉圭以及城市國(guó)家新加坡外，唯一的非西方國(guó)家就是日本。這二十個(gè)國(guó)家都是經(jīng)濟(jì)和民主化發(fā)展程度較高的國(guó)家。中國(guó)在這170多個(gè)國(guó)家里是第80位，居中。這同中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在世界上的地位是相吻合的：根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)國(guó)內(nèi)人均生產(chǎn)總值在189個(gè)國(guó)家里占第84位。對(duì)貪腐的強(qiáng)烈感受，一定程度上與中國(guó)特定的歷史文化背景有關(guān)。

雖然現(xiàn)代化總的方向比較清晰，如城市化和法治化，但各個(gè)國(guó)家治理官僚體制上并沒(méi)有一個(gè)固定的模式。在廉政方面，新加坡的做法是在強(qiáng)調(diào)法治的同時(shí)，“高薪養(yǎng)廉”，治理的效果是不錯(cuò)的。但這并不意味著其他國(guó)家和地區(qū)，包括東亞地區(qū)，一定要效法。 比如韓國(guó)就不是，韓國(guó)的人口差不多是新加坡的十倍， 但新加坡總理的工資比韓國(guó)總統(tǒng)工資高十幾倍。在選拔官員的標(biāo)準(zhǔn)上，各國(guó)也有所不同。 在日本，政府高官中大約一半是東京大學(xué)和京都大學(xué)這兩所重點(diǎn)高校的畢業(yè)生。美國(guó)政府高官的教育背景則多元一些。

（作者為美國(guó)路易維爾大學(xué)政治學(xué)終身教授，陜西省“百人計(jì)劃”學(xué)者）

責(zé)編/張瀟爽 美編/于珊